国际控烟及加入WTO

经济研究参考内部资料第9期国家烟草专卖局经济研究所二零零二年七月五日国际控烟及加入WTO对我国烟草业的影响及对策研究随着经济发展和社会进步，人们对"吸烟与健康"的认识进一步深化，世界范围内的反吸烟运动浪潮一浪高过一浪，控烟已是大势所趋，烟草业将在吸烟与禁烟的矛盾运动中艰难地向前发展。面对新形势，我们必须未雨绸缪，超前做好各项应对工作。本文仅就对国际控烟的基本状况和未来国际烟草业的发展趋势作一评析，对国际控烟及加入WTO对我国烟草行业的影响进行探讨，并针对我国烟草业目前存在的问题提出相应解决对策，供商榷。一、国际控烟的基本状况随着社会的发展进步，吸烟对人类健康的影响越来越受到人们的关注，自20世纪50年代国际上首次出现大规模反吸烟运动以来，反吸烟运动此起彼伏，控烟已逐步被列入人们的议事日程。1964年美国公众卫生局发表报告认为"吸烟是人类的杀手"，引起全国震动；1969年世界卫生组织下属的泛美卫生组织指导委员会、美洲区域委员会及欧洲区域委员会通过了关于控制吸烟的决议，开始推动世界性的控烟工作；1996年在第44届世界卫生大会上191个成员国达成了建立世界《烟草控制框架公约》的协议；1999年第52届世界卫生大会通过决议，着手制定《烟草控制公约》及相关议定书，同时决定将成立由所有成员国参加的政府间谈判机构和框架公约工作组。这是世界卫生组织首次动用其《组织法》所规定的权力来制定的一份国际法律文书，将成为世界卫生组织第一个全球性公约，也是针对烟草的第一个世界范围的多边协议。该公约能否如期谈判签署成功虽是个未知数，但一旦签署生效，各成员国都必须把公约内容融入本国法律，对烟草的生产、销售、税收、广告等多方面进行限制，将直接决定烟草业的未来发展前途。目前许多国家和地区的政府组织在已多个方面为控烟作了许多卓有成效的工作。最主要的有：1、在禁止烟草广告和赞助方面。香港制定的《公众卫生条例》规定报刊杂志不允许再出现烟草广告；巴西议院通过一项法律草案，禁止在广播、电视、报纸、杂志等所有新闻媒体播放或刊登香烟广告，并禁止烟草公司赞助文化和体育活动；澳大利亚参议院也通过了烟草广告禁令；英国女王要求卫生部根据本国实际情况制定并实施禁止烟草广告及烟草公司提供赞助的法律。2、在提高烟税、烟价方面。新西兰对烟草制品增收消费税；阿联酋把烟草进口关税上调1倍，对烟叶和卷烟的售价不同程度上调；俄罗斯国家杜马通过新的烟草消费税税法，对烟丝、雪茄、卷烟的消费税均作上调；印尼对国内和进口香烟零售业加收增值税；尼日利亚增加25%的香烟销售税。3、在实施禁烟法令方面。新西兰把禁烟令扩大到除了餐馆和咖啡厅的酒吧和赌场；意大利在公众室内实施禁烟令；也门实施限制吸烟法；墨西哥在联邦所属的公共建筑物内禁止21个国家召开烟草21个国家召开烟草4、在保护青少年方面。罗马尼亚在首都周边地区的中学开展抵制吸烟的活动；爱尔兰颁布旨在防止向青少年销售香烟的新立法。5、在经济赔偿方面。美国责令五大烟草公司赔付1450亿美元的巨额罚款，相当于五大烟草公司资产总额的10倍；美国律师总署曾与卷烟制造商签署了一份《和解协议》，协议中规定在今后25年时间中，卷烟制造商要向美国政府支付2060亿美元，在今后的10年中，卷烟制造商还要支付15亿美元用于支持反吸烟措施以及2.5亿美元用于资助减少青少年吸烟的研究。美国还成立了全国烟农和解信托基金，通过该基金，卷烟制造商同意在12年中向烟农支付51.5亿美元。除美国外，沙特向本国和外国烟草公司索取了27亿美元的健康赔偿金。另外，还有许多国家在烟草制品外包装方面对添加健康警语标识以及如何注明有毒物质含量等都提出了明确要求。除了政府组织从事控烟工作以外，一些卫生、医疗等行业的非政府组织强烈谴责烟草行业的发展，纷纷提出了禁止烟草广告和促销、对烟草行业实行高额税收、令烟草公司赔偿与烟草流行病有关的高额医疗费用等方面的要求，在控烟方面发挥了重要作用。二、国际烟草业的未来发展趋势尽管《烟草控制公约》的缔约谈判前程未卜，但国际控烟的声势是一浪高过一浪，必然会在很大程度上影响国际烟草业的发展方向。今后一个时期，由于国际控烟的影响，国际烟草业的发展将会表现出以下几个特点：1、混合型、低焦油型、淡香型卷烟将会逐步占据主流市场。从消费的角度看，随着人民生活水平的提高和社会的发展进步，人们越来越清醒地认识到吸烟的危害。但之所以仍会有大量吸烟者，主要是由于一些无可奈何的原因。据一个权威部门进行的问卷调查表明，导致人们吸烟的主要原因有：一是社会交往的需要；二是朋友之间的影响；三是工作太累、吸烟可以放松一下；四是经常熬夜，吸烟可以提神；五是好奇心驱使，但已吸上了瘾；六是家庭其他人吸烟影响以及自我形象定位。正是由于以上原因再加上有相当一部分人具有吸烟的嗜好，吸烟者无法做到不吸烟，唯一的选择就是尽可能吸一些对人体危害轻、安全性强的烟，随着人们生活消费水平的提高，这种趋势将越来越明显。混合型、低焦油型、淡香型卷烟符合上述特点，必然会成为广大烟民的首选，因而这类卷烟必将占据世界烟草的主流市场。经济越发达的地区，这类烟所占比重就会越高。2、向全球化、垄断化方向加快发展。烟草工业在许多国家是一个两头在外的行业，在经济全球化和资源市场化日趋明显的形势下，一个国家是否拥有发展烟草业的资源优势与其能否成为烟草强国没有必然的联系，烟草业向全球化方向发展的趋势越来越明显。同时，伴随着控烟运动的深入，卷烟的生产和销售企业必然会相互联合，以增强抵抗力。目前及今后一个时期国际烟草界正在进行一轮新的调整改组，跨国烟草集团的实力进一步加强。在这个大背景下，由几个跨国公司掌控全球烟草市场的趋势日益明显。如菲利浦・莫瑞斯公司、英美烟草公司、日本烟草公司这三家巨头就控制了除中国外的全球50%的市场份额，而且继英美烟草公司兼并乐富门、日本烟草公司兼并雷诺公司国际部分后，以兼并、收购、控股、合资的方式扩大市场、完成本土化进而绕开关税及非关税壁垒已经成了国际烟草巨头最常用的方式。整个世界烟草市场的参与者由原来以国家为主导逐步转变为以跨国公司为主导。3、烟草产业和主要烟草市场将加快向发展中国家转移。有数据表明，经济越发达、人们生活水平越高，吸烟群体所占的比重就越低，而当地的戒烟运动就越强烈。随着欧美等发达国家戒烟运动的深入，当地的法律环境对烟草商表现得日趋严峻，烟草产业在发达国家已日益表现出夕阳产业的全部特征。而相对于发达国家而言，第三世界国家吸烟群体所占比重大，对香烟的品质要求并不高，控烟力度也较弱，这就必然吸引世界烟草巨头将烟草产业和主要烟草市场向发展中国家转移。4、加速向公司化、自由化、民营化、市场化方向发展。前苏联、东欧地区的巨变，使原有经济模式全部被打破，取而代之的是公司化；欧盟实现一体化，许多国家利用近百年的专卖体制完成了公司化的改造；亚洲的日本、韩国、泰国及我国的台湾省亦是如此；非洲I、南美的情况也大致如此，尤其是近20年来公司化进程日趋加快。在公司化的改造中跨国公司的进入是主要推动力量，随着专卖体制的取消和公司化进程的加快，自由化、民营化、市场化的改革必然会紧随其后，并将代表着未来国际烟草业的发展方向。5、烟草产业的发展越来越依赖于科技进步。在世界性反吸烟运动日趋高涨的压力下，卷烟的安全性显得尤其重要，重视基础研究和科研开发，降低卷烟有害成分，已成为烟草行业持续发展的必然要求；采用新技术、新工艺已成为提高产品水平、增强产品竞争力的重要手段。烟草产业的发展已越来越依赖于科技进步。三、加入WTO对我国烟草业的影响加入WTO,一方面给我国烟草业的发展带来前所未有的机遇，另一方面也给我国烟草业带来严重冲击。由于我国烟草业存在散、舌L、差、小、弱的弊病，今后一个时期我国烟草业的发展将面临严峻的挑战和困难。加入WTO对我国烟草业的发展带来的机遇及有利的影响主要有：1、国产中高档卷烟成本下降，卷烟质量将普遍提升。入世后，进口烟叶关税将下降到17%,每吨进口烟叶的价格大致可下降1万元左右。由于国产中高档卷烟大部分或全部采用进口烟叶，因此，国产中高档卷烟的生产成本将下降。同时国产卷烟使用进口烟叶的品种将扩大，比例也将提高，这无疑会提高国产中高档卷烟的竞争能力和产品档次。2、有利于推进烟草企业组织结构的调整。由于政策面和市场面的原因，加入WTO使烟草企业面临的竞争将更加激烈，受冲击最大的是那些不能适应新的环境、资源配置不合理的企业，特别是久关不闭的小烟厂。而这一结果正好符合国家烟草专卖局提出的“壮大一批、扶强一批、搞活一批、淘汰一批"的原则，非常有利于以中低档卷烟为主要产品的大型卷烟企业的发展壮大。3、有利于促进全国统一大市场的形成。长期以来，各地政府为了提高地方财政收入，对本地烟厂进行保护，对外地卷烟进入本地市场进行封锁，这一问题已成为阻碍全国卷烟大市场形成的一个痼疾。入世后，我国的烟草市场将进行范围更广、层次更深的开放，按照WTO有关规则的要求，地方政府不得干预企业的经营行为，地区封锁将受到遏制，企业间的协作逐步加强，这必然有利于促进全国统一开放大市场的形成。4、相互市场准入给烟草行业参与国际竞争带来机遇，有利于我国"两烟"产品进入国际市场。我国加入WTO后，不仅可以享受关贸总协定40多年来减让关税和限制非关税的积极成果，而且可以享受多边的、无条件的最惠国待遇，大大减少不必要的贸易摩擦，有利于进入一个相对稳定的有国际保障的世界经贸环境。我国烟叶、卷烟产量均居世界第一，但在世界烟草贸易中，我国所占的份额与世界烟草大国的地位非常不相称，由于长期限制外烟进口，自然就不会多出口。加入WTO后，根据WTO有关最惠国待遇和国民待遇的规定，我国产品在134个缔约方享受多边的、无条件的、稳定的、长期的最惠国和非歧视性待遇，将大大改善我国烟草贸易的国际环境，必然有利于我国"两烟"的出口，为直接参与国际市场竞争提供更多、更广泛的机会。5、烟草企业自主权加大，市场意识和竞争意识将增强。入世后，以前束缚企业的政策法规将得到清理和整顿，在烟草领域的计划性和指令性指标将逐步减少，企业自主权加大；同时由于我国的烟草企业与外烟在同一个市场内竞争，残酷的竞争实践有利于提高我国烟草企业参与国际竞争的能力。在看到机遇和有利条件的同时，也必须清醒地认识到面临的挑战和困难，尤其是应该认识到我们面临的是同时来自WTO和WHO的两方面的影响和制约，主要表现在：1、对我国的烟草专卖制度造成巨大的改革压力。WTO所有规则的建立，几乎都是以企业是经济贸易主体而不受政府行政干预为前提的，行政干预要受到限制、约束，烟草专卖体制将受到威胁。长期以来，烟草专卖制度是我国烟草行业实行集中统一管理的最重要依据，日本以前也曾实行专卖制度，但迫于外国要求开放市场的压力，于20世纪80年代中期不得不被迫取消。今后随着国际跨国烟草公司进入，西方烟草大国必然会进一步向我国施加压力，我国传统的烟草专卖制度面临挑战，如何在适应社会主义市场经济体制基础上坚持国家烟草专卖制度，如何引入市场机制和竞争机制改革烟草行业及企业内部与市场经济体制不相适应的部分将是面临的新课题。2、外烟将挤占我国烟草国内市场份额。加入WTO后，进口关税税率降低，非关税贸易壁垒取消，进口卷烟口岸拨交价格也将下降，进口卷烟相对于国产烟在价格和成本上有可能逐步取得比较优势，在我国市场上的竞争力必然会逐步增强，这必将在很大程度上刺激国内销售进口卷烟的积极性，对国产同价位卷烟带来一定冲击。同时，由于特许证制度将被取消，个体零售户允许经营进口卷烟，这标志着我国市场已经向外烟完全敞开了大门，大大方便了进口卷烟直接进入消费者的口袋。另外，非关税措施的逐步减少，将进一步刺激国外烟草商加大对中国市场的开发和培育力度。因此，从长远看，进口卷烟在我国烟草市场上将会呈加速增长的态势，必然会抢占我国烟草的国内市场份额。中国烟草市场不仅是全球最大的烟草市场，而且还是全球最后一块能创造巨额利润的烟草市场，外烟进入中国并不是因为中国市场需要外烟，而是外烟需要中国市场。3、对烟农利益将造成一定影响。入世后，关税降低和非关税措施的取消，会使国产烟叶的比较优势发生变化。由于从国外进口来的烟叶等级、香气质和香气量等明显好于国产烟叶，关税降低使企业的进口成本下降。相对而言，我国生产的上等烟叶在质量、价格上将不再具有比较优势，这必然导致国内生产中上等烟的企业从国外进口上等烟叶的数量增加，国产烟叶有可能会进一步降价，这势必会影响烟农的种植效益。4、对我国烟机工业造成一定冲击。随着关税降低，进口烟草机械设备价格下降，国产烟机的价格比较优势下降。由于国内烟机企业受国产材料等多种因素限制，在一些关键技术上难以有大的突破，很难与国外同类产品相媲美，失去了价格优势，再加之非关税措施的取消，烟草机械进口将更难控制，因此，国内烟机工业的发展将面临严峻考验。另外，由于烟草业在我国的国民经济发展中具有重要地位，烟草业在满足市场需求的同时，还面临着如何保持利税持续增长、继续为财政增收做更大贡献的压力。四、加快我国烟草业发展的对策综观国际烟草业的发展趋向和我国烟草业现状，可谓是机遇与挑战并存、优势与困难同在。面对新的形势，只有深入研究国际控烟及加入WTO后的未来发展趋向并制定相应的策略，只有积极顺应国际烟草业的发展趋势，抓住机遇，勇于迎接挑战，并注重突出我国的优势和特色，我国烟草业才能趋利避害，取得加快发展的主动权。为适应加入WTO的新形势，我国烟草业发展的当务之急是要修改不符合市场经济发展要求和WTO规则的有关规定，使法规规章切实成为烟草行业有序运行、良性发展的根本保障。除此之外，要重点抓好以下几个方面的措施落实：1、彻底打破地方保护主义的枷锁，下决心搞好烟草企业的组织结构调整，增强企业竞争力。在国际控烟及加入WTO的新形势下，我国烟草业要想与狼共舞最好的办法就是尽快做大、做强优势企业，增强企业的国际竞争力。针对我国烟草企业存在"散、小、差"的问题，必须实施好"大企业、大集团"战略，搞好烟草企业的组织结构调整。然而由于现行烟草税收分配制度的特殊性，地方政府对烟草企业情有独钟，地方保护主义的沉重枷锁严重制约着企业组织结构的调整。因为烟草产品是高价重税产品，就卷烟生产企业而言，每年仅消费税和增值税两项就占其销售收入的一半以上，在现行的税收分配体制下，高额烟税不但是维持地方财政收入基数的重要保障，而且也直接影响中央返还数量的多少，所以即使烟厂严重亏损也能为地方财政做出贡献。在有些地方政府的观念里，上马烟厂就意味着培植和增加财源，保护烟厂不倒闭、保护小烟厂不被关就意味着保护财源。在这种思想观念的指导下，各地政府总是动用各种力量向行业主管部门争办厂权、争计划指标、争技术改造投资。各地为了追求烟草税收进而确保地方财政收入的最大化，纷纷对本地烟厂进行保护，并对外地卷烟进入本地市场进行封锁。当行业主管部门准备关闭那些资不抵债的小烟厂或调减那些经营困难卷烟厂的计划指标时，当地政府通常会采取各种各样的保护措施，并调度各种关系进行抵制。这种过度干预，一方面干扰和扭曲了烟草产业政策的制定和实施，另一方面又阻碍了市场竞争机制的建立和完善。因此，要想进行企业组织结构的调整，首先必须打破地方保护主义的枷锁。而要打破地方保护主义、改变诸侯割据的局面，必须在烟草的财税体制、计划体制、企业体制等方面进行改革，尤其应先在税收的分配方面做文章。由于烟草行业的特殊性才实行的高税收，本应与地方政府没有太多的关系，因此税收分配应更多地倾向于国家，对于地方政府仅限定得到按当地企业对财政的平均贡献率计算的税收即可，地方保护就失去了积极性，就可以彻底打破地方保护主义的枷锁。为此，建议国家将烟草税收重新确立中央和地方的分配比例，并加快从生产环节征税向销售环节征税的转变。只有解除了地方保护主义的枷锁，就可以方便地运用市场机制，通过正常的兼并、收购、破产、租赁等手段，本着"壮大一批、扶强一批、搞活一批、淘汰一批"的原则对现有烟草企业进行组织结构的调整，进而实现烟草企业资源优化配置、增强企业竞争力的目的。在推进企业组织结构调整的同时，还要按照《国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度的基本规范》要求，加快现代企业制度建设，积极探索国有资产管理的有效形式，逐步对大中型企业实行规范的公司制改革，转换企业经营机制。2、改革现行烟草"块块分割"的弊端，加快建立专卖体制下统一开放、公平竞争、规范有序的全国烟草大市场。勿容置疑，烟草专卖制度是我国烟草业快速发展的重要保证，一是有利于发挥烟草行业集中统一的优势，在产供销、人财物、内外贸等各个环节统一指挥，密切配合；二是有利于推进技术进步和技术改造，提高经济效益；三是有利于保证国家财政收入。但在现行的专卖体制下，"块块分割"的问题比较突出，烟草企业不能直接面向消费者，他们的销售对象主要是烟草系统的商业公司。而各商业公司虽然独占了当地市场的"卖烟权二但他们卖什么烟又不能完全自行决定，在当地政府的"指导"下，他们必须首先卖地产烟以保证地方税收。各地政府为了保护自己的烟草企业，对外地卷烟进入本地市场进行种种限制，统一开放、公平有序的全国大市场根本无法形成，这种状况无法适应加入WTO后的新形势。为此，必须解决现行体制"块块分割"的问题，在坚持专卖制度的前提下，做好如何与市场经济有机结合的文章。而解决这一问题的当务之急是要加强宏观调控，大力整顿烟草流通秩序，建立规范、有序、稳定、公平而又充分体现竞争、激励机制的经济运行秩序。在此前提下，要加快建立和完善专卖体制下全国统一、公平竞争、规范有序的适应市场经济要求的烟草市场体系，把专卖体制的优越性与市场经济体制的优越性融合在一起，这是我国烟草业保持经济效益持续增长的内在源泉，也是抵御加入WTO后外烟的冲击、为优势企业成长创造良好的外部环境的必然要求。未来我国烟草市场体系建设总的目标应该是"建立一个组织严密、灵活高效、专销结合、管理科学的烟草营销系统，形成全国统一的烟草大市场"。这一烟草体系要具备如下条件和要求：第一，既体现烟草专卖特点，又充分适应社会主义市场经济要求，管理科学，对资源配置能发挥积极的基础性作用；第二，竞争有序、规范运作的运行机制；第三，以企业为主体、产销结合的市场开发和培育体系；第四，扇形分布的管理体制，覆盖全国的城乡营销网络，经营渠道畅通、经营环节设置合理的销售体系；第五，反应灵敏、调控得力的价格、信息、服务系统。3、加快烟草业的科技进步。科技水平的提高和技术创新能力的增强是确保烟草业持续、稳定、健康发展的动力。我国烟草业的科技进步应"突出一个中心、抓好四个重点"。所谓"一个中心"，即紧紧围绕提高"两烟"产品水平和科技含量，增强产品国内外市场竞争力这个中心。所谓"四个重点"，即：一是以基础研究和应用技术研究为重点，力争在高新技术以及科技成果转换方面取得较大成效；二是以提高烟叶品质和降低卷烟有害成分为重点，争取在烟叶品种优化、烘烤技术提高、种植区域转移、卷烟有害成分降低技术上取得突破；三是以建立企业为主体的创新机制为重点，以大集团、大企业的母体企业建立技术中心为核心，建立健全推广体系，提高企业产品开发、加工工艺水平，在高档混合型、雪茄烟生产技术领域取得新的进展；四是以培养一支精干的、高水平的科技队伍和一批高级管理人才为重点，全面提高队伍素质。4、调整产品结构，加快新产品的开发力度，着力培植新的烟草品牌。以适销对路为前提，以提高效益为目的，在控制卷烟总量的同时扩大名优卷烟生产规模，加快培植市场畅销、效益好的"大品牌”。应该按企业规模控制牌号数量，进一步压缩卷烟牌号，制止亏损牌号生产。按照"改进烤烟型、发展混合型、稳定雪茄烟"和"生产一批、开发一批、储备一批”的策略，通过技术进步和引导消费，开发一批高科技含量、高附加值