世界主要国家地区食品安全管理体系最终

1、世界主要国家（地区）食品安全管理体系 “民以食为天，食以安为先”。食品安全关系到国计民生，责任重于泰山。但近年来，世界食品安全形势不容乐观，从不发达国家到发展中国家，食品安全事故不断发生，甚至美国、欧洲等发达国家和地区也开始发生食品安全事故。分析世界主要国家（地区）食品安全管理体系，并总结其成功经验，将为其他国家（地区）加食品安全监管提供借鉴意义。美国、欧盟、日本和加拿大一直以来都是世界上食品安全管理做得比较好的国家（地区），不仅拥有完善的食品安全管理体系，而且管理效率普遍比较高，具有典型的借鉴意义。1.美国食品安全管理体系美国食品安全管理体系是以联邦和各州法律及行业生产安全食品的法定职责为基

2、础的，联邦和各州法律的共同特点是严格、灵活和以科学为基础。通过联邦政府授权机构的通力合作，各州及地方政府的积极参与，形成一个互为补充、相互独立，复杂、有效的食品安全管理体系。1.1法律法规方面不断完善的法律法规体系是有效实施食品安全监管的基础。1906年出台的食品与药品法和联邦肉类检验法标志着美国联邦政府食品安全方面立法的开始。一百多年来，美国建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律法规体系。现行美国食品安全法律法规体系主要由联邦食品、药物和化妆品法、联邦肉类检验法、禽肉制品检验法、蛋制品检验法、食品质量保护法联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法和公共健康服务法七部法律组成。其中联邦食品、药品和化

3、妆品法是美国关于食品和药品的基本法，经过无数次修改后,该法已成为世界同类法中最全面的一部法律。除了以上食品安全管理法令，还有一系列程序性法规以规范立法程序和实施国家样本检验及监测计划。程序性的法规包括行政程序法、联邦顾问委员会法案以及自由信息法案。此外，根据联邦食品、药物、化妆品法，美国食品和药品管理局还制定并发布食品法典和食品生产的卫生标准。前者适用于食品零售业包括餐馆和杂货店，指导零售食品企业在其操作上提高食品的安全性；后者包括了现行制造、包装和保存食品行业的“良好生产规范(GMP)”。1.2管理机构方面在管理机构上，各机构分工明确，职责明确，各司其职，为食品安全提供了强有力的组织保障。负

4、责制定食品安全法规的联邦行政部门主要有：卫生部的食品药品管理局、农业部的食品安全检验局和动植物健康检验局和环境保护局。食品和药品管理局负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全以及制订畜产品中兽药残留最高限量法规和标准；美国农业部的食品安全检验局和动植物健康检验局负责肉类和家禽食品安全，并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规；环境保护局负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规。另外，一些在科研、教学、预防、监测、制定标准和突发事件处理等方面保证食品安全职责的机构有:卫生部的疾病控制中心和国立卫生研究院、美国农业部的农业科研局、国家科研、教育

5、及其相关领域合作局、农作物市场管理局、经济研究局、粮食检验、批发商和农场管理局、美国法典办公室和贸易部的国家海洋渔业局。1.3风险分析方面食品安全风险分析是美国制定食品安全管理的基础，也是美国食品安全管理工作的重点。以前联邦政府的食品安全风险分析及决策偏重于食品添加剂、药物和杀虫剂对食品生产和供应中的危险性分析，近年来，联邦政府更加重视微生物病原菌等方面的风险分析。美国政府已经完成了蛋及蛋产品中沙门氏菌的风险分析，完成了第一个“从农场到餐桌”的数量化微生物风险评估，这样就可以对各类食品中沙门氏杆菌进行测定，从而判定食品中的沙门氏菌是否对人类的健康造成威胁。美国已制定减少沙门氏杆菌执行标准，屠宰

6、场和原产品均必须强制执行。美国的风险管理通过训练有素的立法机构操作，其惟一的目标就是对美国消费者提供高水平的保护。每年美国的食品安全机构都要开展合作，一起制定综合的以风险分析为基础的年取样计划，用来检验美国食品中药品和化学物质的残留。另外一个就是检验抗生素在动物中的使用，包括抗性阈值和检测的建立，得到关于产生抗性因素方面的信息，在需要的时候采取行动，包括限制药品的使用，从市场上撤回有问题的产品等。在风险管理上，美国是最早应用HACCP 系统的国家，并通过立法在一些食品加工制造部门强制实施HACCP 系统，目前美国海产品、肉禽产品及果蔬汁加工都要求执行HACCP 系统。1.4召回制度方面美国负责

7、监管食品召回的是食品安全检疫局、食品和药品管理局。食品安全检疫局主要负责监督肉、禽和蛋类产品质量以及缺陷产品的召回，食品和药品管理局主要负责食品安全检疫局管辖以外的产品，即肉、禽和蛋类制品以外食品的召回。美国食品安全检疫局和食品和药品管理局对缺陷食品可能引起的损害进行分级并以此作为依据确定食品召回的级别。美国的食品召回有三级：第一级是最严重的，消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的，消费者食用这类食品不会引起任何不利于健康的后果，比如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等。食品召回级别不同，

8、召回的规模、范围也不一样。召回可以在批发层、用户层（学校、医院、宾馆和饭店）、零售层，也可能在消费者层次。 食品召回在两种情况下发生：一种是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撇下食品；另一种是食品安全检疫局或食品和药品管理局要求企业召回食品。无论哪种情况，召回都是在食品安全检疫局或食品和药品管理局的监督下进行的，其主要步骤如下：（1）企业报告；（2）食品和药品管理局或食品安全检疫局的评估报告；（3）制定召回计划；（4）实施召回计划。2.欧盟食品安全管理体系为了确保食品质量安全，恢复消费者的信心，近年来欧盟从加强食品安全立法、设立食品安全管理机构、完善食品和饲料快速预警系统、强化食品可追溯体系等

9、多方面入手，建立起了一个较为完善的食品安全管理体系。2.1法律法规方面2000年，欧盟公布了欧盟食品安全白皮书，并于2002年1月28日正式成立了“欧洲食品质量安全局”，同时颁布了第1782002号指令，规定了食品安全法规的基本原则和要求及与食品安全有关的事项和程序。欧盟食品安全白皮书用116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，制定了一套连贯和透明的法规，提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力。白皮书提出了一项根本改革，就是食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种

10、农田控制措施等。近年来，欧盟不断改进立法和开展相关行动，尤其自2000以来，欧盟对食品安全条例进行了大量修订和更新。以食品卫生法规为例，欧盟出台了许多理事会指令，这些指令又经过了数次修订，修订的主要依据是“从农场到餐桌”的综合治理，良好的卫生操作规范和HACCP原则等。目前欧盟已经建立了一个较完善的食品安全法规体系，形成了以“食品安全白皮书”为核心的各种法律、法令、指令等并存的食品安全法规体系新框架。到目前为止，欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法规标准，其中包括31个法令，128个指令和14个决定，其法律法规的数量和内容在不断增加和完善中。2.2管理机构方面为了更好的对在欧盟内部生产

11、并出售的食品以及在欧盟内部出售的进口食品实施管理监控，使消费者恢复食品安全方面的信心，欧盟建立了食品安全监管机构处理食品安全、消费者健康以及与农业相关的国际关系等领域的问题。其中，最主要的包括欧洲食品安全局，欧盟公众健康、消费者保护部，欧盟食品与兽医办公室。欧洲食品安全局的主要职责是对欧盟内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理，负责与消费者进行直接对话，建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络，向欧盟委员会提出意见等。欧盟公众健康、消费者保护部的主要职责是为欧洲消费者的身体健康、消费安全提供保障并保持相关法制建设的完善更新；对欧盟各成员国在食品安全、消费者权益及公众健康等方面开展的工作进行监督

12、；同欧盟其他部门、成员国政府等各界开展合作。欧盟食品与兽医办公室的主要职责是确保欧盟在食物安全、动物健康、植物健康和动物福利方面的法规得到实施；主要活动是对成员国和第三国进行监督，并将监督结果以及结论和建议写入监督报告。2.3预警机制方面欧盟食品和饲料快速预警系统是根据欧共体条例第178/2002号建立的，该条例为欧盟的食品法规制定了一般性原则和要求，建立欧洲食品安全机构并规定了食品安全事物的管理程序。建立该系统的目的是为欧盟各成员食品安全主管机构提供有效的途径，交换有关信息，并采取措施确保食品安全。当某一成员国发现存在对人类健康有严重危害的警情时，应立即在该预警系统下通知委员会，委员会则立即

13、将信息传递给各成员国。欧盟食品和饲料快速预警系统包括两类通报。(1) 预警通报。当一成员在市场上发现有危害的食品和饲料，需立即采取措施，这时要发出预警通报。预警通报是由发现问题的成员国进行通报，并要指明拟采取的相关措施，如撤离市场/召回等。这类通报的目的是给其它成员国提供所有相关信息，以确定在其市场上是否也有相关产品，以便及时采取必要的措施。(2) 信息通报。是指某一食品或饲料被确认存在危害，但因为这类食品或饲料并没有进入欧盟成员国市场，而无需立即采取行动。这类通报大多是涉及经检测被拒绝在欧盟口岸之外的食品和饲料，因此，它们并没有真正进入欧盟市场。2.4可追溯制度方面欧盟是最早开展食品安全追溯

14、的。1997年为应对疯牛病事件，欧盟开始建立食品安全追溯体系，尤其是牛肉制品的追溯体系。2000年1月12日欧盟发表了食品安全白皮书，将食品安全作为欧盟食品法的主要目标，形成一个新的食品安全体系框架。其中提出的一项根本性改革就是首次把“从田间到餐桌”的全过程管理原则纳入卫生政策，强调食品生产者对食品安全所负的责任，并引进HACCP体系，要求所有的食品和食品成分具有可追溯性。2000年1月欧盟颁布了178/2002号法令，要求从2004年起，在欧盟范围内销售的所有食品都能够进行跟踪与追溯，否则就不允许上市销售。按照欧盟的规定，食品、饲料及供食品制造用的家畜以及与食品、饲料制造相关的物品，其在生产

15、、加工及销售的各个阶段必须确立食品安全可追溯制度。为此欧盟及其成员国建立了统一的数据库，包括识别系统和代码系统等，对食品的生产、加工、销售的每一环节都进行详细记录。所有的食品生产企业都要在当地食品监督部门登记注册，并有义务自行记录其生产所用原料的质量、进货渠道和销售对象等信息。根据这些记录，一旦发生食品安全问题，可以在很短时间内查明问题出在哪里。3.日本食品安全管理体系在日本，“安全”、“安心”是国民普遍关注的课题，尽管国产食品较进口食品价格高出几成甚至几倍，但是，消费者在购买食品时，仍然将本国产品作为首选，反映出日本民众对国产食品及食品安全管理体系具有很强的信心。3.1法律法规方面日本保障食

16、品安全的法律法规体系由基本法律和一系列专业、专门法律法规组成。食品卫生法和食品安全基本法是两大基本法律。食品卫生法是在1948 年颁布并经过多次修订, 仅1995 年以来就修改了10 多次, 最近一次修改在2003 年5 月。为了进一步强调食品安全, 日本在2003 年颁布了食品安全基本法。该法确立了“消费者至上”、“科学的风险评估”和“从农场到餐桌全程监控”的食品安全理念；要求在国内和从国外进口的食品供应链的每一环节确保食品安全并允许预防性进口禁运。这样, 日本政府虽然无法要求出口国遵循和日本国内相同的强制性检验程序, 但可根据该法对进口产品进行更严格的审查。 在日本, 涉及食品安全的专业、

17、专门法律法规很多, 包括食品质量卫生、农产品质量、投入品( 农药、兽药、饲料添加剂等) 质量、动物防疫、植物保护等5 个方面。主要有农药取缔法、，肥料取缔法、家禽传染病预防法、牧场法、水道法、土壤污染防止法、农林产品品质规格和正确标识法、植物防疫法、家畜传染病防治法、农药管理法、持续农业法、改正肥料取缔法、饲料添加剂安全管理法、转基因食品标识法、包装容器法等一系列与食品安全密切相关的法律法规。3.2管理机构方面2002年以前，日本负责食品安全的管理机构主要是农林水产省和劳动厚生省。其执行机构主要是两个省下属的动植物检疫所和食品检疫站。两个省(部级机构)根据有关法规单独管理食品。农林水产省负责食

18、品的生产和质量保证，厚生劳动省负责稳定的食品分配和食品安全。为此，农林水产省设立了“食品安全危机管理小组”，建立内部联络体制，负责应对突发性重大食品安全问题。该危机管理小组将负责搜集信息，研究和制定应对方针，并指挥实施。农林水产省也新设立了“消费者安全局”。 农林水产省下属的动物检疫所负责动物检疫的具体工作。动物检疫所的总部设在横滨，在东京成田机场、大阪关西机场及门司、冲绳、神户等主要海空口岸设有分部，在一些一般口岸城市则有派出机构，负责进出口动物及动物产品的检疫工作。农林水产省下属的植物防疫所负责植物检疫的具体工作。植物防疫所在全国设横滨、门司、神户、那霸、名古屋5个总部，另外在14个城市设

19、有分部，在68个城市设有派出机构，负责进出口植物及植物产品的检疫工作。劳动厚生省下设药品和食品安全局，其下的食品安全部负责食品卫生安全管理工作。按照食品安全基本法规定，厚生劳动省负责制定每个财政年的监督检验计划并在港口对进口食品进行抽样检查。取样检查根据国际食品法典委员会推荐的方法进行。所有的检查和实验室检测费用由日本厚生省承担。日本目前有31所食品检疫站，其中6所具有执行指令性检验的能力和检验设备。同时，日本还有两个具有执行指令性检验能力的针对进口食品的检验中心。此外，日本厚生省指定了大约40个实验室，代其行使监督检验职能。为了进一步加大食品安全管理的力度，日本于2002年成立了食品安全委员

20、会，其作用是为了监督食品安全政策的实施，审议有关食品安全的重要政策，并协调农林水产省和劳动厚生省之间在食品安全管理方面的关系。该委员会直属内阁，由7位公认“能不受他人左右”的专家组成，他们拥有向农林水产省、厚生劳动省提出建议，并对其进行监督和检查的权力。3.3进口食品管理方面日本60%的食品依靠进口，进口食品安全对日本至关重要。因此，日本政府给予高度重视，健全机制，建立了一套科学、有效的完善管理制度。其中，日本厚生劳动省每年组织专家制定年度监控计划并严格实施。日本对进口食品的检验检疫非常严格。所有进口食品都必须通过厚生劳动省管辖的食品检疫所的检查和海关手续之后才能够进入日本国内市场流通。其中新

21、鲜蔬菜、水果、谷物、大豆等和畜产品先要经过农林水产省管辖的植物检疫所和动物检疫所的检疫,不合格的将被拒收或销毁,合格的才可以进入食品检疫所的检查程序。其他加工食品及鱼类则直接进入食品检疫所检查。由于农林水产省管辖的植物检疫所和动物检疫所同厚生劳动省管辖的食品检疫所在检疫目的、检疫项目等方面不同,经过植物检疫所和动物检疫所的检疫且合格的农产品和食品,进入食品检疫所的检查程序后并不能保证同样能够合格。食品检疫所官员要首先审查进口文书,包括进口申请书、有关原材料和成分以及生产过程等的说明书、卫生证明书、检疫结果书等,结合以往的进口实绩,决定是否需要检查、免查和禁止进口。3.4可追溯制度方面“食品可追

22、溯制度”是日本政府目前正在大力推广的一项食品安全管理新制度，目的是利用当今发达的信息技术，对每一件产品建立生产、加工、流通所有环节的“履历”，将其产地、农药使用情况、生产者、加工者、销售者等通过电子信息进行记录，一旦出现问题，通过记录就能够迅速找到原因，从而避免鱼目混珠、无从查找的现象出现。如为保证销售日本的牛的品质，商场出售的牛都会有一个电子标签，一经扫描，所有履历一目了然。日本对所有农产品实施可追溯管理模式。日本农业协同组合（农协）下属的各地农户，必须记录米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息。农协收集这些信息，为每种农产品

23、分配一个“身份证”号码，整理成数据库并开设网页供消费者查询。 农产品有了“身份证”后，可追溯管理模式就变得易于操作。食品供货链上的所有企业会陆续加入原材料、添加剂等信息，并有义务保管这些信息年。在零售店里，每种产品都必须醒目地标出“身份证”号码，消费者可在店内的查询终端输入这个号码，查询到有关这一产品的生产和流通信息。4.加拿大食品安全管理体系加拿大的食品安全保障在全球范围内一直享有盛名，并拥有一套完整的系统，其食品安全采取的是分级管理的模式。联邦、各省和市政当局都有管理食品安全的责任，大型国际食品企业也有相应的管理责任。各级机构分工明确、各司其职，相互合作、协同管理，共同构成了一个较为完善的

24、管理体系。4.1法律法规方面加拿大食品检验署负责对与食品相关的法律法规进行管理和执行。主要的与食品相关的法律有农业及农业食品行政经济处罚法、加拿大食品监督署法、加拿大农产品法、消费品包装和标签法、食品药品法、鱼类检验法、肉类检验法、动物卫生检疫法、加拿大谷物法、植物保护法、种子法、饲料法、化肥法。这些法律都是食品安全的基本要求和一般规定。联邦政府及有关部门为实施这些法律制定了相关的配套法规，对农产品和食品的生产、加工、储藏、流通、食品安全限量和卫生规定、检测方法、标签标识、包装材料卫生要求等都做了明确规定。这些条例主要有农业及农业食品行政经济处罚条例、乳制品条例、鸡蛋条例、新鲜水果和蔬菜条例、

25、蜂蜜条例、许可及仲裁条例、家畜及家禽屠体分级条例、有机产品条例、枫叶产品条例、加工鸡蛋条例、加工产品条例、消费品包装和标签条例、食品药品条例、鱼类检验条例、1999年肉类检验条例、加拿大谷物条例、1983年饲料条例、化肥条例等。4.2管理机构方面加拿大食品安全监管体系采取联邦制，实行联邦、省和市三级行政管理体制。在食品安全管理方面，采取分级管理、相互合作、广泛参与的模式，联邦、各省和市政当局都有管理食品安全的责任。联邦一级的主要管理机构是农业部下属的食品监督局和卫生部。省级政府的食品安全机构提供在自己管辖权范围内、产品本地销售的小食品企业的检验。市政当局则负责向经营食品成品的饭店提供公共健康标

26、准，并对其进行监督。1997年加拿大议会通过了加拿大食品检验署法，加拿大政府将农业与农业食品部、卫生部、工业部、渔业与海洋部中与食品检验工作相关的部门合并，决定在农业部之下设立一个专门的食品安全监督机构加拿大食品监督局,统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。加拿大食品监督局是加拿大联邦政府最大的食品安全监管机构，其主要目标是加强和落实加拿大食品安全检查系统，以确保食品在生产加工、包装运输及销售的全过程兼能有效保护消费者的安全，其强制执行相关政策和标准，负责管理联邦一级注册、产品跨省或在国际市场销售的食品企业，并对有关法规和标准执行情况进行监督。加拿大食品监督局另一项主要工作

27、是对进出口食品实施监督检验。 4.3风险评估方面拿大联邦政府以法律法规的形式确立了风险评估、风险管理作为政府食品安全决策和管理的基础。负责标准与政策制定的卫生部设有化学品安全局、微生物危害局、食品安全评估局，进行科学研究以及食品危害人体健康的风险评估，并作为决策的基础。加拿大食品检验局在食品安全风险沟通工作上，其公共关系处负责对食品安全风险进行精确预测、及时全面联系相关利益方和有效控制管理风险作为建立良好公共关系的基础。加拿大食品检验局公共关系处在公共风险沟通方面的主要做法有定期组织有关利害关系方进行风险应对预演；在做出重要决策时，不但要以科学为基础，还要及时与利害关系方反复沟通，向有关组织和

28、代表咨询；向产业和公众广泛宣传相关知识，取得他们对新政策、标准、措施的理解与支持。加拿大食品检验局公共关系处与媒体保持着很好的关系，通过电视、报刊等形式将自己制作的电视短片、宣传手册等发送给加拿大广大消费者。为确保全面有效地征求利害关系方意见和支持，加拿大将吸纳公众参与政府工作的力度分为3个层次，即告知、咨询和全面参与。公共关系处要慎重决定每一事件的公众参与方式，有时通过媒体途径将有关信息公布于众就足够了，而当公众认可度对相关项目或者措施的成败至关重要时，就需要考虑让公众以咨询甚至全面参与的方式参加到政府工作中来。在实施这些措施时，加拿大食品检查局公共关系处一直秉承“及早和透明”原则，他们相信

29、，及早让利害关系方参与有利于及时确定联合行动方案，有效地执行或者开展有关项目、政策或者协议，同时能将可能的负面影响范围降到最低。4.4召回制度方面加拿大政府对于食品安全问题非常重视，具有一套科学且受到国际尊重的食品安全体系，其中的食品召回制度，具备从触发、调查、决策、召回到事后跟进等一系列成熟的做法，确保消费者利益得到保障。（1）触发环节。公共卫生官员的报告、消费者投诉、公司自发检测、国际报告，以及食品检验局的常规调查和测试等都可能触发召回程序；（2）调查环节。食品检验局使用大量调查工具，包括查看记录、观察业务行为、分析产品，以及联系供应商和设备制造商等，对从分销零售到生产或加工设施进行详细的追踪，确定是否存在食品安全危害，并确定问题的性质和严重程度，为风险评估以及制定适宜的风险管理战略提供基础；（3）决策环节。如果确定存在食品安全风险，食品检验局