规范地下空间开发

1、规范地下空间开发，应对人防产品市场化上个世纪八十年代，温州民资秉承敢为天下先的勇气，率先进入城市地下空间开发领域。经过二十多年的拼搏，业已取得一定的发展。现根据调查，就这一新领域的有关情况，意义与作用作些浅析，并就规范地下空间开发，应对人防产品市场化问题，提出一些意见、建议，供有关部门参考。一、 民营资本进入城市地下空间开发回顾温州民营资本，是依托人防工程建设进入城市地下空间开发领域的，有两种基本形式：一是执行国家有关规定，结合民用高层建筑修建防空地下室；一是对停、缓建的人防坑道工事进行续、扩建。本调查研究对象为后者，大约经历了三个发展阶段；（1）、依附于已有的人防工事进行探索性开发阶段：八十

2、年代中、后期，人防工程建设服从国民经济调整停、缓建。若干参加过人防工程施工的企业，意识到人防工事开发利用的经济效益前景，愿意利用自身的施工能力、优势，投资续、扩建。这个设想有利于人防工事的早日完建，因而得到人防部门的支持，选择在翠微山人防工事进行试点。按协议建成后工事归人防所有，平时由建设方使用。此后西山等人防工事也仿效这种做法，使人防部门未作投资，增加数千平方米人防工事，且改善了使用条件。（2）、成规模独立建设阶段：新世纪以来，各项基础设施的大量建设，使城市用地十分紧张，开发利用山体地下空间，成为投资者的重要选择。在人防部门的支持下，与人防工程建设有渊源的投资者，集资建成了使用面积达1.2万

3、平方米的牛山人防工事，作为集装箱仓库使用，运行以来，取得良好的社会、经济、战备综合效益。（3）、视为产业进行规模开发阶段：近年来，城市用地的枯竭，地下空间的的产业价值为投资者所重视。在人防工程建设投资多元化政策的促进下，民资大量涌入。仅2006年在瓯海区，拟由民资投入建设的人防工事有东风山坑道工程一期、沙门底坑道工程、凤凰山坑道工程三项，总建筑面积6.62万平方米，拟投入资金6500万元，已进入立项、审批程序。此外，尚有使用面积数千至上万平方米的多个项目正在向人防部门申办中。民资投资于人防工事建设具有重要的作用与意义：第一、为构建城市综合防护能力赢得时间。如果2006年立项的建设项目都能实现，

4、加上已建成使用的，民资建设的坑道工事总使用面积相当于六十、七十年代建设的人防坑道工事面积总和；对于满足快速城市化进程中，人口增长对人防工事的需要，意义重大；第二、改善“结建”防空地下室普遍存在的防护等级低、功能单一的不足，为各种战时专业队伍提供所需的掩蔽工事。第三、充分利用温州市区多山的自然优势，开发利用地下空间资源，缓解城市使用空间不足。第四、开辟了产业发展的新路。既为民资找到增值的出路，又促使人防产品的产业化、促进了经济发展。当然，民资建设的人防工事，也存在一些问题与不足：如为便利于平时使用，一般都未做口部处理和同步建设防密配套设施。虽然人防工事平战转换的技术早已解决，但涉及到增加建设成本

5、，实施起来还有一定的难度。为鼓励投资建设，人防部门至今尚未有强制性的实施要求。二、人防产品市场化认识民资投入地下空间开发、人防工事建设，本质上是人防工事产品的市场化。公共经济学把满足社会需求的产品分为两类：一类是具有非排他性和非竞争性的，即产品一旦生产出来、无法排除他人使用；而增加一个人消费并不增加成本、不会受到他人的反对，这一类被称为公共产品；与其相反的另一类称为私人产品。较早的经典理论根据这两个特性认为公共产品只能由政府提供，典型的公共产品就是国防：一是它不满足市场所遵循的供求规律，投资者将得不到回报，使市场失灵；二是生产耗资巨大、职责巨大，私人生产者承担不起，只能依靠政府。人民防空是国防

6、的组成部分、国防建设的一个子系统。人防产品应为公共产品、由政府提供，国家和地方财政每年都安排一定的财力用于人防建设。但是，近年来公共经济理论的研究，对公共产品只能由政府提供的论点有了重大变化，不但认为可以由市场供应，而且认为是未来的一种发展趋势，条件是公共产品生产是具有可分割性的，投入可以从其他渠道得到补偿。国内、国外都有许多由市场提供的例子。以人防产品为例，基于以下几个基本特性，其生产同样可以获得回报：1、资源性：地下在被开发成使用空间后，战时、平时均可利用。区别仅在于工事具有战时要求的防护、密闭能力，少了平时使用所要求的舒适度、实用性。这是人防工事市场化的理论基础。2、时效性，在人防工事的

7、整个使用寿命中，战时状态仅占有极其有限的一部分，绝大部分时间将处于平时状态。投资者可以从平时的使用中得到充分的回报。这是人防工事市场化的现实基础。3、区位价值性，人防工事只在城市建成区内建设，这些使用空间，像房地产一样，比建成区外围有更高的使用价值，这是人防工事市场化的重要条件。4、政策优惠性，根据有关文件规定，自筹经费投资人防战备建设，可以享受免征建筑税、银行可给予低息贷款等政策优惠，这是投资者可资利用的条件。这些基本属性，使人防产品可以市场化，表现形式就是多年来民资投入于人防工事建设，在平时加于开发利用，并把这种投入看成是一种产业投资。三、 规范地下空间开发与应对人防产品市场化的建议人防工

8、事与山体内的地下空间相比，在抗常规武器上并无本质上的区别。只是为了抗核弹、生物、化学武器，口部设有防密处理与配套设施。人防建设溶入地下空间开发，是地下资源的综合利用。因此面对越来越强烈的使用空间需求，应在确保城市地下空间这一宝贵资源得到合理、充分开发，力求城市防护综合能力全面得到提升，为此建议：1、完善人防产品市场化的法制建设。以人防法为母法，以国家已出台的各项有关规定为依据，有关部门应着手研究制定与人防工事市场化相关规定，就山体取得、产权属性、使用时限、平时空间开发利用经营范围、战时回收、主管部门及相关部门权责、政策优惠等进行规范。当前可以先出台一个过度性的关于民资参与人防产品开发指导意见；2、通过不同层次的规划，对人防产品市场化进行引导。建议以城市总体规划和人防建设与城市建设相结合规划为依据，编制人防建设详细规划，对市区、郊区山头地下，凡是可能进行开发的城市地下空间，根据实际条件，做出开发方案，确定范围、规模、建设标准等，尤其是出入口位置及道路，进行规划使用控制，在条件合适时，像地块一样进行招标开发。3、职能部门应实现从管理型向服务型转变：第一、人防部门应主动协同发改委、土地、规划、建设、交通、环保等部门，为民资投入人防工事建设，提供立项审批和口部用地、三通等必要的帮助；第二、人防部门应为民资建设人防工事提供技术支