我国税基评估存在的问题与对策

1、2007年第2期福建金融管理干部学院学报No.2 2007 (总第97期 Journal of Fujian Institute of Financial Administrators Serial No.97 财政税收我国税基评估存在的问题与对策王 杰(厦门大学 经济学院,福建 厦门 361005摘 要:税基评估作为与现代税收管理联系紧密的一项评估业务,已经逐渐成为各国税收管理制度的重要组成部分,受到各国税收部门和评估机构的普遍重视。我国的税基评估目前存在一些问题,通过借鉴国外在完善税基评估过程中所积累的先进经验和方法,并与我国现阶段的国情相结合,可以勾勒出进一步完善我国税基评估的基本思路。

2、关键词:税基评估;不动产;复议制度中图分类号:F810.42 文献标识码:A 文章编号:1009-4768(200704-0036-05税基评估是指具有评估资格的专业机构和人员,以征纳税为目的,以那些未能明确具体价值的税基为评估对象,按照国家的相关法律法规和评估准则,依照一定的程序,运用适当的估价标准和方法,选定合适的评估基准日期,独立、客观、公正的开展评定作价的过程。这项业务开展只是为需要课税资产提供课税依据参考,一般都不直接涉及评估资产产权的转移和变动问题。近些年来,随着社会主义市场经济的不断完善和税收制度改革的逐步深化,我国在税收管理方面取得了很大的成绩,税收收入实现较快增长。作为税收管

3、理制度重要组成部分的税基评估,其对提高我国税收管理水平的作用日益显著。不过,我国目前的税基评估还存在不少问题,亟需完善。这不但是我国税收管理制度改革的需要,也是我国经济改革过程中不可或缺的重要细节。一、我国税基评估目前存在的主要问题在发达国家,税基评估已成为评估领域中比较成熟的一个业务分支,无论是在评估理论研究还是在评估实务操作上都取得了令人瞩目的成绩。税基评估在这些国家的税收征管方面发挥了十分重要的作用。我国税基评估起步较晚,税基评估理论十分匮乏,相关的法律法规还很不完善,税基评估的相关业务还没有得到广泛开展,税基评估的作用和意义也还没有得到社会各界的广泛重视,这显然不利于我国税收征管制度改

4、革的进一步深化。总的来看,我国现阶段的税基评估主要存在以下几方面问题。(一税基评估理论研究及业务开展迟缓现阶段资产评估机构及相关人员在传统一般性资产评估方面已经取得了可喜的成绩,但在税收稿日期:2006-12-26作者简介:王杰(1978,男,辽宁大连人,厦门大学经济学院研究生,研究方向为资产评估理论与方法。 纪益成.税基评估有关问题研究J.国有资产研究,1999,(6.基评估领域无论是理论研究还是业务开展都远远落后于其他资产评估领域。某些规模不大的评估机构基本上从不涉足税基评估这个领域,即使是规模比较大的评估机构也是罕有税基评估的业务。资产评估从业人员由于缺少税基评估理论学习,对税基评估只能

5、说是一知半解,由于很少参与税基评估的相关业务,评估人员又十分缺乏税基评估的相关经验。这种状况对税基评估的早日广泛开展埋下了隐患:如果税基评估在法规制度上能够得到确立,评估部门很可能面临一种无法评、不会评、不敢评的尴尬境地。(二税收征管制度未能引入税基评估我国目前的税收征管工作主要由税务机关独立进行。即使对于财产税、行为税这类税基构成复杂、变化大、确定困难的税种也都是由税务机关的工作人员独立操作完成的。资产评估机构开展的税基评估未被全面引入税收征管中,税务机关处于“孤军奋战”状态。在这种税收征管现状下,由于评估专业知识的欠缺,很容易造成纳税人与征税部门在税基确定上存在较大争议。例如在对不动产这类

6、应税资产进行税收征管时,税务征管人员首先需要确定该不动产应纳税部分的价值,进而才能够确定该不动产应征收的税额。由于不动产这类资产的价值受国家政策、经济发展状况和所处地理位置等外界因素影响较大,因此,不能简单地从原始资产登记账目中获得资产当前的真实价值。再加上税务征管人员自身条件的限制,对这类资产当前价值的再评估就很难取得令人满意的结果。在这种情况下,具有专业评估知识、经验的评估人员就可以弥补税收征管的这一缺陷,进而为推进税收征管的顺利进行发挥重要作用。(三税收复议制度未能引入税基评估我国目前税收纠纷的复议程序和方法还存在很多不合理和不完善的地方,作为市场中介部门的资产评估机构在税收复议过程中没

7、有发挥应有的作用。如果征、纳双方在应税税基的确定上发生争议,就需要重新对税基进行确定审核。而我国现阶段税收复议的执行主体是税务部门,税务机关既作为税收的征管主体又作为税收复议的唯一执行主体,从维护纳税人利益的角度来看很难体现公平客观的原则,而与市场经济的公平原则相悖。很显然,要改变这种状况,就需要引入第三方在税收复议工作中担当执行主体,而作为市场经济中介机构的资产评估部门完全能够满足税收复议制度的基本要求。二、发达国家税基评估概况及启示发达国家在税基评估方面起步较早,无论是在评估理论研究还是在评估实务操作方面都取得了骄人的成绩。在发展、完善税基评估各项工作方面探索出很多新的途径和方法。发达国家

8、在税基评估领域研究得最为深入、成熟、开展得最为广泛的是不动产的税基评估。为了达到不动产的税赋公平的目的,这些国家在推进不动产税基评估发展的过程中,探索并积累了很多宝贵的经验,可供我们借鉴。(一不动产立法比较完善税基评估首先依赖于完善的不动产立法。由于资产税在许多国家属于地方税,在国外,许多关于不动产税基评估的立法由省、州一级的地方政府进行。由于国情不同,各国法律对不动产的定义存在一定差别。从广义上讲,不动产是指土地和土地的附着物或其改造成果。但有的国家或地区在不动产的法律定义中,特别指出其不包含水资源、矿产资源和树木等,而有的国家或地区所定义的不动产则包括这些附着物中的一部分。如美国阿肯色州把

9、不动产定义为:“一宗确定的土地及其改造成果。” 美国密歇根州把不动产定义为:“一宗确定的土地,包括土地的改造成果以及土地所包含的其他利益、收益或权力。” 南非共和国对不动产的法律定义为:“包括不动产及其相关的权力或利益”。爱尔兰法律中指出“地产(即不动产包括土地的改造结果以及被水面覆盖的土地”。同时,在各国不动产税法,往往详尽规定征税与免征不动产的具体范围。如爱尔兰的不动产税法中规定,应予纳税的不动产及不动产权益有:各类建筑、铁路、港口、矿山、捕鱼及养鱼等的渔业权、道路通行费用、钻井采油权、船舶与其航行权,广告点及用作广告的土地和建筑、发电厂、网络(包括信号发送及接收设备、管道网络以及相关土建

10、工程、变电站,电网及其建筑、政府部门占用的部分建筑与部分土地等。其规定的不予纳税的不动产有:农业用地与农场建筑、林业地产、体育场地、医院、学校、美术馆、博物馆、图书馆、公园、国家纪念设施、航运灯塔与标志、养老或扶残的建筑设施、公共聚会建筑、慈善机构占用的建筑、非赢利机构占用的土地与建筑、公墓等。不动产立法的完善,为这些国家开展税基评估提供了基本的法律保障。(二税基评估人员的管理制度比较健全发达国家的税基评估管理制度比较健全,特别是明确界定了从事税基评估工作的人员条件和标准。如加拿大、澳大利亚的某些省、州与爱尔兰等国,由政府专门任命一名税基评估专员,负责此项工作。而在美国的一些州,除了专门的机构

11、负责税基评估事务之外,还各自规定了本州的税基评估人员的培训、考试与注册工作。如美国宾夕法尼亚州要求注册税基评估人员至少完成90小时以上的税基评估基础课程的培训,并必须通过本州有关税基评估各科目的考试,还规定,自1993年起,本州注册通过的税基评估师每两年还需要进行一次再注册;税基评估人员在申请再注册时,必须向有关部门提交其已完成州政府所规定的后续教育课程的证明。发达国家通过健全税基评估管理制度,使得税基评估工作的分工更加清晰,有关工作人员的责任更加明确。明晰了税基评估工作内容、程序、要求,能够建立税基评估从业人员的上岗资格考核制度,就能够顺利而广泛的开展税基评估从业人员的岗前教育工作。检验和督

12、导税基评估从业人员的工作状况和工作能力,定期的税基评估从业能力复核制度,避免了已获得上岗资格的从业人员产生懈怠心理,激励着从业人员不断提高自身能力和业务水平。健全税基评估人员管理制度,为这些国家顺利开展税基评估提供了人才保证。(三税收复议制度充分引入税基评估发达国家在不动产税基评估立法中,还十分重视税基评估中所发生的争议的处理。无论是在设立复议执行部门等“硬件”方面,还是在复议制度、诉讼程序等“软件”方面都已比较完善和成熟。如澳大利亚澳北地区对税基评估中所发生的争议,规定了详细的复议制度与诉讼程序。具体规定有:如果税基评估的当事方对税基价值评估的结果持有异议,则首先由负责税基评估的地产评估师对

13、当事方进行解释与答复。对于当事方提出的评估结果异议,负责税基评估的地产评估师可以部分或全部接受其意见,或对此异议予以否决。当事方不满意地产评估师的答复,则可向有地区政府任命的评估委员会提出复议。如果当事方对地区评估委员会所作出的复议裁决仍不满意,则可向地区专事不动产评估诉讼的特别法庭提出诉讼,最后解决争议。国外在税基评估的税收复议制度主要是由三个大的步骤组成。首先,对税基评估结果持有异议的当事方与进行该项税基评估的评估机构及评估人员共同进行异议的解决处理。其次,在第一个复议步骤未能解决当事方异议的情况下,就需要提出异议的当事方向上一级的评估主管部门或评估委员会提出复议。最后,若通过复议的第二个

14、步骤仍未能解决当事方的异议,就需要通过向地区专事不动产评估诉讼的特别法庭提出诉讼,通过法庭的裁决而最终解决争议。税收复议制度引入税基评估,体现了税收的公平原则,有效地保障了征、纳双方的合法权益。资料来源:周叔敏.积极推进不动产税基评估工作实施税收制度的重大改革J.中国资产评估,2004,(3.资料来源:周叔敏.不动产税征收中的税基评估方法J.中国资产评估,2005,(7.三、完善我国税基评估的基本思路针对我国税基评估现状,必须立足国情,借鉴国外先进经验,进一步完善税基评估制度。(一完善税基评估法律税基评估是一项系统工程,涉及社会经济领域的多个方面。这种需要几个部门共同合作完成的综合工作需要有一

15、个完善的税基评估法治体系约束和保障。应完善税务机关的税收法律体系,如进一步完善税收征管法,明确税收征管中需要进行税基评估的范围,同时要保证资产评估机构在税基评估过程中的重要地位。应及早建立针对税基评估的资产评估相关法规、准则及规范等。此外,制定并安排针对税基评估的评估师资格考试体系及上岗资格复核标准。由于不动产立法是税基评估顺利开展的前提之一,对于税基评估业务开展较多的不动产评估,亟需完善我国的不动产相关法律,特别是要做好不动产立法工作。(二培养税基评估人才以上探讨显示,认为税基评估只是税务部门工作的观点早已与当今形势不相吻合。顺利开展税基评估工作不但能够为资产评估开拓出一块发展前景广阔的新领

16、域,而且还能够更好的完善税收制度,进一步提高我国税收工作的科学性、准确性和先进性。我们要积极借鉴发达国家评估机构在税基评估方面的先进经验,加大对税基评估相关理论及业务操作流程的研究和探讨,同时积极聘请国内外在税基评估方面有造诣的专家学者,培训广大资产评估从业人员,逐步建立起符合我国自身状况的税基评估理论体系和税基评估从业人员的培养教育制度,进而培养出能够独立、熟练地进行税基评估业务操作的评估师,为税基评估工作的早日广泛开展做好准备。(三加强纳税人的法律意识和维权意识对纳税人来说,税基评估是“双刃剑”,它既保护纳税人的合法权益不受侵犯,也监督纳税人依法足额缴纳税收。因此纳税人必须清楚依法纳税是其

17、应尽的义务,同时也要认识到对偏差较大的税基提出异议也是一项基本权利,所以纳税人不能因为目前征税方同时也是主持复议方这一不合理现状而放弃自己的权利。只有在纳税人不断维护自己合法权益的基础上才能够快速推进评估机构在税基评估业务中的主导地位,也才能够使税基评估快速、科学、公正的运用到税收工作中。发达国家之所以能够在不长的时间内将税基评估与税收管理等方面做得相当完善和成熟,纳税人相应的维权意识和法律意识起到了推波助澜的作用。可见,在我国要发展税基评估,加强纳税人的法律意识和维权意识必不可少。(四积极开展批量评估,建立税基评估数据库批量评估近几年来越来越受到各国评估界的重视,批量评估是按照统一的程序、利

18、用标准方法和一般的参照数据并考虑到统计检验的,在一个给定的时点的大量资产的过程。批量评估是财产税评估的重要工具,其产生和发展都是与财产税评估有着密切的联系。财产税评估虽然只是税基评估的一个组成部分,但二者却都存在一个主要的相同部分对不动产财产的评估。因而,批量评估必然能够更好的为税基评估服务,批量评估能否充分的在税基评估领域得以应用是税基评估能否更快、更好发展的关键之一。另外,针对批量评估需考虑统计检验的特点,尽快完善税基评估的相关数据资料库也是完善我国税基评估必需要做好的一项工作。(五建立税基评估复议制度我国目前由税务机关主导的税收复议制度,不利于纳税人合法权益的维护。借鉴国外的成功经验,将

19、税基评估引入税收复议制度中,必将有效改变这一不合理的现状,有利于缓解征、纳之间的矛盾,进而推动我国的税收征管工作向深层次发展。当然,在开展税基评估过程中,也难免会有税基评估争议等问题发生。因此需要建立起一整套解决税收纠纷的税基评估复议制度,也包括针对税基评估争议的复议制度。我们可以借鉴国外解决税基评估争议的复议制度和措施,分别设立评估事务所内部复议部门、评估机构上一级管理监督单位(或委员会的复议部门以及专门为税基评估复议仲裁的法庭三级复议部门,同时,要通过制度来明确规定复议制度中相关部门的工作职责,明确科学合理的诉讼程序,从而为更好地解决税基评估争议做好制度上的保障。参考文献:1汪海粟.资产评估M.北京:高等教育出版社,2003.2杨斌.税收学M.北京:科学出版社,2003.3纪益成.税基评估有关问题研究J.国有资产研究,1999,(6.4周叔敏.积极推进不动产税基评估工作实施税收制度的重大改革J.中国资产评估,2004,(3.5纪益成.再论税基评估的有关问题J.中国资产评估,2005,(7.6周叔敏.不动产税征收中的税基评估方法J.中国资产评估,2005,(7.Some Study about Improvemen