国企纪检监察嵌入式监督的探索与实践

1、    国企纪检监察“嵌入式”监督的探索与实践    高洪岩 赵御淋 王薇监督是纪检监察机关的首要职责。十九届中央纪委四次全会指出，要坚持和完善党和国家监督体系，加大国有企业反腐力度，推进重点领域监督机制改革和制度建设。近年来，国有企业纪检监察机构做实做细监督职责，在做好全过程日常监督的同时，紧紧围绕关键流程、关键节点和“关键少数”，精准开展“嵌入式”监督创新实践，取得了一定的成效。一、“嵌入式”监督的基本概念1.“嵌入式”监督的定义。“嵌入性”是新经济社会学的一项研究成果，强调事物之间的内在联系与影响。依据“嵌入性”理论，结合国有企业纪检监察工作实际，

2、笔者认为，“嵌入式”监督以权力运行的制约和监督为核心，以廉洁从业风险防控体制机制建设为基础，旨在找准被监督单位、部门权力运行的重点领域、要害环节和关键少数，将反腐倡廉具体措施内嵌到企业经营管理的各项制度流程之中，使纪检监察机构对权力运行情况的监督检查有依据、有抓手，在履行监督专责的同时，督促推动党委主体责任和有关部门监管责任的同步落实，实现监督的再监督，嵌入而不替代。2.“嵌入式”监督的本质。“嵌入式”监督的本质在于运用马克思主义唯物辩证法，精准把握腐败问题的形成机理、主要特点、普遍规律以及变化趋势，综合运用监督执纪第一种形态，推动纪检监察机构发挥监督保障执行，促进完善发展作用，从“治大病”向

3、“治未病”转变，实现企业纪检监察与业务工作的深度融合，协助党委、会同各职能部门努力构建上下贯通、左右衔接、协调互动的腐败惩防体系。3.“嵌入式”监督的工作目标。一是发现问题。即排查并发现潜藏于公权力运行过程中的苗头性、倾向性和一般性违规违纪行为，这些行为普遍具有追求个人利益、企图脱离监管的共同规律。二是纠正偏差。即规范党员领导干部和其他行使公权力人员的上述行为，压减违规违纪空间。二、“嵌入式”监督的开展范围及对象中国共产党党内监督条例规定，纪委的监督范围包括遵守党章党规及宪法法律、维护党中央集中统一领导、坚持民主集中制等八个方面。监察法规定，监委监督的重点内容包括，对公职人员开展廉政教育，对其

4、依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。综上，“嵌入式”监督的主体是纪委监委机关，被嵌入的对象是党组织、党员领导干部和公职人员的履职用权行为。对于国有企业而言，“嵌入式”监督的主体是企业各级纪检监察机构，监督对象是各级党组织、党员领导干部和行使公权力的其他工作人员。三、“嵌入式”监督的工作方式“嵌入式”监督将监督关口前移，是监督主体与监督对象协同互动、相互融合的过程。一方面，“嵌入式”监督使得企业纪检监察机构从被动接受信访举报，变为主动履行监督职责，营造监督环境，将全面从严治党有关制度、要求、措施等内容嵌入到党组织、党员领导干部和行使公权力人员履职用权行为的过程之中，实现

5、对权力运行的制约和监督。另一方面，“嵌入式”监督也使得各级党组织和广大党员领导干部、行使公权力人员能够有效参与到企业党风廉政建设和反腐败斗争中来，在自觉接受纪律法律和企业规章制度约束的同时，履行好党风廉政建设主体责任、监督责任、监管责任、第一责任人责任和“一岗双责”责任，推动建立健全企业长效监管体系和源头治理机制。综上所述，笔者归纳国有企业开展“嵌入式”监督的工作方式主要有以下几个方面。1.对同级党委。主要包括：纪检监察机构主要负责人参加企业党委的有关会议，在参与党委决策的过程中履行监督职责;列席企业董事会、总经理办公会、监事会专业委员会，以及研究决定企业“三重一大”事项的其他会议，对决策内容

6、提出党风廉政方面的意见和建议;从动议开始全过程参与监督企业党委选人用人工作等。2.对下级党组织。主要包括：参加会议、听取汇报、查阅资料、内部巡察、效能监察、案件查办、监督检查、调研、审计、评估、专项整治、提出纪检监察建议、问责等。3.对党员领导干部和其他行使公权力人员。主要包括：开展廉洁从业风险点排查、建立廉政档案、抽查核实个人有关事项报告、进行谈话提醒、批评教育、诫勉谈话、责令检查、线索处置、谈话函询、责任追究、跟踪帮助、党风廉政意见回复、年度考核等。4.对纪检监察干部。主要包括：设立纪检监察干部监督室强化自我监督，加强对纪检监察干部的教育管理，收集处置有关信访举报问题线索和网络舆情，对跑风

7、漏气、以案谋私等执纪违纪者坚决查处，防止“灯下黑”。四、“嵌入式”监督的实现过程中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则规定，监督执纪工作应当以党章党规党纪和国家法律法规为准绳。中央纪委四次全会指出，要继续健全制度、完善体系，使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系。为此，“嵌入式”监督不是将监督对象原有的业务流程规范推倒重建，也不是另立体系，与现有的制度体系“并驾齐驱”，形成“两张皮”，而是要明晰职能定位、依纪依规依法，精准识别评估权力运行过程中的廉洁从业风险，制定科学有效的监督预警及责任追究措施。并将其植入到企业原有制度流程的对应环节之中，做到管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键

8、时，既实现全方位、全过程的融入监督，又体现精准监督和“四个监督”的贯通协同，同时还要符合“三转”要求，嵌入管理又不替代管理。依据公司法和国有企业、國有资产监管有关规定，国有企业管理类制度一般都包括总则、工作任务、责任主体（职责分工）、工作流程、验收标准、监督检查（责任追究）、附则等几部分内容。在制度保障方面，“嵌入式”监督一般集中体现在“责任主体”和“监督检查”这两个部分。前者旨在通过嵌入，督促推动责任单位、职能部门和有关人员落实各自职责;后者旨在将监督写入制度规定，为纪检监察机构和其他监管主体开展监督检查提供依据。以国有企业“三重一大”决策事项的“嵌入式”监督为例，纪检监察机构应该从源头上进

9、行监督，全过程参与决策流程，参与的深度应与分管领导开展工作大体相同，在调研、讨论、执行等各个环节找准切入点，充分介入，对其中可能存在的潜在廉洁从业风险，随时随地通过参加会议、个别谈话、书面提醒等方式进行了解掌控和监督提醒，做到及早发现问题，提出纪检监察建议。不同之处在于“嵌入式”监督没有决策权，但有建议权，以此对嵌入的事项进行监督管控。同时在制度方面，以某集团“三重一大”决策制度实施细则为例，其“责任主体”一章中规定，纪检监察、审计部门履行监督职责，对决策执行过程中的问题提出整改建议;在“责任追究”一章中规定，集团纪委依规依纪对违反制度的有关单位和责任者进行责任追究，作出处理处分。五、开展“嵌

10、入式”监督的常见问题及注意事项一是“嵌不进去”，主要表现在纪检监察机构不愿监督、不敢监督、不会监督，或被监督对象“排除”在外，以旁观者的身份开展监督，只知其一、不知其二，只知其表、不知其里，很难深入发现监督对象存在的违规违纪问题。二是“嵌得太深”，主要表现在纪检监察机构职责不清、责任不明，错位、越位、过多参与监督对象的具体管理工作，种了别人的地，荒了自己的田。为此，应注重抓好以下几方面工作。1.與监督对象形成共识。“嵌入式”监督的目的在于防范问题、化解风险，旨在增设一道“防火墙”，通过纪检监察机构与监督对象同频共振、形成合力，来更好地保护企业和职工利益，保护干部干事创业的热情和积极性。为此，一

11、定要取得监督对象的理解、支持和配合。2.有针对性地嵌入。要精准点穴，找准监督对象的“痛点”，防止监督流于形式，避免由于全程参与而不分主次，过多地关心程序性、具体性事项，无法在整体把握中发现关键环节中可能存在的廉洁从业风险，陷入事务性工作，看似忙忙碌碌，实则丢掉了监督主责主业。3.防止形成干扰。“嵌入式”监督虽然是深度参与监督对象的有关工作，但并不代表纪检监察机构可以随意指手画脚、包办一切，对监督对象的正常工作开展形成干扰，而是要像上文提到的那样，必须依纪依规依法开展监督工作。4.注重取得同源信息。掌握信息的全面性、系统性和准确性直接决定了嵌入的质量，要确保取得与监督对象一致的有关信息，原汁原味

12、地了解事情的来龙去脉，打通信息壁垒，消除信息孤岛，确保信息对称、数据同源、传递同时、类型同样。5.做好与其他工作的结合。要做好与日常监督、专题调研、内部巡察等其他工作的相互融合、同步推进。例如，在与巡察工作融合方面，“嵌入式”监督属于围绕党的纪律建设，重点检查党规党纪执行情况范畴，可将其作为检查强化日常监督执纪情况的一项内容纳入巡察，与巡察工作一并开展，与巡察结果一并反馈，与巡察问题一并整改和验收。六、“嵌入式”监督的成果验收与检查1.定量分析。可通过本企业不同时期的数据对比，省内、国内同行业企业间的同类型数据对比等方式，进行企业政治生态走向的分析研判，进而判断“嵌入式”监督工作的实际效果。2.定性分析。可采取类似年度述职评议考核、专项验收检查等方法，或将其嵌入巡察、审计等工作同步开展。通过听取专题汇报、进行个别谈话、调阅有关材料、进行民主测评、开展专项检查等方式，重点从以下方面进行定性分析：一是权力运行是否规范受控。二是决策程序是否科学完善。三是自由裁量权限是否适当。四是内控制度是否