农业财政专项资金管理内部控制研究

1、目录第一章绪论 5第一节本文选题背景 5第二节 本文研究的意义 6第三节 本文的基本框架 6第二章 理论基础和文献综述 8第一节 内部控制的五要素 8第二节 行政事业单位内部控制的目标、原则 11第三节 文献综述 12第三章 A市农业财政专项资金管理内部控制现状分析 14第一节 A市农业财政专项资金使用情况介绍 14第二节 A市农业财政专项资金管理的问题分析 16第四章 A市农业财政专项资金管理的内部控制设计 20第一节 控制环境 20第二节 风险评估 22第三节 控制活动 24第四节 信息与沟通 27第五节 监督 28第五章 A市农业财政专项资金“村庄整治”项目内部控制具体运用 30第一节

2、西环村内部控制现状分析及“村庄整治”项目介绍 30第二节 “村庄整治”项目实施评价 31第六章 结束语 42第一节 本文的创新与不足 42第二节 今后进一步研究方向 42参考文献 43致谢 44个人简历 45农业财政专项资金管理内部控制研究 A市农业财政专项资金管理内部控制设计摘要我国是农业大国，政府的财政支农政策，作为政府发挥职能作用的重要手段，对促进社会经济的协调发展作出了积极贡献。但财政支农资金在使用和监管方面也存在不少问题，财政支农资金缺乏科学的管理和运用，作为农业财政专项资金的管理方农业行政部门长期以来重支出，轻绩效，管理弱化，资金使用效率低下，导致地方财政支农资金存在不同程度的浪费

3、，甚至被贪污挪用，因此建立一整套完善，有效的内部控制制度，并在实践中贯彻运用，有利于提高财政支农专项资金的使用效率，防范财政支农专项资金使用过程中的舞弊行为，使财政支农专项资金更好的服务于“三农”。本文希望通过具体的案例分析，丰富内部控制在中国行政事业单位推行的案例研究。根据上述目标，本文对一个县级市A市农业经济局的农业财政专项资金的使用和监管情况进行考察，运用COSO内部控制框架理论，从内部控制五要素包括控制环境、风险评诂、控制活动、信息与沟通、监督五个方面对A市农业经济局的农业财政专项资金的内部控制现状进行分析，找出资金使用、监督、管理各环节存在的问题，并针对问题提出解决方案。作者认为，从

4、技术层面看，要防范农业财政专项资金在使用和监管过程中出现的问题，提高资金使用的经济效益和社会效益，农业财政专项资金项目管理方必须要设立内部审计机构或岗位，加强内部审计。对专项资金项目建立绩效评介指标体系，开展绩效评介，进行追踪问效。本文的创新之处在于，在建立农业财政专项资金管理内部控制基本框架的同时，通过内部控制五要素中监督这一环节，引入绩效评介指标体系，将绩效评介与内部控制有机的结合在一起，从而实现对农业财政专项资金项目事前、事中、事后的全程控制。最后，作者尝试对具体的农业财政专项资金项目进行内部控制运用。使用内部控制五要素对A市某村的内部控制现状进行分析，找出存在问题并提出解决方案，着重对

5、该村使用农业专项资金的情况进行绩效评介。关键词：农业财政专项资金 内部控制 绩效评介Study on Internal control of the management of agricultural financial special support funds - A design of Internal control of the management of agricultural financial special support funds in A cityAbstractChina is a big agricultural state. Chinese governmen

6、t's fiscal policy to support agriculture development, which works as a mean of government function, contributes a lot to the balanced development of social economy. But the use and supervision of Agriculture fund have many problems, the fund lacks of scientific management. China agriculture admi

7、nistrative authority, as the administrative agency of agriculture fund, has long emphasized the expenditure of fund, but paid little attention to efficiency of usage of the fund, which causes the misuse of the fund and corruption, therefore a comprehensive and effective internal control regulation n

8、eeds to be built up, in order to improve the usage efficiency of the fund and prevent corruption. We want to provide more case for the research of China administrative department. This article attempts to observe the usage and supervision of agriculture fund by a city-level agriculture authority, to

9、 apply COSO internal control structure theory, assessing the current situation and finding the problems of internal control from the perspective of environmental control, risk assessment, information and communication. The author suggests, in terms of technology, management agency of agriculture fun

10、d needs to set up internal auditing function to enhance internal control and design a performance review system, in order to prevent the misuse and problems of agriculture fund and improve the economic efficiency and social efficiency of fund usage. The new thought of this article is how to introduc

11、e performance review system and combine the performance assessment and internal control to realize the full control of agriculture fund. At last, the author attempts to solve the question of how to internal control the agriculture fund by using internal control 5 factors to analyze the current situa

12、tion of a county, and finding the problem and present the solutions.Keyword: Agricultural financial special support fund Internal control performance review农业财政专项资金管理内部控制研究 A市农业财政专项资金管理内部控制设计第一章 绪论第一节 选题背景近年来，由于企业管理不善和内部控制不力，国际上出现了一系列知名大公司的丑闻和倒闭案件。安然公司的丑闻导致美国萨班斯法案于2006年7月15日开始实施。社会各界对内部控制、COSO报告日益关注

13、。萨班斯法案的核心条款404条款规定：在美上市的企业，要建立非常细化的内部控制机制，同时对重大缺陷要予以披露。萨班斯法案的推行对全球各行各业产生了重大的影响。随着经济全球化，国内企业开始与国际接轨，许多企业也加强了内部控制建设的力度。良好的内部控制有助于中国企业的生存发展。在企业界，在推行内部控制建设过程中出现了许多典型案例，也出现了许多具有中国特色的经验。经济是政治的基础，政治反作用于经济。经济的运行、发展离不开政府的支持。从内部控制角度看，只有一个内部管理完善，服务高效的政府，才能促进经济的发展，人民生活水平的提高。目前，在行政事业单位推行内部控制的案例、经验还不多。 农业是国民经济的基础

14、，中国经济高速发展了三十年，已进入到以工哺农的阶段，国家对“三农”问题日益重视。每年各级政府对农业、农村、农民的投入不断增加。国家对“三农”的投入主要通过农业财政专项资金来体现。农业财政专项的使用涉及农业、农村的各个方面。在推广农业新技术，提高农业机械化程度，加强动物疫病防控能力，改善农村公益设施、农业基础设施、农村生活环境，促进农民组织化程度、农业产业化水平的提高，扶助村级集体经济的发展等方面，发挥了重要的作用。通过财政资金四两拔千金引导能力的发挥，提伸了社会各界和社会资本建设新农村的积极性，加大了对农业、农村各项事业的投入，取得了很好的成效。由于目前A市农经局内部控制工作薄弱，农业专项资金

15、的管理、使用存在不少问题，如挤占、挪用、实施效益不高等。广大农民群众对此并不满意，不利于党中央提出的“建设和谐社会”。 管好用好农业专项财政资金，不仅是个业务问题，也是个政治问题。本文从建立A市农业专项资金的内部控制的角度出发，从微观层面阐述涉农资金的管理，使用效率问题。本文的研究目的，是根据作者对内部控制的理解、认识，对所在单位A市农经局的实际情况进行内部控制的分析和研究。运用COSO内部控制一整体框架的内部控制理论，从农业财政专项资金管理的角度出发，对A市农经局内部控制制度的建立提供针对性的方案和策略，抛砖引玉，丰富内部控制在中国行政事业单位推行的案例研究。第二节 本文研究的意义我国是农业

16、大国，农村的整体情况是：农村落后、农民贫困、农业弱质，市场机制在农村难以发挥作用，实践一再证明，农村的建设与发展不能只依靠市场这只“看不见的手”，更需要政府的财政支持。我国的财政支农政策，作为政府发挥职能作用的重要手段，对促进社会经济的协调发展作出了积极贡献。但财政支农资金在使用和监管方面也存在不少问题，财政支农资金缺乏科学的管理和运用，作为农业财政专项资金的管理方农业行政部门长期以来重支出，轻绩效，管理弱化，资金使用效率低下，导致地方财政支农资金存在不同程度的浪费，甚至被贪污挪用，因此建立一整套完善，有效的内部控制制度，并在实践中贯彻运用，有利于提高财政支农专项资金的使用效率，防范财政支农专

17、项资金使用过程中的舞弊行为，使财政支农专项资金更好的服务于“三农”。A市农经局，是A市农业农村工作的职能部门，负责A市农业、农村各项事业的开展。作者根据实际情况，选择A市农业财政专项资金拨付与管理这一流程，将COSO内部控制一整体框架的五个内部控制要素，在农业财政专项资金的拨付和管理的内部控制中进行运用和研究，从而设计出一套符合行政事业单位实际情况的内部控制制度。将COSO内部控制一整体框架的内容运用到行政事业单位的内部控制体系建设中，对于规范行政事业单位内部操作，提高财政专项资金使用效率，具有重要的意义。对于A市农经局来说，包括控制环境、风险评估、控制行动、信息沟通、监督的内部控制五要素，在

18、单位内得到全面贯彻实施，各项作业能够有清晰的指导得以遵循，量身定制的内部控制制度的有效实施使单位内各部门的工作效率明显提高。相对于其他行政事业单位来说，A市农经局建立内部控制制度的尝试是一个借鉴和榜样，一旦A市农经局内部控制度施成功，有助于其他单位少走弯路，有助于提高全市行政事业单位的工作效率，提高包括农业财政专项资金在内的各类财政专项资金的使用效率和效益。目前，学术界对于研究和探索内部控制在企业的实施的比较多，制定的各类制度、措施，大多是围绕企业设计的，对于行政事业单位的内部控制制度研究比较少，本文将COSO内部控制框架要素运用到行政事业单位内部业务操作流程，是一种全新的尝试，希望为行政事业

19、建立现代化的内部控制体系提供思路和借鉴。第三节 本文的基本框架本文通过对COSO内部控制一整体框架五个要素的研究和分析，结合行政事业单位的具体情况，探讨了在行政事业单位内部控制实施过程中，如何将COSO内部控制框架的理论应用于作业执行过程中，建立有效的内部控制。本文的基本框架内容如下：第一章“绪论”主要介绍了选题的背景，本文的研究意义，本文的基本框架。第二章“理论基础和研究文献”综述。主要介绍行政事业单位内部控制的五要素、目标、原则，以及相关学者的观点。第三章“A市农业财政专项资金管理的内部控制现状分析”，从内部控制五要素出发，分析A市农经局涉农财政专项资金拨付与管理的内部控制各环节存在的问题

20、与缺陷。第四章“A市农业财政专项资金管理内部控制的设计”，从控制环境，风险分析、控制活动、信息与沟通、监督等五个方面对加强农业财政专项资金管理的内部控制提出具体的应对措施。第五章“A市农业财政专项资金“村庄整治”项目内部控制具体应用”，运用内部控制五要素对A市某村的内部控制现状进行分析，找出存在问题并提出解决方案，着重对该村使用农业专项资金的情况进行绩效评介。第六章“结束语”介绍了本文的创新与不知之处，以及今后进一步研究方向。下面用一个示意图来表示各章之间的关系：绪论1、选题背景2、研究意义理论研究1、行政事业单位内部控制理论介绍2、相关学者的观点案例研究1、A市农业财政专项资金管理内部控制现

21、状分析2、A市农业财政专项资金管理内部控制的设计3、A市农业财政专项资金“村庄整治”项目内部控制具体运用总结全文1、本文的创新和不足2、今后进一步研究方向 第二章 理论基础和文献综述1992年，美国的内部控制专门研究委员会发起机构委员会（简称COSO委员会）发布了专题报告企业内部控制-整体框架，也就是本文所说的COSO内部控制-整体框架，即著名的COSO报告。1994年COSO委员会对COSO报告进行了修改，扩大了内部控制涵盖的范围，增加了保证资产安全的有关内容。修改后的COSO报告得到了美国注册会计师协会（AICPA）的全面认可。COSO报告指出:内部控制是由企业董事会、经理层以及员工影响实

22、施的、旨在保证财务报告的可靠性、经营效果和效率以及法律法规的遵循而提供合理保证的过程。同时提出企业内部控制是由控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和监督五项原则要素构成的一个整体框架。COSO报告还提供了一套内部控制评估工具和方法，指引企业在管理过程中进行内部控制的评估。COSO整体框架是内部控制走向日臻成熟的一个里程碑。内部控制包括内部控制制度和内部控制机制，内部控制制度要发挥作用，必须形成机制。内部控制结构是形成内部控制的必要条件，没有结构就不能形成机制。在COSO内部控制整体框架下，形成内部控制运行机制，把单位内部各部门的活动，人员，相应的内部控制制度有机的结合在一起，促使各部门，各级

23、人员紧密配合，发挥整体团队作用，从而实现组织目标，提高组织经营效率。COSO内部控制框架认为，内部控制系统是由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五要素组成。第一节 内部控制的五要素根据COSO框架，内部控制的要素归纳为内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个方面。一、控制环境控制环境是指单位的核心人员，这些人员的特征、能力以及他们所处的环境。具体包括人员的诚信程度、道德品质、能力、管理层的经营理念和管理风格、组织结构和人力资源政策等。1、诚信和道德价值观；2、致力于提高员工工作能力及促进员工职业发展的承诺3、管理层的理念和经营风格；4、组织结构。包括了定义授权和责任的关键

24、领域以及建立适当的报告流程；5、权限及职责分配。经营活动的权限和权责分配以及建立报告关系和授权协议。它包括了：A、 被激励主动发现问题并解决问题以及被授予权限的程度；B、 描述适当的经营实践，关键人员的知识和经验，提供给执行责任的资源政策；C、 确保所有人理解单位目标。每个人知道他的行为与目标实现的关联和贡献的重要程度。6、人力资源政策及程序。二、风险评估风险评估是识别、分析相关风险以实现既定目标，是风险管理的基础。每个单位都面临着诸多来自内部和外部的风险，影响企业既定目标的实现。因此必须设立一个机制来识别、分析和管理影响目标实现的相关风险，并适时加以管理。风险评估的前提条件是设立目标。只有先

25、确立了目标，管理层才能针对目标确定风险并采取必要的行动来管理风险。设立目标是管理过程重要的一部分。尽管其并非内部控制要素，但它是内部控制得以实施的先决条件。其次，识别与目标相关的风险。再次，评估上述被识别风险的后果和可能性。一旦确定了主要的风险因素，管理层就可以考虑它们的重要程度，并尽可能将这些风险因素与业务活动联系起来。最后，针对风险的结果，考虑适当的控制活动。三、控制活动控制活动是单位针对所识别的风险建立一定的程序和措施，以助单位达到目标。控制活动是作业流程中的政策和程序，应该设计合理，执行有效，能够覆盖已经被识别的风险。控制活动应该是适合单位实际情况的，精简而有效。控制并非越多越好，流于

26、形式的控制和没有控制相比，更是对单位资源的一种浪费。行政事业单位的控制活动可分为六个方面，既不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制和运营分析控制。1、不相容职务分离控制不相容职务分离控制要求行政事业全面系统地分析、梳理业务流程中所涉及的不相容职务，实施相应的分离措施，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。在单位中，通常有六大类主要的不相容职务：（1）授权进行某项经济业务和执行该项业务的职务分离（2）执行某项经济业务和审核该项业务的职务分离（3）执行某项经济业务和记录该项业务的职务分离（4）保管某些财产物资和对其进行记录的职务要分离（5）保管某些财产物资和使

27、用这些财产物资的职务要分离（6）执行某项经济业务与监督这些经济业务的职务要分离2、授权审批控制授权审批控制要求行政事业单位根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。常规授权是单位在日常经营管理活动中按照既定的职责和程序进行的授权。特别授权是对非经常经济行为进行专门研究后作出的授权。单位应当编制常规授权的权限指引，规范特别授权的范围，权限、程序和责任，严格控制特别授权。单位各级人员应当在授权范围内行使职权和承担责任。单位对于重大的业务和事项，应当实行集体决策审批或联签制度，任何个人不得单独进行决策或擅自变更集体决策。3、会计系统控制会计系统要求行政事业

28、单位严格执行国家统一的会计制度，加强会计基础工作，明确会计凭证、会计帐簿和财务会计报告的处理程序，保证会计资料真实完整。落实会计人员岗位责任制，以责定权，责权分明，严格考核、有奖有惩，切实做到事事有人管，人人有专责，办事有要求，工作有检查，建立层次分明、职责明确的会计人员岗位责任制体系。单位财务部门要结合本单位实际，对单位会计档案的收集、整理、鉴定、编目、查阅、交接、销毁和有效利用等形成一整套的规章制度。会计信息控制要求对单位的所有经济业务都要及时、准确、系统、完整地予以反映并进行监督，从而保证会计信息的质量。4、财产保护控制行政事业单位应建立财产日常管理制度和定期清查制度，采取财产记录、实物

29、保管、定期盘点、帐实核对等措施，确保财产的安全完整，严格限制未经授权的人员接触和处置财产。5、预算控制预算控制要求行政事业单位实施全面预算管理制度，明确各责任单位在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束。预算控制使得经营目标转化为各部门、各岗位以至个人的具体行为目标，作为各责任单位的约束条件，预算控制能从根本上保证单位经营目标的实现。 6、运营分析控制运营活动分析内容包括财务分析、经营分析、预算分析、专项分析和综合分析，并应做到事前、事中和事后相结合，既要有单位内部分析，又要兼顾外部分析，为经营决策提供及时有用的信息。开展运营活动分析的目的在于把握行政单位管理

30、和服务活动是否向着预算规定的目标发展，一旦发生偏差和问题就能找出问题所在，并根据新的情况解决问题或修正预算。运营分析控制要求单位建立运营情况分析控制，管理层综合运用单位各个方面的信息，通过因素分析、对比分析、趋势分析等到方法，定期开展运营情况分析，发现存在的问题，及时查明原因并加以改进。四、信息沟通信息沟通是围绕着控制活动的信息和沟通系统。信息沟通不但存在于单位内部，还存在于单位外部。既是单位间内部数据的识别、获取、交流，还包括单位外部的事件、活动和状况。沟通则是将信息传达至各个经营活动参与者的必要手段。信息沟通，作为整个框架的循环系统，单位的信息系统应该是能够有效地识别、捕捉、处理与报告来自

31、单位内部和外部的信息；同时，信息系统能够支持这些信息在单位的各个部门之间、之内恰当而顺利地横向纵向地传递。单位应当获取内部和外部信息，针对相关已确定的目标的绩效，向管理层提供必要的报告；向适当的人员及时提供充分详细的信息，是他们能够有效率有效果地履行他们的责任，根据信息系统的战略规划开发和修改信息系统，并对单位范围和作业层面目标的实现作出反应。在沟通方面，单位应当保证信息在部门之间的横向沟通的有效性，同时，还要保证能够收到外部各方的信息。五、监督监督是内部控制体系的一部分，是内部控制得到有效实施的保障，具有重要的地位。行政事业单位建立的审计委员会、内部审计机构或实际履行内部控制监督职责的有关机

32、构，应当根据国家法律法规要求和单位领导的授权，采取适当的程序和方法，对内部控制的建立与实施情况进行监督检查，形成检查结论并出具书面检查报告。单位应该制定相应的管理规定，对内部控制监督检查进行规范，以保证内部控制体系安全、稳健、有效的运行。监督分为日常监督和专项监督。日常监督是单位对建立与实施内部控制的情况进行常规、持续的监督检查；专项监督是指在单位发展战略、组织结构、经营活动、业务流程、关键岗位员工等发生较大调整或变化的情况下，对内部控制的某一或者某些方面进行有针对性的监督检查。总而言之，这五个要素之间紧密联系，相互作用。控制环境是整个框架的基石，通过风险评估发现控制要点，通过控制活动加以控制

33、，信息和沟通存在与风险评估和控制活动设计及执行过程的每一个环节，而监督则以独立与执行者的方式对风险评估和控制活动的各个环节进行着监控。第二节 行政事业单位内部控制的目标、原则一、行政事业单位内部控制的目标内部控制是由行政事业单位的领导层和全体员工实施的、旨在提高行政事业单位管理服务水平和风险防范能力，促进单位可持续、健康发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益，实现行政事业单位管理服务目标所制定的政策和程序。行政事业单位内部控制的目标可归纳为五个方面：1、合理保证行政事业单位管理和服务活动合法合规内部控制要求单位的管理和服务活动必须置于国家法律法规允许的基本框架之下，在守法的基础上进行管理

34、。2、合理保证行政事业单位资产安全良好的内部控制，应当为资产安全提供扎实的制度保障。3、合理保证行政事业单位财务报告及相关信息真实完整可靠的信息报告能够为单位提供适合其既定目标的准确而完整的信息，同时，保证对外披露的信息报告的真实、完整，有利于提升单位的诚信度和公信力，维护单位良好的声誉和形象。4、提高管理服务效率和效果要求单位结合自身管理和提供服务的环境，通过健全有效的内部控制，不断提高管理服务活动的效率和效果。5、促进行政事业单位实现发展战略这是内部控制的终极目标。它要求单位在经营管理中努力做出符合战略要求，有利于提升可持续发展能力和创造长久价值的策略选择。二、行政事业单位内部控制的原则行

35、政事业单位内部控制包括内部控制机制和内部控制制度两个方面。内部控制机制是行政事业单位的内部组织结构及其相互之间的运行制约关系；内部控制制度是行政事业单位为防范风险，保护资产安全与完整，促进各项工作的有效开展而制定的各种业务操作程序、管理方法与控制措施的总称。行政事业单位完善内部控制机制必须遵循以下原则：1、健全性原则内部控制机制必须覆盖行政事业单位的各项业务、各个部门和各级工作岗位，并渗透到决策、执行、监督、反馈等各个环节。2、独立性原则行政事业单位必须在精简的基础上设立能充分满足单位经营运作需要的机构、部门、岗位。各机构、部门、岗位在职能上保持相对独立性。3、相互制约原则行政事业单位内部部门

36、和岗位的设置必须权责分明，相互牵制，并通过切实可行的相互制衡措施来消除内部控制中的盲点。4、成本效益原则内部控制应当权衡实施成本与预期效益，行政事业单位必须保证以合理的控制成本达到最佳的内部控制效果。行政事业单位制订内部控制制度必须遵循以下原则：5、全面性原则内部控制制度应涵盖单位内部各个部门及各个岗位的每项业务活动，并普遍用于单位的每一个工作人员，不得保留制度上的空白和漏洞。6、合法合规性原则内部控制制度必须符合国家有关法律法规的规定，在法律法规的范围内规范运作。7、岗位责任制原则内部控制制度应保证单位内部机构，岗位及其职责权限的合理分工和设置，坚持不同部门，岗位之间权责分明、相互制约，相互

37、监督。8、适时性原则制订内部控制制度是一个动态的过程，它随单位的内外环境变化而变化。与业务相关的法律、法规的变化，单位的工作范围、内容发生变化，都会引起内部控制制度的变化。内部控制制度的修订应具有前瞻性，并能与时俱进。第三节 文献综述在我国学术界，内部控制的研究也日益广泛和深入。在内部控制规范建设的研究方面，朱荣恩（2001）提出内部控制的发展与政府的推动密不可分，在我国应注重内部控制理论和方法的研究，并重视内部控制的实务指导。潘秀丽（2001）认为内部控制的完整性、合理性及有效性缺乏一个公认标准，需要尽快制定内部控制标准及内部控制评价规范。在会计控制理论的研究方面，张俊民（2001）认为现代

38、企业制度下的企业产权关系、治理结构中管理权责安排结构、企业经济管理要求的多样性是构造企业内部会计控制目标的基本理论。在内部控制制度的研究方面，焦建玲（2002）认为完善企业内部控制制度在于所有者的监督约束意识、控制环境和内部控制运行效果的评价。在内部控制构建的研究方面，阎达五、杨有红（2001）提出保证资产安全和会计信息的真实性是内部控制发展的主线，会计控制（含财务控制）是内部控制的核心，内部控制目标随公司治理机制的完善呈现多元化趋势，在内部控制框架的构建中应采取双管齐下和分步走的战略。 王棣华，陈艳红（2008）针对行政事业单位存在的问题，并结合COSO框架进一步探讨行政事业单位内部控制框架

39、的构建与完善。毕中华（2005）认为，健全行政事业单位内部会计控制制度，是加强财务管理的重要措施。通过专门办法建立一整套内控防范机制，才能减少和控制资产损失风险，规范会计行为，提高会计信息质量，从而保证国家统一会计制度的有效实施。秦丽芬（2009）对行政事业单位专项资金管理中存在的问题进行了分析，并提出对策与建议。指出资金使用单位应当通过建立专项资金管理制度，从全过程进行制度规范。鲍炳武（2005）认为会计集中核算制度对规范当前我国事业单位的会计核算，加强会计监督，发挥了非常重要的作用，并取得了良好的成效。但实践中也逐渐暴露出一些问题，通过对问题的分析，提出了完善会计集中核算的策略。张梅（20

40、06）认为行政事业单位往来账款管理存在不少问题，其危害严重。从实际出发，提出了切实可行的治理对策，重点是区分不同情况，对行政事业单位往来资金进行全面清理评介，通过建章立制完善单位内部控制，强化政府监督管理。综合上述不难看出，很多学者不同程度的理解和借鉴了COSO报告的相关内部控制，其中一些更是对研究报告中某些要素的具体细化。这些研究就我国应如何构建完整的现代企业内部控制框架提供了很多有益的探索和建议。也有很多专家、行业人士运用内部控制框架理论，在行政事业单位内部控制具体建设、运行方面提出了不少有价值的经验，建议。从操作层面为建立和完善行政事业单位内部控制，加强财政专项资金管理作出了贡献。 第三

41、章 A市农业财政专项资金管理内部控制现状分析第一节 A市农业财政专项资金使用情况介绍一、 A市农业经济局基本情况介绍A市地处长江三角洲杭嘉湖平原，现辖8个镇，4个街道，总人口64万。A市历史悠久，经济发达，是全国综合实力百强县（含县级市）之一。近年来，A市加快发展效益农业，推进农业产业化经营，花卉苗木、优质水果、特种水产、优质肉鸡等高效农产品生产稳步增长，生态家园示范点、种子种苗工程、农业园区、农产品市场体系建设、无公害生产技术推广和农业龙头企业呈现良好发展态势。A市农经局和市委农办合署办公，是主管全市农业农村工作的综合职能部门。农经局（农办）内设行政科室9个，下属全额拨款独立核算事业单位15

42、个，其中：监督管理类6个，包括经管站、执法大队、动防所、植检站、渔政站、农机监理站；纯公益类9个，包括信息中心、农作站、植土站、林果站、水产站、农能站、畜牧站、农机服务站、蚕桑站。2009年正常性经费行政决算收入463.37万元，支出449.11万元；事业单位决算收入1492.13万元，支出1186.39万元。在2006-2009年度，A市农业经济局共支出市财政下拔的各类农业专项财政资金13922.13万元。其中：新农村建设方面7833.44万元；农业产业化方面4882.1万元；动物疫情防治方面313.97万元；村级集体经济发展方面422.62万元；农业机械化推广方面470万元。A市农业经济局

43、2006-2009年度在省以上立项52项，获得省补涉农专项财政资金1336.54万元。主要项目有：2006年度农作物重大病虫害监测预警体系（省补50万元）、优质良种桑苗繁育示范基地（省补60万元）；2007年度现代高新花卉示范基地续建项目（省补100万元）；2008年度蚕桑规模经营示范基地建设项目（省补70万元）、湖羊养殖示范建设项目（省补50万元）等。二、 A市农业专项财政资金的使用成效1、农业专项资金导向作用得到充分发挥。新农村建设工作面广量大，建设资金筹集难度大。近几年来，通过财政资金四两拨千斤引导能力的发挥，充分调动镇、村、农户和社会资本建设新农村的积极性，取得了较好的成效。示范村、整

44、治村建设，市财政投入3547万元，镇、村和社会资金投入17920.6万元；市投入农业产业化资金4882.1万元，带动镇、村和社会投入31424万元；生态家园沼气池、生活污水净化池市补717.82万元，镇、村、农户投入787.96万元；农机具购置补助资金599.45万元，农户自筹资金945.58万元；农村垃圾收集处理工作市级补助资金792万元，镇、村自筹资金4132.11万元，全市68个村实行了农村垃圾收集有偿服务；市扶持经济薄弱村政策，调动了部门扶持村级经济发展的主动性和积极性，部门帮扶资金远远超过了市财政扶持资金。2、农村公益设施、农业基础设施、农村生活环境明显改善。20042006年全市新

45、农村建设完成省级小康示范村18个、嘉兴市级示范村1个，市级环境整治村114个。完成通组达户道路硬化1244公里，疏浚河道870多公里。农村垃圾集中收集处理实现全覆盖，落实保洁员1106人，发放垃圾桶65138只，建垃圾箱10606只、垃圾中转站382座，配置垃圾清运车813辆，日处理垃圾量664吨。村庄整治和垃圾收集处理使农村环境卫生大大改善，农村面貌焕然一新。8个农业综合开发项目共改造中低产田7.7万亩，平整土地206.93万方，建成标准农田14286亩，铺设机耕路路面139.53千米，建造机耕桥18座，修建、改造排灌泵站82座118台套，配套动力1677千瓦，衬砌渠道391.78千米，修建

46、水闸、渡槽等渠系建筑物2574座，埋设灌溉管道3.88千米，建成喷滴灌面积200亩，营造农田防护林1129亩，有效地改善了农业基础设施。生态家园建设，全市建造沼气池1430只，39724立方米，建造生活污水净化池34812.5立方米，879个规模场户的畜禽粪便和132个村17124户的农村居民生活污水得到有效治理，农村居民生活环境得到明显改善。3、农民组织化程度、农业产业化水平不断提高。全市现有农业龙头企业35家，其中省级2家，嘉兴市级19家，2006年农业龙头企业实现销售收入7.3亿元，完成利税2635万元，实现固定资产投资1925万元，出口交货4948万元。全市各类农民专业合作社32个，入

47、社会员3000多人，带动农户5.5万户，2006年合作社实现销售1000多万元，上缴税收1.5万元，实现利润5万元。全市现有农产品专业生产基地15个，其中市级优质农产品生产基地6个，涌现了一批颇具特色和竞争力的专业镇和专业村，农业主导产业区域化布局、基地化生产的格局初步形成。全市建成各类农业园区38个，其中省级1个，市级7个，镇级30个，园区总面积38440亩，实现了镇镇有农业示范园区的目标；全市已建22个标准化生产示范基地，面积2751亩，51只产品通过了绿色食品、无公害农产品等相关认定、认证，名列嘉兴前茅、全省前列。新建了袁花南方梨专业市场等一批农产品市场，为全市农副产品开辟了便捷通畅的销

48、售渠道。农业科技水平大幅提高，“科教兴农”成效显著，农产品优质良种和农业适用新技术得到全面推广应用。4、村级集体经济实力进一步增强。对全市30个村级集体年收入在10万元以下市重点帮扶村进行重点扶持，确定了一批发展创收项目。经过三年帮扶，到2005年底， 30个村集体经济总收入达2098万元，村均达到69.9万元，比2002年增长134.15%，市扶持的90个创收项目每年为村集体增加收入542万元，村均达到18万元，对照当初确定的扶持转化工作目标，30个村全部如期“脱贫”。5、动物疫病防控能力进一步加强。防疫信息网络建设和生物疫苗冷链建设，不断完善了动物防疫基础设施；重大动物疫病的免疫密度不断提

49、高，禽流感的免疫率从2003年的不到10%提高到2006年的99%以上；动物疫病监测工作不断加强，全市设立了10个动物疫情监测点；设立了市级动物防疫物资应急储备库，动物防疫应急储备得到有效保障。6、农业机械化程度进一步提高。新增各类农业机械5116台（套），农业机械在水稻生产的耕作、灌溉、植保、收获上，高档花卉生产的翻耕、除盐、浇水、施肥、防病治虫、棚内加温、种球低温处理上，大棚蔬菜的翻耕、碎土、治虫、浇水上，水果种植的松土、防病治虫、浇水施肥、果品大小和轻重分级、打腊上，水产养殖增氧、饲料加工、营养液生产、小苗培育上，畜禽养殖的饲料加工、搅拌、母猪产哺、养猪舍内加温、降温、消毒防病、猪舍清洁

50、上都得到推广运用，有效地提高了农业生产效率。第二节 A市农业财政专项资金管理的问题分析A市涉农专项财政资金规模较大，专项资金使用对象汲及农业、农村的方方面面，对于促进农业生产的发展、农民收入的增加、改善农村面貌起到了积极的作用。为了保证涉农专项资金的规范使用，涉农项目的顺利实施，A市农经局制定了A市农经局专项资金及项目管理办法，对于专项资金规范使用，使用效益的发挥，起到了一定的作用。但在具体实践中，在项目的预算编制、项目公示，账户管理、检查监督、绩效评价等方面存在问题，涉农专项财政资金管理流程的内部控制存在一些薄弱环节。下面从COSO内部控制整体框架的五要素包括控制环境、风险评估、控制活动、信

51、息与沟通、监督对涉农专项财政资金管理流程存在的问题进行分析。一、控制环境涉农专项财政资金的拔付、管理、使用从横向、纵向来看，涉及不同的单位。一些单位的领导缺乏对内部控制知识的基本了解，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不够，简单的将部门的财政预算等同于内部控制。个别工作人员法制观念淡薄，思想觉悟不高，在工作中利用职权谋取私利，在广大农民群众中造成了恶劣的影响。在A市农业经济局事业单位工作人员招骋工作过程中，由于目前没有形成一整套完整、完善的招聘制度，少数并不具备相应资质的人员因种种原因进入单位工作，造成了某种程度上的执行力下降。由于行政事业单位会计核算较为简单，部分单位的财务工作由其

52、它工作人员兼任，人员业务素质不高，这也影响了单位内部控制的执行。单位对工作人员的培训也与现状脱节，如内部控制工作需单位全体人员参与，目前仅限于财会人员了解，从而不能形成一种良好的执行单位各项规章制度的氛围。二、风险评估从项目主管单位A市农业经济局角度看，涉农专项财政资金最大的风险在于专项资金管理、使用过程中出现的问题，导致国家财政资金被挪用、浪费，甚至被贪污。A市农业经济局缺乏一整套风险识别、风险分析以及应对风险的措施。以A市实施“村庄整治”项目为例，在对项目实施进行检查时我们发现，部分村级单位对设立的专项资金账户没有封闭运行，专项资金违规使用较严重。与办公经费混合使用，挤占、挪用专项资金，使

53、用效益不高。会计账目混乱，会计处理不规范。有的村级单位将与资产相关的财政资金如通村水泥路资金记入收益科目，不规划票据入账普遍存在。有的村将购买材料，工程结算等大额支出以收据入账，并未取得合法的票据。如某村在2009年度由市财政向其“村庄整治”项目共投入60.3万元,用于道路建设25.2万元,建成通组道路2.1公里，其中有10.4万元的水泥、砂石材料款没有取得正式的税务发票，用收据入帐。挤占、挪用环境污染项目治理的经费4.3万元,用于村级组织的日常经费开支以及发放补贴。A市农业经济局虽然制订了有关涉农专项资金管理制度，但由于制度不完善，没有形成一整套规范、科学的运行机制，在有些问题发生前或发生时

54、，未能预测后继发生趋势，也未能采取相应的风险应对措施。风险评诂的本质是一个识别变化的环境并采取相应行动的过程。显然，A市农业经济局在风险评诂这个环节比较薄弱。三、控制活动A市农业经济局在涉农专项资金的预算编制、拔付、监督管理、绩效评介等环节并没有一整套行之有效的控制活动，导致涉农专项资金的使用效益不高。从预算编制来看，对涉及数额较大。关系国计民生的资金预算项目，A市农业经济局并没有邀请财政有关部门、资金使用单位、有关专家组成工作组，进行科学合理的项目前期论证，预算核定缺乏针对性，强调标准性，过于依赖财务数据，专项资金预算编制缺乏合理的标准和依据。同时，由于财政资金分配机制的问题，存在“切块”预

55、算问题，资金使用用途没有细化，上述原因导致预算失真，预算编制与预算执行脱节。以A市“村庄整治”专项资金项目2006-09年度预算执行为例，从2006年度资金使用情况看（见下表），A市12个乡镇中，有8个乡镇专项资金存在结余，结余率从2.4%到86.35%,总的结余率为6.73%。有些村基础条件较好，道路建设、河道整治、文化活动室等投入较大的基础设施早已完成，环境整治投入确实不多；有些村在整治时范围偏小、建设标准要求不够高，导致实际投入少于补助数额。专项资金的大额结余，造成了资金的浪费，影响了专项资金的使用效益，使资金不能真正用在需要的地方。在专项资金拔付、使用这一环节，A市并没有执行财政专项资金直接报账制，A市有些乡镇没有遵守相关专项资金管理规定，即对涉农专项资金进行专户管理，封闭运行。一些项目没有进行公示，只有少数部门，少数人知道。部分建设工程未实行公开招标，进行暗箱操作，广大农民并不知情。造成事实上的管理失控。作为专项资金项目管理