城市区域发展战略刍议.doc

城市区域发展战略刍议一、城市区域发展战略的重大意义（一）城市区域的含义城市区域是指非农业人口聚集的城市建成区和与其具有内在经济及社会联系的城乡地区，在生产要素的集聚与扩散中，形成以中心城市为依托，在生产、流通等方面紧密联系、互相协作，具有很强经济集聚性的经济综合体。城市区域分为三个层次：一是基本区，相当于县级市及其影响区域；二是中等城市区域，相当于都市区；三是大城市区域，相当于都市连绵区域，即以某一大城市为中心，由若干都市区形成的具有紧密社会及经济联系的经济区域。城市区域根据区域内是由一个城市或是多个城市组成的，又分为：单一型城市区域和复合型城市区域。单一型城市区域就是指城市本身就是一个区域，典型的例子就是“伦敦区域”。复合型城市区域就是在一个地区或国家内，由若干地理上毗邻的城市及其腹地形成的城市区域。（二）城市区域发展战略的重大意义城市区域发展战略是把城市区域作为一个研究对象，根据该区域内的条件、发展要求和发展目标所作出的关系区域内各城市、地区的全局性筹划和谋略。城市区域发展战略的意义住于：首先，城市区域发展战略是城市区域各项工作的指南和纲领。城市区域发展战略是指导城市区域内各项事务的纲领性文件。它是长期对区域内事务进行的一项令局性、根本性的规划和统筹。战略是“纲”，各项：各项工作是“目”，纲举而后目张 其次，城市区域发展战略有利于各城市协调发展，为区域经济的良性发展提供丁保证。城市区域发展的本质就是“经济一体化”，而要实现区域内的经济一体化就必须协调区域内各城市之问的权利、义务关系。这就要求在城市区域发展战略里明确界定各城市、各利益主体之间的权利和义务，而且还要明确各城市的发展重点和发展方向。再次，城市区域发展战略的制定，充分实现了资源共享，避免了重复建设，节约了发展成本。城市区域发展战略的制定，由于打破了地方行政条块分割和行政壁垒，实现了区域内各生产要素的自由流动，基础设施的共用、信息的共享，使城市区域实现了充分的资源共享。同时，由于基础设施的统一规划和共用，产业的合理布局和分工：，避免了许多不必要的重复建设，节约了大量的资金和人力。二、城市区域发展战略目标城市区域发展战略目标是一个目标体系，包括总目标和子目标。城市区域发展战略的总目标是城市区域的共同、协调发展（也可以称为“一体化”）。随着城市化水平的不断提高，城市区域也经历了一个由“均衡一非均衡一均衡”螺旋式式上升的过程，城市之间及城市与区域之间的融和进一步加快，城市之间及城乡之间的差距进一步缩小。因此，城市区域发展的终极目标是实现整个城市区域的经济一体化。城市区域发展战略总目标下又分为四个子目标：城市区域产业分工一体化、城市区域基础设施一体化、城市区域市场一体化、城市区域资源环境开发与保护一体化。（一）城市区域产业分工一体化城市区域产业分工一体化的具体目标是在城市区域内形成一个优势互补、分工合理、协调发展的产业布局体系。合理的产业分工体系是资源最优配置的结果。城市区域的形成为区域内产业合理分工布局创造了条件：城市区域发展战略则要充分考虑各城市产业发展的现状，根据各城市的区位情况、交通情况、劳动力构成和数量、技术力量、人才和管理状况、原料供给状况以及市场差异等，制定出合理的产业布局。（二）城市区域基础设施一体化城市区域内的基础设施对于整体城市区域经济的发展有着深远的影响。高效、完善、统一的城市区域基础设施体系是实现城市区域内各种生产要素及产品在空间流动的必要保障，也是降低整个区域城市的交易成本，进一步促进区域问分工，从而促进整个城市区域经济一体化的重要途径。城市区域基础设施一体化既是城市区域经济一体化的重要体系，也是整个城市区域空间布局与规划，以及产业合理分工与布局的重要保障。（三）城市区域市场一体化在一个完全开放的现代经济条件下，统一的市场体系是非常必要的。在区域内建立一个公开、统一、公平的市场是区域市场经济发展的前提条件。资金、劳动力、技术、资源等要素统一市场的建立，使资源共享成为可能。这些生产要素的自由流动可以加速区域经济的发展，促进经济整合，而产品市场的统一则有利于打破行政条块分割、产品进入壁垒和地方保护主义。服务市场一体化也是城市区域一体化的重要组成部分，如物流运输、中介服务等。城市区域市场一体化是全国市场一体化的“前奏”，只有经过了区域一体化发展的过程，才会逐渐向全国市场一体化迈进。（四）城市区域资源环境开发与保护一体化在城市区域内，环境和资源具有三个特征：准公共产品性、外部性、高交易成本性。环境和资源介于公共产品与私人物品之间，故称之为准公共产品。当区域内一个经济实体利用了另一个经济实体的费用或收益而没有提供适当补偿时，就存在外部性。在区域经济一体化的进程中需要解决一系列环境问题和资源分配问题，而无论是政府还是企业间为了达成协议、执行协议、界定产权都需要巨额的交易成本。在我国现有的制度体系下，对环境和资源的管理是通过行政区划实现的，而地方政府的绩效评价是产值最大化和税收最大化，并不是环境保护。因此，推进城市区域环境开发与保护一体化是城市区域经济一体化的重要组成部分。三、城市区域发展战略的实现（一）思想的突破应该说竞争的引入是我们社会的一大进步，反映了人们的普遍需求。但事物总是向前发展的，当我们进入2l世纪后，光讲竞争显然已远远不够，人们的思想需要一次洗礼，一次大的突破。我们看到，经济发展集团化、区域化已成为世界大势所趋，国内企业之间的合并、联合也已是司空见惯的事情。我国的城市区域发展也必须走合作、联合的道路，对这一理念的认同是经济发展到一定阶段后的客观要求。这是一次思想上的重大突破，对此人们一定要有足够的认识。（二）城市区域组织的建设我国关于经济区的研究进行了多年而缺乏实绩和实效，其主要原因就是纸上谈兵过多，而务实的区域经济组织并没有落实。所以当前我国城市区域发展的关键是：建立和完善城市区域实体城市区域的经济组织。1、城市区域组织建没的原则。本着循序渐进、依次推进、分层次、有时序、有梯度地建设；强化市场的中心、主导作用；各省市“一把手”对城市区域组织建设高度重视，积极参与的原则进行城市区域组织建设。（1）循序渐进、依次推进、分层次、有时序、有梯度地建设。城市化的过程是一个“自然历史过程”，它有其本身所特有的规律，是不以人的意志为转移的。人的认识是一个循序渐进的过程，事物发展也是如此，它有一个产生、发展、高潮、衰落乃至灭亡的生命轨迹。我国各地区由于历史发展状况、区位差异、自然禀赋、技术、人才力量等不同，势必造成各地区经济发展的不平衡。根据我国经济发展分布差异大的特点，在进行城市区域组织建设过程中我们必须实事求是，分层次、有时序、有梯度地进行建设，如果急于组建城市区域组织，搞“拉郎配”，反而会适得其反。（2）强化市场的中心、主导作用。城市区域的发展是一个“自然历史过程”，这个过程主要是经济运行的自然机制市场机制发挥作用的自然过程，或者说是一种“自组织”过程。政府在城市区域化的过程中只能起引导、推进和协调的作用，在建设城市区域组织时，必须根据各地区市场经济的发展状况，决定建立还是暂时不建或者是建一个什么级别的城市区域组织。（3）各省市“一把手”对城市区域组织建设的高度重视和积极参与。欧共体的六个创始国比利时、德国、法国、意大利、卢森堡和荷兰在加强联合、探讨合作的过程中，一般都是由六国首脑（总统、国王、女王、大公）作为首席“全权代表”，亲自出席正式会议，亲自参与谈判，亲自签署文件。这给我们一个启示：当我们感到地区联合十分必要时，实现这种联合有赖于各地区首长（一把手）亲自决策、亲自发动、亲自出席参与最后谈判、亲自表决和签署最后文件，而不是让下属去做。2、城市区域经济组织模式。（1）松散的非政府组织联合体。顾名思义，它是一种民间组织。我国的一些刚刚形成雏形的城市区域可以实行这种联合方式。（2）功能单一的城市区域协调组织。在国外，许多城市区域是根据自身发展要求，就城市区域中迫切需要解决的某一单一问题，成立单项、小规模、跨行政区的地方政府联合组织。在职能界定上可根据城市区域发展的客观需要成立相应的城市区域联合组织，如大气质量管理组织、大都市区交通运输组织等。（3）综合性城市区域协调组织。为了解决单一城市政府无法解决的问题，有的大都市区探索建立在城市区域内的地方政府之上的、具有较高权威性的城市区域组织。这一组织不改变原有的行政组织架构，只是在原有的基础上形成一个对整个城市区域的事务进行统筹管理的新机构。新管理机构和地方政府之间形成一种双层管理结构。这一模式有利于城市区域统一规划，减少内部竞争和冲突。（4）Citistates的管理模式。1993年，美国作家尼尔R佩尔斯和柯蒂斯W约翰逊、约翰S霍尔写了一本书Citistates，由此把对城市区域的概念提高到一个新的高度。Citistates的提出是极具创新和革命性的，它的源头是3000多年前古希腊的city state，即城邦。它显然比后来出现的nation state更具“自然的政治和经济实体”的特征。我们可以从该词汇的英文原意里发现，City是英文城市的意思，而state是邦或是州（美国）。而我们知道美国的英文表达是：the United States。States在这里类似于美国的具有紧密的政治、经济联系而又有一定独立权的州（邦）。实际上，Citistates已扩展了一般意义上的城市区域，它已不仅仅是经济一体化的单位，而变成了广义上的经济、政治一体化的单位。因此，由上面三位美国作家创造的这个新词汇，用在表达当今城市化高级阶段的城市发展态势上是非常恰如其分的。我国的香港实际上就是这种模式。内陆地区暂时还没有组建这种模式的条件，但是如果把上海市单独拿出来，同与其周边联系比较紧密、受其辐射较大的地区组成Citistate模式是有可能的。（三）必要的行政体制调整区域实现一体化就必须保证有统一的基础设施建设；统一的产业分工体系；统一的大市场；协调一致