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对洪水风险及开展洪水保险工作的思考与建议朱兆成（安徽省防汛抗旱指挥部办公室）摘要：洪水保险是防洪重要的非工程措施之一，但目前难以正式运作，发挥其应有的作用。本文探讨了洪水风险的特点，就洪水保险立法、开展洪水保险、协调洪水保险法律与其它法律、法规之间的关系等提出自己的看法和建议。关键词：风险 洪水保险 立法 协调人类对洪水及其造成的危害的认识由来已久，也采取了一系列防范措施，取得了很大成效。近年，国家防总提出防汛抗旱“两个转变”的重要思路，洪水保险作为防汛重要的非工程措施，为进一步认识洪水风险的特点，规范人们日常行为，加快灾后重建的进度，维护社会稳定，将产生重要作用。但目前缺乏明确的洪水保险法规政策，洪水灾害损失预测困难很大，一场大的洪水有可能导致商业保险公司破产，致使商业保险公司不敢涉足洪水保险领域；同时，开展洪水保险的基础工作很不扎实，部分内容还处于空白或探索阶段，洪水风险区居民的救灾习惯和法律意识淡薄等，都给开展防洪保险工作带来困难。1、洪水风险按照现代风险理论，所谓风险就是指人们对未来行为的决策及客观条件的不确定性而导致实际结果与预期结果之间的偏离程度。风险意味着损害的可能性。1.1洪水风险的特点可以说，洪水风险是始终伴随着人类进步历程的。洪水是自然界存在的某种变异现象，它的发生完全不以人类的意志为转移。可见，洪水风险具有客观的自然属性。由于洪水风险的作用主体是人类社会，风险的发生，终究会给人类社会带来影响和破坏；而且，洪水风险的后果不仅影响个人、家庭、部分地区，乃至整个国家或数个国家。洪水不仅影响范围大，会造成人员的伤亡，而且还会造成生产力的破坏，社会财富的灭失和经济价值的减少。在我省大洪水年份，直接洪灾损失都在百亿元以上；洪水带来的不都是灾害，也相应有益处，如补充地下水位，改善水质，被洪水淤积后的土地易于耕种等。所以，洪水风险还具有社会属性和经济属性。针对某一具体的洪水风险区域，众所周知，相对远离河滩的地区的洪水风险要小于沿河滩地或洼地；高岗地区的洪水风险要小于相对远离河滩的地区；对城区，其它条件相同的情况下，沟河畅通、排水管网设施完备的地区的暴雨洪涝风险要小于其它地区。由于目前已建有大量的水利工程，水利工程的防洪调度，尤其江河湖库的防洪联合调度，牵涉面广，往往要协调上下游、左右岸洪水风险地区的利益。因此，防洪调度的政策性强，调度原则规定了不同洪水组合条件下相应的调度方案，比如，规定行洪区要先于蓄洪区使用，也就是说一般行洪区的洪水风险要大于蓄洪区。另外，由于防洪调度决策要权衡当时天气、水情、各地防汛实际状况，协调防汛救灾所涉及到的各个部门，还要考虑当时社会政治、经济大环境等，然后才能实施具体的调度措施，调度决策者的心理压力很大。因此，针对某一具体的洪水风险区，洪水风险还具有地理位置属性、政策属性和决策心理属性。对开展洪水保险来说，洪水的自然属性和地理位置属性当是最重要的属性。1.2洪水风险的管理现代风险理论认为：客观环境和条件的不确定性是风险的重要成因。尽管人们不能控制客观条件的发生，却可以逐步认识并掌握客观状态变化的规律性，并做出科学的预测和决策，这是风险管理的重要前提。洪水风险属于纯粹、基本、自然、部分可控的风险，风险的统计规律较为明显。就安徽省来说，洪水主要是由夏季暴雨形成，但目前还不能在年初就能准确预测汛期洪水的量级。由于洪水的自然属性，洪水风险是不能完全消除的，从科学发展观，人与之然和谐相处的理念出发，我们必须要适度承担洪水风险，对洪水风险进行管理。风险管理的总目标是选择最经济和有效的方法使风险成本最小；它分为损失前的目标和损失后的目标。前者是选择最经济有效的方法来减少或避免损失的发生，将损失发生的可能性和严重性降至最低限度；后者是一旦损失发生，尽可能减少直接损失和间接损失，尽快恢复到损失前的情况。对洪水风险来说，减少或避免洪水风险的发生是不可能的，如何规避洪水风险实际上就是风险的管理。洪水风险管理的目标应着眼于一旦发生洪水风险，尽可能减少损失。目前防洪的工程措施主要有：山区建水库，沿河筑堤防，建立蓄洪区，开设分洪道等，对洪水进行拦、防、蓄、分等。非工程措施主要有：洪水预警预报、防汛应急预案、防汛物资储备、防汛抢险队伍、洪水保险等。另外。还有灾后重建，恢复生活生产正常秩序，恢复或提高原有的防洪工程体系标准等。洪水保险作为重要的非工程措施之一，它的运作将在日常发挥规范人们行为、洪水后起到社会稳定器的作用。2、洪水保险立法开展洪水保险，制订相应法规须先行。由于洪水风险的属性，不是单个个人、家庭或保险公司就能完全承担洪灾损失。洪水保险也是一个系统工程，涉及保险、水利、农业、财政、民政等多个部门与行业，其中任何一家都不可能做到全额包办，需要全社会合力解决。因此，建立健全法律法规十分必要。虽然现行防洪法里只有一句“国家鼓励、扶持开展洪水保险”，但没有如何鼓励、扶持的具体条文。目前，我国政府强调依法行政，从这个角度出发，也应加快洪水保险法的立法工作，使得开展洪水保险工作有法可依。要通过保险运作，逐步实现政府减少救济资金，保户及时得到赔付资金开展生产自救，保险公司保本微利经营的多赢目标。洪水保险立法应关注以下几方面内容。2.1确定洪水保险的性质与实施主体由于洪水风险的特殊性，洪水保险的立法首先应明确是政策性保险，具有社会保险的性质，带有一定的强制性。开展洪水保险的主体，或是建立国家洪水保险公司，或者在商业保险公司中分出部分承担国家洪水保险职能，开展洪水保险工作，而非完全商业性质的保险公司。即通过政策性保险机构的专项保险基金和特殊保险方式加以解决，商业保险公司作为补充。2.2保险基金的筹集与使用保险是通过保险机构将众多被保险人联系起来，使风险由个体转移到群体，用集中起来的保险费建立保险基金，并在保险合同范围内为被保险人的意外损失提供经济补偿的一种经济补偿制度。要使洪水风险成为保险意义上的可保风险，对保险公司来说：（1）风险必须能够准确预测；（2）风险的发生在本质上是偶然的、意外的；（3）风险造成的损失是可以确定和计量的；（4）风险不能导致灾难性事故。所谓灾难性事故，就是一组标的的所有或大部分同时因同一风险而受损。为了避免特大灾难的发生，保险公司一般采用扩大标的分布范围的方法。对一个相对固定的洪水风险区域来说，以目前的科技水平，以上条件的前三项是可以基本满足的；但是洪水风险往往导致灾难性事故。大洪水时区内的各保户往往是“一损俱损”，不符合作为保险理论基础的“大数法则”。在这样的条件下，所筹集的保险基金很难保证赔付的要求，往往导致保险公司巨额亏损乃至倒闭，所以保险公司往往不敢涉足洪水保险。因此保险基金的筹集要从以下几个方面进行。首先，要建立保险基金的筹集渠道，国家和地方财政、保户保费要综合参与。其次，由于经济发展相对落后，洪水保险费用征收区域仅仅依靠洪水高发地区远远不够，应考虑在全国范围内，尤其在行蓄洪区运用后受益地区征收洪水保险基金的可行性，以储备更多的洪水保险储备资金。再者，从时间序列上，保险基金的征收要具有连续性，以不理赔或少理赔年份筹集的保险基金，应对大洪水年份的巨额赔款，以丰补歉。这样，用扩大地域范围、延长时间序列的方式满足洪水保险的“大数法则”。最后，由于洪水保险是政策性保险，因此要具有强制性，国家、地方财政必须参与，所确定地域范围内的保户及受益户必须缴纳。资金的使用上，可由财政及受益户缴纳的保费承担基本保险费，使保户得到基本保障；保户的投保资金作为购买补充保险之用，以得到更充分的保障。救灾时保险赔付先行，不足之处国家和地方财政救灾资金补充。2.3规范人们日常行为立法应尊重洪水规律，从规范人们日常的行为出发，对擅自在河滩地建设的阻水建筑物，不仅不予承保，而且要按照违章建筑建坚决予以清除，以减轻其它应保区域的洪水风险。现阶段应实行强制保险的措施。要按照洪水风险图，坚决禁止在洪水风险大的区域进行有关项目的建设，实行鼓励区内居民外迁政策；不同的洪水风险区域实行不同的保险费率，以促使人们向洪水风险较小的区域发展。在具体程序上，在法规上要强调“从源头控制”，实施洪水风险管理的部门和保险公司具有“事前介入”和“一票否决”的权利，以确保不发生新的不利于洪水风险管理的事件；或对新发生的事件拒保或课以巨额罚款。不同风险区规定不同的房屋建筑形式，如在高洪水风险区，楼房要建成平顶，以作为避险之用。3 保险公司的运作3.1洪水保险展业开展洪水保险，在某种意义上说，就是对过去国家洪水救灾方式、百姓接受赈济意识的一次重大变革。笔者曾参加2003年淮河大洪水后的灾区重建的调查工作。灾区基层干部群众的法律意识淡薄，比较、攀比、畏难以及“等、靠、要”心理严重。比如，他们经常拿1991年大洪水后的救灾物资、资金与2003年做比较，觉得2003年大水后的救灾力度比较小；此外，不属于行蓄洪区运用补偿范围的受灾农户觉得受到补偿的农户发了财，很有怨气；加之受灾后经济损失较大，再生产成本较高，对政府号召自己动手开展生产自救的积极性不高，等待政府的大量救济。因此，开展洪水保险工作，进行保险展业，首要的任务就是要加强宣传，深化民众对洪水风险的认识，使与洪水共存、适度承担洪水风险的观念深入人心，使人们逐步克服依赖心理，愿意参加洪水保险。因为直接展业不现实，应选择当地有文化、作风正派、有影响、愿意参加保险的农户进行培训，做为保险代理人。同时，保险金的数额也要根据当地实际情况给予一定灵活度，以使所有农户都有经济能力参加洪水保险。3.2 洪水保险的标的与费率洪水保险的标的，笔者认为在农业保险正式开展之前，洪水保险的标的可包括农作物、经济林、房屋水毁、专业养殖、农业机械和役畜、家庭耐用消费品等，当农业保险运作以后，部分内容应让位于农业保险（具体见本文中洪水保险与农业保险的关系部分内容）。保险费率的制订，可以从维护社会稳定和保持当地最低生活保障的要求出发，遵循适当原则。根据当地经济发展水平，采用规定最高限额的不定值保险形式，对不同保险标的确定不同的保险限额，超过限额标准的财产，不予保费补贴。由于行蓄洪区内部和其它洪水风险区的风险等级是有差别的，所以要按照公正原则，区别不同的洪水风险区域，确定不同的保险费率。同时洪水保险费率还应相对稳定，鼓励采取适当的防损措施。要开展洪水保险工作，洪水风险图和洪水保险费率图是最重要的基础工作。但由于目前洪灾损失数额难以准确统计、历史洪水频率难以准确计算等原因，风险图和保险费率图的工作还很不完备，洪水保险很难开展。当前可以采取的办法是研究历史大洪水的发生频率，以历史大洪水的泛滥边界、各区域相应淹没水深等确定洪水风险等级，同时确定不同的保险费率。3.3保险承保、理赔与再保险由于洪水保险的特殊性，保险公司对洪水风险区内的客户都应承保，并且要强制保险。对于特殊的客户，如在洪水风险区内有较大资产的，应制订相应的承保条件。洪水发生后，承担洪水保险的保险公司，要按照重合同、守信用、实事求是的原则，主动、及时地开展理赔工作。由于目前条件所限，在估计损失金额时应采用宜粗不宜细的原则，简化理赔程序，提高洪水后理赔效率，争取及早将理赔款发放到保户手中，对灾后重建工作发挥更大作用，充分起到社会“稳定器”的作用。同时，也通过高效理赔，使保户尽早得到保险效益，为今后续保打下基础。洪水灾害，尤其是大洪水造成的灾害，往往是巨灾，一家保险公司可能因此破产，致使保户不能及时全额得到保险效益，给社会的安定带来不利影响。由于我国几个大流域同时发生洪水灾害的概率很小，因此，国家在设立洪水保险公司时可以按大流域，设立多家洪水保险公司，相互进行分担保险责任的再保险，以确保洪水保险公司的正常运作。4、协调洪水保险政策与其它法律政策的关系法律，其重要的特征是调整社会关系的行为规范，是国家制定或认可的、规定了权利和义务的、国家保证实施的社会规范，洪水保险法律也具有以上特征。洪水保险法的制定还应遵守立法法的有关规定。洪水保险法不仅要规范社会关系中人与人之间的行为，调整社会团体之间、地域之间的利益，还需要调整洪水保险法与现行其它法律、政策之间的关系。4.1洪水保险首先要协调经济发展与灾害防御的关系应该看到，洪水风险是一个与人类长期共存的自然风险，完全消除该风险是不可能的。这就要求人们在如何承担何种程度的洪水风险的前提下，调整实际防灾需要与经济发展水平之间的关系，尤其要调整土地利用政策，逐步提高防灾能力。这将是一个漫长和渐进的过程。4.2洪水保险与农业保险的关系农业保险是指由保险业组织农业生产单位或个人，进行危险损失分担，对其在种植业、养殖业生产过程中由于自然灾害或意外事故所造成的经济损失给予补偿。洪水灾害仅为农业所受自然灾害的一种，洪水保险中若开展对种植业、养殖业尤其水产养殖等的保险，则有可能与农业保险的保险标的发生交叉。因此，在制订洪水保险法规时最好同时制订专门的农业保险法规，以界定洪水保险标的的具体内容，协调好法律之间的关系。若洪水保险和农业保险同时对洪水风险区某标的进行保险，当发生洪水风险损失时，按照财产保险的补偿原则，保户不能获得比保险标的发生的实际损失更多的利益，只会按照投保比例分担保险赔偿。如果投保人同时针对一个标的投洪水保险和农业保险，只会增加投保支出。因此建议洪水保险以保房屋和室内财产为主，种植、养殖业的内容由农业保险负责等。对房屋不在、只是农田在洪水风险范围的保户，则完全由农业保险承担保险任务。4.3洪水保险与行蓄洪区运用补偿现行的行蓄洪区运用补偿政策主要是国务院2000年颁布的蓄滞洪区运用补偿暂行办法和财政部2001年国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定。安徽省根据自身实际情况制订了具体的实施细则。这个政策的实施在一定程度上缓解了我省行蓄洪区运用时的压力、补偿了运用后的损失。在补偿的标的方面，包括了农作物、经济林、房屋水毁、专业养殖、农业机械和役畜、家庭耐用消费品等。可见，若农业保险正式启动后，农作物、经济林、专业养殖的损失可由其承担；房屋水毁、农业机械和役畜、家庭耐用消费品的损失可由洪水保险承担，两者不足部分按一定标准由蓄滞洪区运用补偿补足。若按照开展农业保险和洪水保险的