基本建设项目审批提质提速的对策研究.doc

XX有限公司基本建设项目审批提质提速的对策研究2000年以来，我国自上而下开展了声势浩大的行政审批制度改革，繁琐僵化、机械低效的传统审批制度的坚冰被打破，符合服务型政府内在要求的的新型审批制度逐步建立，体现以人为本精神的便民机制应运而生，人民群众办事难的问题得到初步解决。行政审批制度改革已取得令人瞩目的阶段性成果。必须指出，冰冻三尺非一日之寒，审批制度改革不可能一蹴而就。随着改革渐入深水区，行政审批制度方面的一些深层次矛盾开始显现，尤其是涉及基本建设项目审批的体制机制改革步履维艰，成效不彰，基建项目审批难的局面尚未根本改观。基建项目审批难成为久治不愈的“顽症”。有鉴于此，寻找病根、对症下药，切实解决基建项目审批难的问题，乃我市今后审改的当务之急和重中之重。 （一）回顾改革历程，成绩应予肯定。温州市已经过多个轮次的行政审批制度改革，削减了大量的许可事项和非许可审批事项，对保留事项实行全面规范，减少审批环节，简化审批手续，提高办事效率。（1）逐步提高清理标准不断深化审批制度改革。从一轮审改到三轮审改，审批事项保留的依据在法律层次上是逐步提高的。一轮的清理标准是超越国家和省有关规定由本市自行设立的审批事项一律取消。二轮的清理标准是没有规章及以上的法律依据的审批事项一律取消。三轮的清理标准是没有法规及以上的法律依据的许可事项一律取消。在清理许可事项的基础上，我市对非许可审批事项开展了大规模的清理规范工作。通过多次审改，我市本级审批事项从1467项压缩到800项以内。审批事项的大幅削减，为深化审批制度改革奠定了坚实的基础。（2）逐步进行流程再造不断推进程序规范。一轮审改，我们从减少审批随意性入手，对保留事项规定审批内容、界定审批范围、明确审批条件、限定审批时限。二轮审改，从提高审批效率入手，对保留事项的时限进行大规模压缩，并利用现代信息技术确保承诺时限得到执行。三轮审改，从流程再造入手，对保留事项的依据、条件、申报材料、收费标准、办理时限和审批程序全面进行规范。审批流程的不断优化，为规范行政行为创造了有利条件。（3）逐步创新审批方式不断提高行政效能。审批方式创新是审批制度改革的题中之义。审改过程中，我们大胆突破旧条条框框的束缚，勇于探索试验，审批方式创新取得实效。依托行政审批服务中心（以下简称服务中心）平台，从串联审批到并联审批，从联审会议到联合踏勘又到项目会商，从网下并联审批到网上并联审批，从市场准入告知承诺制到投资领域告知承诺制，从部门各自为政到“一条龙”审批、实行全程无偿代理服务，审批方式创新的范围不断拓展，把审批事项的简单集中变为审批资源的有机整合。审批方式创新一定程度上改变了审批效能低下的问题。 （二）我市审批制度改革虽已取得阶段性成果，但基建项目审批“事难办”的问题依然非常突出，广大项目业主对此啧有烦言。“事难办”主要表现在以下几个方面：1.审批前有关手续准备难。基建项目审批是分阶段逐步深化、持续推进的过程。每个阶段有许多审批环节和前置审批，各个环节和前置审批又需要具备各自的审批条件与申报材料。真可谓错综复杂、重叠交叉，构成了一幅大审批套中审批、中审批套小审批，为盖一个公章要先盖十几个甚至几十个公章的独特景象。据调查分析，一个项目正常审批总时限大约70时间用于备齐申报材料。以房地产项目第一阶段的审批“内资房地产项目核准”为例。从根据有关法律法规制定的审批规范表看，项目核准的条件、材料、程序、时限等似乎简单明了、便捷可行。但真正实施起来，要备齐至少9个申报材料、具备受理条件，难度之大超乎想象。除了要有由具备相应资质的中介机构编制的项目申请报告文本和咨询评估机构出具的咨询评估意见外（对招拍挂项目而言实际上无此必要），还须提交规划、国土、环保、水利、节能、资金等部门出具的审批手续，而要取得这些手续，又要提供一系列相关部门的审批手续和中介机构编制的文本或评估意见，由此形成的审批链可以很长以至无穷。此外，由于有关部门基础性规划滞后，投资业主在做前期准备工作时还要承担部分基础性工作，也给业主增加了手续准备的难度。2. 审批中有关部门协调难。由于法律打架、规制冲突以及改革不配套，审批过程中互为前置条件和前后审批阶段互不认账的问题比较突出，加上部分强制性技术规范有差异，有关部门对标准的掌握又宽严不一，容易使项目审批陷入死循环而“久批不决”。面对相关部门的扯皮推诿或各持己见，监管部门的协调是推进审批的唯一途径。但由于协调机制不健全、法律边界模糊、行政行为不规范以及部门利益不一致等原因，协调的效果并不理想。如就事论事解决个案的多，举一反三形成机制的少，限于协商解决审批问题的多，严格纪律追究责任的少。此外，有些部门还染上“协调依赖症”，没有协调会不批，没有协调会纪要不批，协调会纪要无形中成为审批前置条件。3. 审批后有关方面验收难。如果说批前准备和审批过程是“过五关斩六将”，那么项目竣工验收就是“伍子胥过关”，验收难度之大有过之而无不及。按目前的有关规定，竣工验收分为综合验收和单项验收。综合验收的前置条件是众多的单项验收和各种专项检测，任何一项检测或验收不符合要求，综合验收就无法通过。单项验收至少包括规划验收、绿化验收、人防验收、消防验收、环保验收、防雷验收以及水电气、排污、广电、通信验收等等。每一单项验收既以一系列评估、检测为前置条件，又与其他单项验收相互牵制，真是剪不断理更乱。单项检测包括建筑质量检测、绿化质量检测、空气质量检测、房屋面积测量、土地面积测量等等。这些检测均由分属相关部门的专业中介机构承担，但测量结果有关主管部门互不承认。业主重复检测耗时费力不说，当出现检测结果不一或跟原批准文件有出入时，业主就要重上漫漫审批调整、确认之路。必须指出，由于设计单位对房建项目从图纸上计算的面积跟实际测量结果误差在所难免，所以重上漫漫审批确认之路就成为各业主虽不情愿但为争取通过验收又不得不走的必由之路。可以毫不夸张地说，项目验收难既是造成社会矛盾、影响社会稳定的重要根源，更是影响投资效益发挥、制约我市社会经济发展的重要因素。 （三） 基建项目审批难表面上看似乎是部门推诿扯皮、办事拖拉、“懒政”行为所致，但从深层次分析乃制度安排不科学、利益机制不合理造成的恶果。1.规制冲突是审批难的基本原因。规制是由行政机关依据有关法规制定并执行的直接干预市场配置机制或规范企业交易行为或直接影响生产者和消费者的供需决策的一般规则。由于特定历史原因，我国缺乏科学规范的规制法律制度，规制机构和程序设置不尽合理，规制过度与制度陈旧的问题突出。审批事项过多过滥以及涉及审批的法律、法规、规章、强制性标准之间缺乏协调甚至相互抵触，造成行政审批前置条件泛滥或互为前置条件的尴尬局面。如国务院关于投资体制改革的决定项目核准的前置条件是环评审批，而有关环保法律法规规定项目立项批复文件和备案文件是环评审批的前置条件。又如城市高层建筑的消防标准与高层住宅的消防标准不一致，有关部门审批时若执行不同的标准就有可能因相互扯皮而导致审批停滞甚至将前阶段的审批推倒重来。一张依法绘制的基本建设审批流程图状似迷宫，外行看不懂，内行越看越糊涂。据不完全统计，基本建设项目审批要经过30多个环节，大小审批100多项，正常总耗时约需300多个工作日；项目竣工验收及权证发放则需经过10多项验收，20多个环节，30多项检测和评估，从验收到发放权证需要的时间无法估算。即使审批办理过程一切顺利，基建项目从立项到领到产权证书时限漫长，审批难由此可见一斑。 2.法律边界模糊是审批难的关键因素。依法行政的实质是行政机关在法定范围内行使公权。行政机关一般均具有自我扩权的本能，而我国的部分有关审批的法律法规概念笼统、条文抽象甚至语焉不详，给自我扩权留下较大的想象空间和过大的自由裁量权。审批人员自由裁量权过大，极大地增加了审批行为的随意性，易诱发行政不作为或行政乱作为。一个审批项目，要不要或要有哪些部门参与审批并出具书面意见，要不要经过专家论证和中介机构评估，乃至要不要单独审批等，全凭行政当事人对法律条文的解读，以致出现批有理不批也有理、快批可以慢批也可以的奇观。如温州龙湾灵昆北堤标准堤塘二期工程审批进程受阻是突出一例。问题的根源在于有关部门对旱闸数量和宽度的确定存在很大的随意性。在工可审批阶段，经组织专家论证，确定设置旱闸13座，旱闸宽度712米不等。但在扩初设计审批阶段有关部门却将旱闸的数量和宽度分别改为6座和68米，有关搬迁企业因考虑生产需要不同意旱闸的数量和宽度做如此大幅度的调整，项目审批于是陷于停顿。又如，法律法规规定所有绿化工程方案均需经绿化主管部门审批，但建设项目的附属绿化工程其绿化方案则要求绿化主管部门参与审批。有关部门对此作不同的解读，且在具体工作中坚持包括附属绿化工程在内的所有绿化工程方案独立审批。如此等等，不一而足。这样一来，本已纷繁复杂的基建项目审批程序就更形混乱。 3.部门利益是审批难的重要根源。利益部门化是我国转型时期权力部门的突出表现。以加强管理为名，增加一道手续或一个环节，增设一个机构，创收一笔规费或咨询服务费，供养一批人员，是部门追求利益最大化的常规做法，也是行政事业性收费泛滥成灾、拖累投资项目审批提速的主要原因。例如，水土保持方案审批是工可和环评审批的前置条件，但法律法规对需报批水土保持方案的项目是有范围限制的，即山区丘陵区建设交通水利工程、开办各类矿山企业、电力企业和其它大中型企业等要编制水土保持方案报告书或报告表。实际操作中，有关部门却将水土保持方案审批扩大到所有土建项目。有些行政机关工作人员甚至把审批权力作为“寻租”的手段，不给好处不办事，给了好处乱办事。据有关业主提供的数据，审批一个投资项目各类收费约占项目总投资的十分之一。由此可见，取消行政审批事项、简化审批手续、减少审批环节，表面上看仅削减了部门的审批权力，实质上是对一些部门逐利机会的剥夺。少数部门对此进行或明或暗的抵制在所难免。在缺乏公共财政制度的条件下，权力与利益一旦挂钩，政府部门就很难以公开公正公平的姿态去面对项目审批，一切以提速提效为目标的审批制度创新均将成为其抵制甚至诋毁的对象。 （四） 基本建设项目审批难的症结既然涉及制度设计、部门利益、人员作风等多方面问题，解决审批难就应实行综合治理。 1、转变理念、提高认识，进一步增强审改和审批服务工作自觉性和紧迫感。深化行政审批制度改革是社会主义政治文明建设的重要组成部分，是以人为本、执政为民理念的本质要求，是完善社会主义市场经济体制的客观需要。要树立审批服务为人民、审批效率就是生产力的观念。事实上，据有关模型测算，政府部门的行政效率与区域经济发展具有正相关的关系。以温州地区为例，固定资产投资对区域生产总值增幅的贡献率超过40%，通过改革创新，如果能将投资项目审批的总时限缩短20%，那么其对经济发展的贡献率将超过1.0个百分点。深化审批制度改革，有利于降低行政成本，提高行政效能；有利于转变政府职能，建设服务型政府；有利于方便企业和群众办事，树立党和政府新形象；有利于营造良好的投资环境，降低企业交易成本；有利于从源头上防止腐败，加强党风廉政建设等。我们要以“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观和构建和谐社会的要求，牢固树立以人为本的理念，加强领导、深化改革、健全机制，敢于打破条条框框，敢于突破体制障碍，不断开创审改和审批服务的新局面。 2、减少事项、规范程序，进一步深化审批制度改革。把深化审改与贯彻实施行政许可法结起来，做好许可事项和非许可审批事项的清理规范工作。凡没有法律法规依据的行政审批事项和审批环节一律予以取消，切实解决好审批项目过多过滥、审批环节过于繁琐的问题。对于重复审批或互为前置条件的审批事项，要本着便民的原则予以清理或归并，通过流程再造减少部门之间推诿扯皮等现象的发生。如项目核准、环评审批、项目选址互为前置条件问题可通过实施网上并联审批解决。建立审批事项备案公示制度，凡属新增的许可事项和非许可审批事项，要将设定依据、审批条件、申报材料、收费标准、办理时限和审批程序等报各级审管、法制机构审核，同级政府批准，并向社会公示，接受监督。坚决消除“体制改革的逆向联动效应”，严防被取消或停止实施的审批事项改头换面、借尸还魂。基于上述改革思路，温州市政府于2010年下半年相继出台了温州市优化政府投资项目审批流程实施办法（试行）（温政发2010138号）、温州市优化民间投资建设项目审批流程实施办法（试行）（温政发2011152号），审批时限由原来年 113个工作日，减为现在的35个工作日（房建类）。3、集中办理、创新方式，进一步增强服务中心的综合服务功能。改革各政府部门自成体系的的审批方式，积极探索并联集中、高效便捷、公开透明、协调顺畅的审批运行体系和机制。一要加大对执行集中办理制度的力度。按照“未进例外”的要求，切实提高服务中心的事项集中度。凡已在服务中心设立审批窗口的部门，其审批事项均要进服务中心，未进服务中心的部门也要通过设综合窗口的方式进驻。二要加大窗口的授权力度。除了坚持和完善“一审一核”制、刻制审批专用章、领导书面委托等授权方式外，大力推进行政机关内设处室审批职能归并改革，形成批管分离的体制机制，实现部门审批事项向一个处室集中、审批处室向服务中心集中，做到事项集中到位、授权到位。三要整合行政资源，强化协调机制。按照基本建设项目审批一条龙服务的要求，实行牵头审批、并联审批、技术审查与审批决定相对分离的双轨审批和网上审批，健全项目会商制度、联审会制度，建立联合验收制度，形成前期阶段会商、审批阶段联办、竣工以后联合验收的审批工作新格局，努力做到基建项目审批提速提效。建立健全项目审批专题协调工作机制，逐步形成“审管机构处室层面的事务性协调、审管机构领导层面的专题协调和市领导层面的重大协调”三级协调格局。加强协调工作制度化建设，严格协调工作纪律，狠抓协调结果落实，提高协调工作的权威性和有效性。2011年出台了温州市建设项目竣工联合验收实施办法（试行）（温政办201137号）和关于进一步做好建设项目竣工联合验收工作的通知（温政办2011134号），对联合竣工验收的组织方式、流程、申报材料、联审会议都作了具体的规定。四要创新审批方式。依托网上审批系统，积极推行“网上并联审批”，牵头审批部门原则上以“电子联系单”代替纸质联系单，通过审批网实施并联审批，协办单位在规定时间内回复意见，否则按“超时默许制”办理；协办单位在签署意见时，不能再互相征求意见或以相关部门的意见为条件，避免各部门之间互为前置，使项目审批进入“死循环”。全面试行告知承诺制。在受理阶段，若业主申报材料不齐全，但主件已具备，不影响实质性审查，符合告知承诺制实施条件的，在申请人作出承诺后，窗口先予以受理审查；在审批阶段，若项目基本符合审批条件的，在申请人作出承诺后，行政审批部门在规定工作日内先作出审批决定，有关调整或修改可在下一个审批阶段完成。试行案例援引审批。凡同类项目的相关审批事项，其他地区有审批通过案例的，或有关部门以前已有审批通过案例的，原则上可比照办理。五要健全全程无偿代理服务机制。实践证明，实行全程无偿代理，把审批服务与审批监管有机结合起来，寓日常监督于代办服务之中，是破解基建项目审批难瓶颈有力抓手。各级审管机构应按照温州市投资项目全程代理服务暂行办法的要求，充实力量、健全网络、强化机制、加强协调，确保我市投资项目全程代理服务有序开展。4、完善机制、加强监管，进一步健全行政审批监督检查制度。加强对审批权力的监督制约。各级政府应按照行政许可法的要求建立健全对行政机关实施行政审批的监督制度，形成政府领导、审管主抓、法制监察配合的工作机制。加强审管机构建设，明确其作为对行政机关实施行政审批进行监管的主管部门，充分发挥其作为党委、政府审改和行政审批工作的参谋和助手作用。加强对行政机关实施行政审批监督检查，依靠首次办理预登记和审批案卷内审强化对审批过程和结果的监督