中国《存款保险条例》中道德风险法律问题析评和完善

中国存款保险条例中道德风险法律问题析评和完善-法律中国存款保险条例中道德风险法律问题析评和完善 李 玫，杨东勤 （对外经济贸易大学法学院，北京100029） 摘要：建立存款保险制度的目的是保护存款人和维护金融稳定，但存款保险究竟是降低还是提高了系统性风险，答案不一而足。在存款保险制度存在的情况下，由于约束与激励与存款保险制度紧密联系的各种利益相关者的机制发生了变化，这为与存款保险制度相关的道德风险提供了存在的土壤。如何有效地降低道德风险已经成了各国在设计或完善本国存款保险制度时着重关注的热点和难点问题。于2015年5月生效的存款保险条例标志着中国存款保险制度的正式建立。此时，深入研究和分析存款保险制度中道德风险产生的原因、危害以及实践中采取的规制措施，从法律的视角对中国存款保险条例中的道德风险进行评析，有助于进一步完善和实施中国的存款保险制度，加速推进利率市场化、民营银行的准入以及商业银行破产法的出台。 关键词：中国存款保险条例；道德风险；有效存款保险制度核心原则；大而不倒；国家援助 中图分类号：DF438 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2016)05-0009-13 收稿日期：2016 -01-04 该文已由“中国知网”(www. cnkinet) 2016年4月11日数字出版，全球发行 作者简介：李玫（1959-），女，北京人，对外经济贸易大学法学院教授、博士生导师，法学博士，研究方向：经济法、民商法、国际法； 杨东勤(1979-)，女，河南南阳人，对外经济贸易大学法学院博士研究生，研究方向：经济法。 引言 美联储前主席艾伦格林斯潘认为，只有储蓄才能为生产性资本提供资金，并且只有当收入超过消费时，居民才会有积蓄，此时必须决定是把这些积蓄用来偿还债务、增加个人或家庭的资产、积累银行存款或者其他金融资产。而作为金融中介的银行或者其他金融机构将把新获得的资金用于投资、支持固定资产或者存货投资。这生动地描述了银行业融资结构的特性借短贷长，这种特性却决定了银行业本身具有天生的不稳定性。这种内生的脆弱性极易引发银行挤兑，而由公权力支持的显性存款保险制度在一定程度上能减少银行挤兑并阻止其溢出效应。然而，任何一项制度都是一把双刃剑，有利必有弊。世界银行的一项研究发现，显性存款保险制度的建立通常会提升单个银行危机的发生率和降低整个银行业的稳定性。这是因为显性存款保险制度具有促使银行从事高风险活动的动力和降低存款人监督和约束银行从事高风险活动的积极性。有鉴于此，虽然人们普遍认同显性存款保险制度有利于增强公众对银行的信心和维护金融稳定，但是也十分担心其会加剧各利益相关者的道德风险。所以，防范和降低道德风险已经成为各国在设计存款保险制度时首要考虑的问题。降低存款保险制度中道德风险曾是2009年有效存款保险制度核心原则中的一条核心原则，其重要性在2014年的修订版中得到了进一步的加强，即要求在整个存款保险制度设计过程，甚至在每一个相关条款设计中，降低其中的道德风险是必须优先考虑的事项。故此，现在各国在设计、构建和完善本国存款保险制度时，都必然会首先考虑采取什么样的措施可以有效地降低其中的道德风险，也会建立和完善相应的配套制度环境来限制道德风险所产生的影响。 截至2014年1月份，已有113个国家和地区建立了某种形式的显性存款保险制度。另有40个国家或地区正在研究或考虑建立显性存款保险制度。随着中华人民共和国存款保险条例的生效，中国正式建立了存款保险制度。此时，深入研究和分析存款保险制度中道德风险产生的原因、危害以及如何对其进行规制，从法律的视角评析中国存款保险条例中的道德风险，有助于进一步完善和顺利实施中国的存款保险制度，加速推进利率市场化改革、民营银行准入以及商业银行破产法的出台。 一、存款保险制度中的道德风险概述 元照英美法词典对道德风险的定义是：“道德风险是保险业务用语，指由于被保险人为获得保险赔偿而损坏其财产，或放任其被毁坏，使保险人承受可能的风险”。布莱克法律词典对道德风险的定义是：“道德风险是指一种诸如不诚实、疏忽或者疯狂之类的精神态度方面的风险；是指为了获得保险利益，被保险人（通常通过放火）损坏或者放任财产被损坏的风险。有时，被保险人在烧毁投保财产时获得的潜在利益也叫做道德风险。”美国学者弗雷德里克S米什金则认为道德风险是在相关交易发生之后由于信息不对称而产生的问题；而信息不对称是导致逆向选择和道德风险问题的产生，从而对金融体系产生严重影响的运行机制。也有中国学者认为道德风险是由于信息不对称、合同不完备及合同实施障碍等原因而导致当事人在履行自己义务和追求自身利益的时候损害他人或社会利益的一种机会主义行为。2014有效存款保险制度核心原则则认为如果由当事人的冒险行为而引发的全部或部分成本由其他人承担，那么该当事人就有动力去冒更大的风险，这时道德风险就发生了。道德风险反应了这样一种思想：如果一个人以发生一件事情的风险为保险标的，那么他或者她可能就不会采取足够的预防措施去防止该事情的发生。也可以一种更简单的方式表示：比如，你正坐在一家餐厅里，这时你想起你忘了锁车。你知道如果你的车被盗了，你将会获得全额赔付，那么你就极有可能不会立马放弃面前美味的食物而奔出餐厅去锁车。存款保险中的道德风险主要体现在以下两个方面。首先，如果存款人知道他们不会承担由于银行失败而造成的存款损失，那么他们就极有可能不会在乎他们选择的银行是否存在风险。其次，道德风险会影响到银行自身的决策。在有存款保险的情况下，银行知道一旦银行经营失败将会获得资金支援，他们更愿意从事冒险行为。需要注意的是，一些美国评论家专注于银行做决策的道德风险而很少强调道德风险与个人客户之间的关系。相反，一些欧洲评论家侧重强调道德风险对消费者选择存款银行的影响，而不会涉及道德风险如何影响银行的决策。这可能反映了各自司法管辖区内的存款保障计划。综上各家所言，本文所指的道德风险是指存款保险制度中各当事人在履行各自的义务时，由于信息本身的不对称性，从而使得各当事人在追求自身利益时，不惜损害其他当事人或者社会利益的一种机会主义行为。 在存款保险制度下，由于存款保险机构、存款人和投保银行之间存在着信息不对称，存款保险的激励作用容易引发投保银行和存款人的道德风险。除此之外，还有银行业监管机构由于监管宽容而引发的道德风险。这些道德风险主要表现在以下几个方面：(1)在存款保险制度下，存款人在银行面临破产倒闭时所受到的损失或惩罚比较小，所以存款人没有动力和理由去关注银行的经营行为。即使存款人怀疑银行从事高风险活动，他们也不会通过提款对这些金融机构施以市场形式的约束，此种情况加大了存款人的道德风险；(2)如果存款保险机构不考虑投保银行自身经营行为的风险，而是向所有投保银行收取固定比率的保险费，这种征收存款保险费的结构会使某些投保银行承受不公平的待遇，那些因从事高风险行为而最有可能破产倒闭的银行正是那些最积极利用存款保险的银行。存款保险制度下的银行之所以会有更大的动力去从事高风险的经营活动，是因为其缴纳的存款保险费不是基于其经营风险而征收的。在不增加存款保险费成本的基础上，高风险高收益，即使该投保银行以后陷入困境，纳税人也会为其高风险的经营行为带来的损失买单，从而诱发了银行的道德风险；(3)鉴于对失败的银行进行破产清算可能会带来严重的社会影响、昂贵的国家救助成本以及政治成本，再加上信息不对称使得银行业监管机构不能及时、准确地辨识出银行是资不抵债还是只是暂时缺乏流动性。因此，正常情况下银行业监管机构都会允许那些在法律上还未破产但在事实上已经没有债务清偿能力的问题银行继续从事经营活动，从而加大了银行业监管机构的道德风险。 为了能够实现保护中小额存款人、维护公众对银行业的信心和维护金融体系稳定的目标，存款保险制度需要其他设计合理的制度安排和有效的金融安全网与其相互配合一起降低其中的道德风险。国际存款保险协会在2014有效存款保险制度核心原则中指出，设计良好的金融安全网有助于金融体系的稳定，但是如果设计不当，金融安全网可能增加金融体系的风险，尤其是其中的道德风险。发生在2007年到2009年期间的全球金融危机对许多国家的存款保险制度造成了冲击，诸多国家都对本国的存款保险制度进行了相应的应急调整。这些调整或者措施对于抑制金融危机的进一步扩散和加剧起到了至关重要的作用。国际存款保险协会的一项调查还表明：如果设计不当，显性存款保险制度会严重损害银行系统的稳定，这种情况在利率管制刚刚取消和制度环境欠佳的国家和地区尤为明显；存款保险的上限越高、存款保险承保的范围越广，银行的稳定受到的影响就越大；而可靠的基本制度保障和有效的金融安全网可以降低存款保险制度中的道德风险。此外，国际存款保险协会认为良好的制度设计，比如资本充足率要求、以资产风险为基础的资本要求和计算出的存款保险费率、限额赔付和合适的受保种类、良好的内部治理机构和外部监督、设计良好运行有效的市场退出机制、提前预警和及时介入矫正、追究相关人的责任等等，都是可以防范和降低存款保险制度中的道德风险并保证其有效性和顺利实施的前提。因此，为了能更好地防范和化解存款保险制度中的道德风险，必须要合理地设计上述这些因素。 二、存款保险制度中“道德风险”发生的机理和美国可资借鉴的经验 银行的短期资金一般都是可以随时支取的储蓄和活期存款，而银行的贷款期限一般都相对比较长。在正常情况下，银行持有的流动性资产足以应付存款人的提款需求。然而，在发生银行挤兑的情况下，存款人就会对银行丧失信心，大规模提款撤离。随着提款量的加大，银行只能被迫变现资产，这通常会引发低价抛售银行资产的情况。此外，即便银行的清偿力充足，也无挤兑之嫌，但是其资产负债表却可能会因为低价抛售资产而遭受毁灭性打击。一家问题银行破产倒闭会影响到一家健全的银行，使得贷款组合原本健全的银行也破产倒闭并在整个经济体产生溢出效应。虽然存款保险制度在一定程度上能减少银行挤兑风险并阻止其溢出效应，还可以起到维护银行业的稳定、保护存款人利益、防止大规模挤兑风潮发生的作用，但其并非是解决任何问题的灵丹妙药，设计不好的存款保险制度会引发道德风险方面的问题进而影响到一国金融体系的稳定性和效率。2014有效存款保险制度核心原则指出，存款保险制度总体设计的目标就是要同其他金融安全网一起降低道德风险，强调在设计存款保险制度时要认识到绝大多数的没有熟练金融经验的中小额存款人没有区分安全和不安全银行的能力，要通过合理地设计存款保险制度来降低道德风险对股东、银行管理层和存款人的行为所造成的消极影响。下面将从以下几个方面阐释存款保险制度是如何催生了道德风险以及美国规制道德风险的实践经验： （一）存款保险制度弱化了市场机制对存款保险利益相关者的惩罚作用 对银行而言，市场机制发挥惩罚作用的原理如下：一般来说，银行只需要按照事前已约定好的利息向存款人进行支付即可。而银行贷款收益率的高低和波动并不会影响到银行履行向存款人支付约定利息的义务。为了最大程度地获取潜在收益，银行通常会将贷款贷给或者将资金投资到高风险高收益的项目中去。但是，一旦一些存款人听到或发现有关银行资产的负面消息或者信号后，其并不管该消息或者信号是否属实或者已经被证实，他们通常会直接以最快的速度涌人银行提前取款，从而对银行施加市场惩罚力，惩罚银行因为从事冒险行为而可能带来的损失。此外，相较于中小型银行，大型银行和系统重要性银行破产倒闭对和其有业务往来的企业以及与其关系密切的其他银行的负面影响会更加严重。对于没有任何安全保障的银行债务持有人来说，他们对政府的介入有预期，他们相信政府不会让信用市场变得无法收拾，而在赌博中承担最高风险的机构是那些被认为对整个金融系统影响巨大而政府无法放任其破产的银行业巨头。有鉴于此，大型银行和系统重要性银行是“太大不能倒”政策最有可能的受益者，结果是这些银行将成为对此有预期的存款人的优先选择。而在尚未建立存款保险制度的情况下，存款人会通过判断银行自身经营风险的高低来选择哪家存款银行；而不同银行的风险特征则由于存款保险制度的存在而被弱化了。此外，由于存款人受到保护，从而使其缺乏搜寻一切与银行经营状况有关的信息的动力，降低了其了解、监督和约束银行经营行为的积极性。存款保险范围越广和承保限额越高，市场惩罚机制就越弱，这不仅增大了存款人的道德风险，而且最终增加了银行业整体风险的积聚。 （二）存款保险制度为银行提供了变相的财政补贴 在存款保险制度未建立时，银行股东和管理层会积极地采取一定的谨慎措施控制银行的经营风险以便防止银行因为经营不善而破产倒闭。然而，在存款保险制度下，由于预期到银行挤兑的可能性不大，银行破产风险较小，为了追逐利润最大化、股东高回报和管理层的高薪报酬，银行就有动力从事冒险行为。即使最后陷入危机，存款保险机构会赔付存款人全部或部分损失，问题银行不用承担全部损失。在实行固定保险费率时，银行只需要缴纳固定的保费，无需考虑该银行风险是否过高。因为不用为从事冒险行为而为额外的风险付出相应的成本，投保银行增加其资产的风险就相当于变相的增大了存款保险对投保银行的补贴。银行即使因为从事冒险行为而陷入破产危机，纳税人最终也会为其买单。“赢了我发财，输了纳税人买单。”在此情况下，容易滋生银行的道德风险。 （三）美国规制存款保险制度中道德风险可资借鉴的实践经验 建立于1934年的美国存款保险制度在维护金融系统稳定方面发挥了积极和重要的作用。但是，在上个世纪80年代和2007年至2009年期间，美国却发生了严重的储贷危机和次贷危机。在这两次危机中，大量参加联邦存款保险的存款机构被关闭或者需要政府救援。虽然多方面的原因促成了这两场危机的爆发，但却也充分地暴露了美国存款保险制度中存在的一些弊端，其中的“道德风险”为诸多学者所诟病。 为了应对这两次危机和控制存款保险制度带来的道德风险，美国进行了一系列的法律改革，增强了对银行的监管和控制，其中与降低和控制存款保险制度中道德风险有关的改革措施如下：(1)以法律的形式明确规定存款保险制度的公共政策目标以及适当的存款保险覆盖范围。比如：规定主要的公共政策目标是保护广大的中小额存款人，增强社会公众对整个银行体系的信心，维护金融体系的稳健运行，并强制性地要求所有的储贷机构、美联储会员银行和联邦商业银行及部分州注册银行都必须加入联邦存款保险。强制性的存款保险制度有助于降低逆向选择，也为美国联邦存款保险公司能够获得充足的存款保险基金来源提供了有力的制度保障。此外，由于大部分存款人的存款能被如此广泛的存款保险体系覆盖，在银行面临危机时，存款人就不会争先恐后地去银行提前取款，从而可以避免恐慌情绪在银行业间蔓延，然而，由于存款人（特别是大额存款人）超过存款保险额度的那部分存款仍然会面临着遭受损失的风险，这就会促使该部分存款人主动地去关注其存款银行的资产质量，积极地选择经营相对安全的银行，从而可以在一定程度上对投保银行从事冒险行为起到一定的监督和约束作用。(2)交叉担保。交叉担保是法律授权联邦存款保险公司在关联银行倒闭时，将倒闭银行的损失在关联集团的所有成员银行之间按比例进行分配。交叉担保一方面可以防止关联银行在预计到一个或多个相同规模的银行濒临破产倒闭时，出于为股东保留财产的目的而转移资产或负债；另一方面交叉担保可以促使关联集团内的所有成员银行之间可以进行相互的监督和约束。(3)为大型及系统重要性银行设立一个全新的破产处置清算机制，严格限制对大银行实行“大而不倒”保护政策。“大而不倒”政策的初衷是为了预防和控制金融危机，其适用范围由最初的大型存款银行，逐渐地扩展到了各种大型金融机构，比如投资银行、对冲基金、保险公司等等。但是在2008年美国次贷危机中，雷曼兄弟公司的破产再次证明应该破产倒闭而不破产倒闭的大型金融机构会给整个社会带来更加严重的负面影响，甚至会损害到整个金融经济体系的健康发展。一方面，对大型银行给予无条件的公共资金救助可能会给政府带来巨额的或有负债，使国家财政出现巨额赤字，甚至于可能会引发主债危机和系统性风险；另一方面，也会给那些有资格获得国家救助的银行一个无形的保护伞，从而阻碍了银行业的公平竞争。通过对次贷危机的经验加以总结而颁布的多德一弗兰克华尔街改革和消费者保护法案的一项核心内容是为大型银行控股公司以及具有系统重要性的非银行金融公司设立一个全新的破产处置清算机制，其目的是使联邦存款保险公司能动用必要的手段对具有系统重要性的金融公司进行有序清算，终结“大而不倒”，降低金融机构的道德风险，避免纳税人为失败的金融机构买单。放弃过去在银行监管中一贯奉行的“大而不倒”的做法，有利于促使大额存款人和银行债权人有动力去监督银行的活动，可以降低银行和存款人的道德风险。(4)赋予联邦存款保险公司“及时采取整改行动”的权力。该措施通过降低银行从事过度冒险行为的动机来减少存款保险基金的损失。(5)基于银行资产风险的保证金和保险费率。其核心内容是对投保银行实行差别费率制，即每一档次的存款保险费标准是不固定的，而是根据每家投保银行的信用评级和资本充足率情况进行定期调整。(6)授权存款保险机构行使广泛的职能，强化其在金融安全网中的风险监管职能。 在过去的80多年间，美国联邦存款保险制度经过了多次金融危机的锤炼，实行以问题银行管理为导向的监管方式，并且已经形成了规范的银行业监管程序和操作流程。美国在上述两次大的金融危机中所采取的改革措施已为其他国家、地区和国际组织所关注和采纳，也为中国在目前的情况下实施与完善正式的存款保险制度提供了重要的启示和借鉴。 三、中国存款保险条例中道德风险法律问题析评和完善 尽管不能根除掉存款保险制度中的道德风险，但可以通过设计良好的配套机制来有效地防范和降低。本文将根据中国存款保险条例的相关规定，从防范和降低道德风险的角度，基于美国和国际上在此方面可资借鉴的经验，对中国存款保险制度中备受关注的部分从法律的角度进行析评，并提出相关的完善建议。 （一）存款保险费率体系 尽管国际上为数众多的国家目前仍在实行单一的固定存款保险费率制，但是根据中国存款保险条例第9条和第10条的规定，中国存款保险制度实行基准费率和风险差别费率相结合而构成的差别浮动费率制。差别浮动费率制有以下两个优点：首先，存款保险费率的变动能够有效地约束投保银行从事风险的行为；其次，存款保险费率的上调将促使有问题的投保银行更早破产关闭，可以使其不至于能被拖到资不抵债而形成巨额亏损，需要巨额的存款保险基金进行存款保险偿付或资金救助。然而，全面地引入基于投保银行风险等级而计算出的差别费率需要较为成熟的存款保险制度、金融制度、银行破产法律制度以及其他相应的配套设施作为后盾，考虑到中国刚刚颁布存款保险条例、存款保险制度尚待进一步的完善、金融体制仍在深化改革的进程中以及商业银行破产法律制度的缺失，所以存款保险条例实施初期不太适合采用以投保银行风险等级为基础计算的差别存款保险费率机制。另外，目前的存款保险条例规定过于原则，操作性不强，亟待制定存款保险条例实施细则来保证存款保险制度切实地得到贯穿和执行。建议在将来有关存款保险制度的进一步立法和完善过程中，采用以下方法分阶段地实施：首先，在存款保险制度实施初期，可采用有管理的差别存款保险费率制。这种存款保险费率制的目的在于确定一个合理又科学的基准费率。以此为基础，根据存款保险基金管理机构和评级机构对不同类别投保银行资产的风险判断，适当浮动存款保险费率，而在同一类别的投保银行间实行单一的存款保险费率。之后，随着中国存款保险制度的完善和银行体制的逐步健全而渐渐地淡化存款保险制度初始阶段的等级费率，而着重将投保银行的资本金充足率、资产流动性、资产盈利性和安全性作为确定投保银行存款保险费率的综合性评价指标，在不同投保银行之间实行实质性的存款保险差别费率。其次，实行以投保银行的风险为基准的差别费率制。此外，对投保银行使用差别费率机制征收保费时，建议遵循2014有效存款保险制度核心原则推荐的以下标准：(1)计算存款保险费率的机制要对所有投保银行保持公开和透明；(2)对投保银行征收的奖励型或者溢价型保险费类别之间要有明显的差异；(3)要对个体投保银行的评级和排名等等信息严格保密。 从各国或地区的存款保险实践和国际组织对存款保险制度的规范发展趋势看，建立以风险为基础的存款保险费率制是大势所趋。中国新生效的存款保险条例中采取的存款保险费率机制总体来说符合国际上通行的控制道德风险的实践，也符合中国目前的国情。 （二）存款保险的承保范围和限额 虽然各国存款保险制度的公共政策目标形形色色，但是保护存款人和维护金融稳定这个最根本的目标是相同的。2014有效存款保险制度核心原则明确指出，各国的存款保险制度要与其公共政策目标一致，要求在存款保险制度的整个设计过程中，始终贯彻防范和降低道德风险这一思想。根据国际上成熟的实践经验，降低存款保险制度中道德风险的主要手段都是限制存款保险的承保范围和承保额，具体包括：限定存款保险的投保对象与投保方式、存款保险标的与承保额。 1投保方式 目前国际上通行的两种存款保险投保方式是自愿性投保和强制性投保，各有优缺点。容易导致逆向选择和道德风险是自愿投保这种方式的最大缺陷。在存款保险条例生效以前，中国事实上对个人存款实行的是以国家信用做担保的全额偿付性的隐性存款保险制度。为了避免存款保险制度因为“逆向选择”和“软约束”等潜在问题而无法得到预期的执行效果，在从隐性存款保险制度向显性存款保险制度转换过程中中国采用了强制性的投保方式，这既符合代表存款保险制度最新国际规范的2014有效存款保险制度核心原则的相关要求，也符合中国的具体国情和制度环境；不仅能有效地克服银行的逆向选择问题，而且还有助于中国迅速建立起一个强大的存款保险基金；既有助于避免银行业监管套利的行为，又能促进银行业的公平竞争。 2投保银行的范围 根据国际上成熟的存款保险制度实践经验，要基于本国存款保险制度预期实现的公共政策目标、吸收存款的银行业金融机构之间的差别以及本国的经济规模来确定有资格参加该国存款保险的机构范围，既可以是其中的部分存款机构，也可以是所有的存款机构。而对于存款保险的投保对象问题，目前国际上大多数国家采取的是属地原则。中国存款保险条例中规定的存款保险对象也遵照了国际上较为通行的“属地”原则，这既符合服务贸易总协定中关于金融服务的国民待遇和公平原则，又履行了中国的人世承诺；既遵守了巴塞尔协议的相关规定，还符合国际社会发展的主流趋势和惯例，这有利于中国与世界各国或地区银行业监管机构和存款保险机构的衔接与合作。同时，还符合中国目前的银行业结构分布状况，有利于推进中国利率市场化改革最后一步顺利实现，促进中小银行和民营银行的快速发展，引导“外资银行法人化”政策的进一步实施。 3覆盖的存款类型 中国存款保险条例在此方面的规定符合中国目前的国情，具体如下：(1)虽然目前中国居民的存款主要是本币存款，外币存款占比较小，但是对外币存款也进行存款保险，能够有效地维护存款人对整个银行业的信心和金融业的稳定；(2)在本币存款中，中国居民的储蓄存款占了很大比例，对这部分存款人进行保护，符合存款保险制度保护中小存款人利益的公共政策目标；(3)负债经营是商业银行区别于普通企业的主要特征，而居民存款构成了存款保险投保银行负债的主要来源，所以对这部分存款进行保护，能有效地增加存款人对银行的信心而降低发生银行挤兑的可能；(4)至于金融机构同业存款、投保银行的高级管理人员在本投保银行的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款、社会保险基金、住房公积金存款，由于该部分存款的持有者获得和分析存款银行经营状况等有关信息的能力较强，他们能通过判断出好银行和坏银行而对存款银行能做出一定的选择，所以将此类存款排除在外可以强化对银行的市场约束，防范大额存款人和银行的道德风险。 4中国存款保险制度实行限额偿付 对存款人实行全额赔付会导致道德风险泛滥，市场对投保银行的监督和约束力会大大下降，甚至失灵，所以确定合理的偿付限额至关重要。既要防止存款保险偿付限额过低而导致存款人得不到有效保护、存款机构因经营困难出现挤兑和银行危机，从而失去了存款保险制度存在的价值，还要防止偿付限额过高而提高了投保银行的存款保险费，增加投保银行负担，不利于投保银行的正常运转。由于中国是一个发展中国家，改革开放以来经济持续高速发展，居民个人收入增长较快，银行账户的储蓄存款也在不断增长。鉴于中国的社会保障体系还不够健全，再加上中国居民从传统上讲有较高的储蓄存款养老倾向，所以存款保险限额的设定既要为经济的增长预留一定的空间，使其能随经济情况的变化而做出相应的调整，又要符合中国居民的风险偏好。中国存款保险条例中实行的限额赔付保险制度以及弹性条款既符合国际实践和发展趋势，又符合中国目前的国情；既有利于保护中国居民中的中小额存款人的利益，又能有利于强化大额存款人对投保银行的监督和约束，让市场机制充分地发挥资源优化配置的作用。 （三）中国存款保险基金管理机构的监管职能 中国存款保险条例中关于中国存款保险基金管理机构的职权和范围与中国目前的实际情况相符，基本能与中国现有的银行业监管机构形成了有效的分工与合作。为了控制存款保险制度中的道德风险，基于以下考虑，中国存款保险条例赋予中国存款保险基金管理机构一定的监管职能：首先，由于存款保险基金管理机构要独自承担因投保银行破产倒闭所造成的存款保险偿付，这不仅能促使其更加主动和积极地去监管甚至关闭有问题的投保银行，并且还能激发其责任心，积极地采取早期介入与矫正措施，从而可以避免银行业监管机构对投保银行的监管宽容。其次，存款保险对存款人的保护使其没有理由和动机去关注存款银行经营活动是否安全，降低了存款人将其存款转移到安全银行的警惕性和自觉性，弱化了市场机制对投保银行的约束、监督和惩罚作用。所以，存款保险基金管理机构具有适当的监管权是存款保险制度能够顺利有效实施的内在要求，据此可以降低投保银行的道德风险，保护存款人和增强金融体系的安全与稳定。最后，赋予存款保险基金管理机构有权对问题投保银行处置过程进行全面监控。在对问题投保银行的处置过程中，存款保险基金管理机构一般采取收购与承接、存款偿付以及向濒临倒闭的投保银行提供贷款、担保、资金救助、资产收购或承担债务等多种形式的援助支持。但是，为了能够确保存款保险基金的有效使用，存款保险基金管理机构不管采取什么样的救助措施，都要从维护存款保险基金安全的角度对整个处置过程进行严谨的准备和安排、全面的监控。美中不足的是，中国存款保险条例对存款保险基金管理机构与银行业监管管理委员会（以下简称为“银监会”）以及中国人民银行在监管职能方面的协调却未进行明确的规定，而只是对存款保险基金管理机构的监管职能做了笼统的规定，有待在将来有关存款保险制度的立法中进一步细化以便使其更具可操作性。此外，存款保险基金管理机构与银监会对投保银行的监管既有重叠的地方，也有相互补充的地方。在监管目标上，存款保险基金管理机构与银监会有不少共同之处，也存在着许多可以相互替代、相互补充的地方。因此，建议在将来的立法中，要处理好存款保险基金管理机构与银监会的监管职能冲突问题，协调好二者之间的关系，以避免二者之间存在重复监管和过度监管，充分发挥二者之间相互补充的作用。 最后，如果从信息共享机制中获得的信息不能满足需要，存款保险基金管理机构可以要求投保银行及时报送其他相关信息。银监会的主要职责包括但不限于对投保银行日常的合规性监管和风险监控，而存款保险基金管理机构仅对问题投保银行进行监管，不涉及投保银行的日常业务监管，所以存款保险基金管理机构对投保银行的监管很大程度上要依赖银监会对投保银行的日常监管。当存款保险基金管理机构通过上述规定中的某个途径发现某个投保银行经营中出现问题时，有权开始介入并进行全程的风险监控。中国存款保险条例对存款保险基金管理机构与金融安全网内其他成员之间的信息共享机制规定的太过原则，建议在将来的立法中做出明确具体的规定以便形成一个持续稳定有效、操作性较强的信息共享机制和途径。 （四）限定存款保险基金管理机构对“大而不倒”银行的国家援助上限 “大而不倒”政策是一个国家隐性和显性存款保险制度的延伸。如果有权决定是否使用国家财政资金救助问题银行的决策者违反存款保险制度中设定的限制性条款，将会影响到问题银行债权人对“大而不倒”援助政策的期望值。由于存款保险可以使决策者利用公共财政资金保护大型银行的债权人，所以有关存款保险的决策也会影响到对“大而不倒”政策的管理。国际货币基金组织曾建议在存款保险制度中设定对动用公共财政资金援助问题银行的上限，认为由于此类限定降低了对大型问题银行提供公共资金救助的可能性，所以在存款保险制度中从法律上对援助问题银行债权人做出限制的国家将会面临较低的道德风险。此外，也有分析家通过分析存在隐性和显性存款保险制度的国家，认为那些拥有强大的法治基础和银行业监管机构并且在历史上提供隐性政府担保的国家，更加可能从在正式的存款保险制度中设定援助大型问题银行的上限获得更大的收益。截至日前，中国四家国有大型银行（工行、农行、中行、建行）已经成为了全球系统性重要银行，加入了“大而不能倒”的队伍。未雨绸缪，建议在