对我国农村扶贫政策的回顾与思考

对我国农村扶贫政策的回顾与思考 建国以来我国在消除贫困方面取得的巨大成就举世公 认。政府在扶贫上的一系列政策不仅为 13 亿 中国 人进入 和建设小康社会打下了坚实的基础,也推动了全球反贫困事 业的 发展 。回顾我国 农村 扶贫政策历程,有助于我们认 识当前农村贫困问题的新挑战,并为今后农村反贫困政策的 制定提供借鉴。 一、我国农村扶贫政策的历程 改革开放以来,我国农村扶贫政策大体经历了四个阶段。 ( 一)体制改革推动式扶贫 始于 1978 年的农村 经济 体制改革,对于缓解农村贫困,减 少农村贫困人口发挥了巨大的作用。农村经济体制改革极 大地激发和调动了广大农民的生产积极性,农产品产量大幅 度提高。农产品价格的提高和农业生产资料价格的下降,使 农民收入迅速增加。此外,国家还采取措施使社会财富的分 配逐步向农民倾斜。 ( 二)大规模开发式扶贫 20 世纪 80 年代中期,中央政府决定采取特殊政策和措 施对 自然 条件较差、生态环境恶化、经济发展水平较低 地区进行综合开发,以解决贫困地区人口的温饱问题,为贫困 地区的全面发展创造条件。与此同时,我国专门性的扶贫开 发领导机构“贫困地区经济开发领导小组” 成立,从此,我国在 全国农村范围内开始了有组织、有计划、大规模的扶贫开 发。政府扶贫的指导方针改变了以往单纯救济的扶贫方式, 向开发式扶贫转变,确立了开发式扶贫的指导方针。 (三)重点攻坚式扶贫 从 1991 年起针对生产生活条件极为恶劣、脱贫致富难 度较大的地方的农村贫困人口,进行集中帮扶行动。在这一 期间,中央召开了第一次全国扶贫开发工作会议,对扶贫开发 工作作出了全面部署,国务院颁布了国家八七扶贫攻坚计 划(19942000 年) 。这是我国 历史 上第一个有明确目标、 对象、措施和期限的扶贫开发行动纲领。为落实扶贫攻坚 计划,中央多次召开扶贫工作会议。经过努力,2001 年 5 月, 中央扶贫开发工作会议宣布攻坚计划基本完成。 (四)参与式扶贫开发 进入 21 世纪,我国农村的扶贫开发面临着新的困难。解 决少数贫困人口温饱问题,改善贫困地区的基本生产生活条 件,成为迫切而又亟待解决的问题。为此,2001 年 5 月中央召 开全国扶贫开发工作会议, 总结 了以往扶贫开发的成就和 经验,部署了今后 10 年的扶贫开发工作。根据会议的精神, 国务院颁布了中国农村扶贫开发纲要(20012010 年) 。 新纲要注重发展 科学 技术、 教育 、文化和卫生事业, 并 且意识到疾病是使农户陷入贫困的一个主要因素,扶贫规划 强调参与式扶贫、以村为单位进行综合开发。新纲要承认 城乡间人口流动是扶贫的一个重要途径, 并采取新的政策举 措使农村居民更容易从城镇新出现的工作机会中获益。 据国务院扶贫办统计结果显示,我国农村绝对贫困人口 由 1978 年的 2.5 亿人减少到 2007 年的 1479 万人,低收入人 口也从 2000 年的 6213 万减少到 2007 年的 2841 万。与此 同时,贫困地区的教育、医疗、卫生等各项社会事业也得到 长足发展,基础设施状况明显改善。 二、当前我国农村扶贫政策面临的新挑战 (一)市场经济的发展给农村扶贫开发带来了新的挑战 在市场经济中,农村贫困地区与发达地区处于不平等的 市场竞争地位,资金和资源的流失和投资倾斜使贫困地区稀 缺的资源大量向发达地区流动,贫困地区的人才流失问题较 为突出。 (二)经济发展方式的转变使贫困地区经济发展产生了诸 多矛盾 经济发展方式由粗放型向集约型转变是贫困地区经济 发展的方向。但与发达地区相比,贫困地区不仅存在着经济 规模、经济基础、经济实力的差距和发展阶段的差距,而且 经济发展的质量和经济效益也不如发达地区。此外,转变经 济发展方式很重要的方面是要求贫困人口素质有相应的提 高,贫困农户应该具备一定的自我发展能力,这在农村贫困地 区显得比较落后和缺乏。并且贫困地区在追求经济效益,尽 早摆脱贫困的主导思想支配下,常常不能正确处理资源开发 与环境保护的关系,往往使经济发展建立在资源浪费和环境 破坏的基础上。 (三)政府推动型扶贫的局限性和问题日益显现 随着经济体制的转轨以及各方面环境与条件的改变,以 政府行政推动为主导的扶贫方式及实施中存在的缺陷和问 题日益显露。表现为,一是政府的资金供给能力有限,难以满 足社会对扶贫资金的需求。二是多部门参与和部门利益的 存在使政府扶贫开发易出现难以协调的矛盾,并很有可能出 现相互削弱甚至抵消工作成果的情况。三是由于政府对扶 贫资金的管理过于宏观,难以形成有效的监督体系,影响了扶 贫资金尤其是有偿资金效益的发挥。四是政府官员的高度 流动性既不利于扶贫政策的连续性,也不能保证官员以负责 的态度保证扶贫任务的落实,造成扶贫项目的短期行为比较 普遍。 (四)特殊贫困地区矛盾突出 目前,在 14.8 万个贫困村当中,绝对贫困和低收入人口占 乡村总人口的 33%;在石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高 原区和地方病高发区、人口较少民族地区以及 42 个沿边境 的扶贫重点县超过 40%。在贫困人口总量不断减少的情况 下,这些地区需要移民的农户比例明显提高。此外,革命老区 发展相对滞后,全国 237 个革命老区目前农民人均纯收入是 全国平均水平的 57%。 (五)农村脱贫人口的返贫问题显得日益突出 表现为返贫率高,返贫的区域集中性与分散性同时并存, 具有频繁性。返贫蚕食着扶贫开发的成果,往往使广大干部 群众多年的辛勤努力在瞬间化为乌有。同时,对贫困人群的 经济基础、挣脱欲望、自信心打击巨大,一旦重陷贫困境地, 不仅当初的努力付之东流,而且重新脱贫要付出更大的代价。 (六)全球化浪潮的冲击加剧 尤其是加入世贸组织后,我国的传统农业受到巨大冲击, 而首当其冲将是贫困地区以种、养为主的科技含量低的农 产品销售,农民收入也将可能因此大幅度减少。 三、农村扶贫政策的新要求 (一)要加快扶贫政策的管理体制、运行机制、开发方式 和扶贫思路等方面的创新 在管理体制上,要强化扶贫工作责任,有专门的组织机构 和专门的经费,有一套相应的 法律 制度来指导和约束这些 机构的活动和经费的使用,项目的运行要按期完工,发挥效益, 项目资金的使用得到监督。此外,要调整扶贫工作重心,适应 新阶段贫困人口大分散、小集中的特征,由重点扶贫县转向 重点扶镇、扶村、扶户。 在运行机制上,要完善扶贫开发模式,进一步完善“政府主 导、社会参与、开发扶贫、市场运作”的扶贫开发模式,着力 增强扶贫能力,培育多元化的扶贫开发主体,实现各种扶贫资 源优化组合,提高扶贫开发效益。与此同时,要完善扶贫资金 投入和运营机制,建立多元化资金投入机制,充分发挥市场在 资金配置上的基础性作用,逐步建立起以扶贫资金投入为导 向,以农户自己投入为主体,以信贷、外资和社会投入为补充 的多渠道、多元化扶贫投入机制。此外,要完善协作帮扶机 制,协作帮扶是农村扶贫开发工作运行机制中部门协作、社 会参与的主要内容,是政府主导的扶贫开发的有力补充。协 作帮扶有利于减轻政府扶贫压力,也有利于地区之间的交流, 还有利于区域经济的合作。 在开发方式上,一是以产业为支撑。产业层次低,结构不 合理,是贫困地区的共性。要围绕当地主导产业选择调整的 着力点和切入点,以科技为动力,大力提高技术装备水平,淘汰 落后的生产能力,杜绝低水平重复建设,以市场为导向,努力开 发潜力产品,延长产业链,提高附加值,把产业化经营作为新时 期扶贫开发的主攻方向。二是以特色为主攻,大力发展特色 经济。要发挥比较优势,整合优势资源,提高科技含量,把资源 优势转变为经济优势,优化农副产品结构,发展龙头加工 企 业 ,发展绿色无公害优质农产品,完善服务市场体系,推进农 业产业化。三是以项目为载体。改变过去单一抓粮的思维 模式和重点扶持短平快项目等急功近利的做法,突出扎根性 基础设施建设和可持续发展支柱产业开发,以改善生产生活 条件和增加农民收入为重点,以提高基层组织领导、指导 现 代 农业的能力和劳动者科技文化素质为切入点,坚持两手齐 抓,多管齐下,综合治理。在扶贫思路方面,要跳出就贫困地区 解决贫困的传统思维,从外部寻找脱贫致富的路子。坚持劳 务扶贫与 工业 化相结合,“搬迁扶贫”与城镇化相结合,扶贫 开发与农业产业化相结合,在开展物质扶贫的同时,开展精神 扶贫破除困扰贫困地区和贫困群众的小农 经济 观念和小 生产的思维方式。 (二)要优化扶贫制度安排 应加大政府专业化扶贫机构的独立性,调整财政扶贫资 金结构。鉴于扶贫机构仅作为协调机构带来的问题,建议强 化专业化的扶贫机构的职能和权威。可考虑将财政扶贫资 金的使用权由各级地方政府手中转移到各级扶贫机构手中。 同时,应调整政府用于扶贫的资金结构,减少无偿性财政扶贫 拨款份额,加大政府提供信贷资金的份额,更多地采用经济手 段来进行扶贫。此外,还可考虑成立专门的小额信贷机构,完 善国家扶助 农村 贫困地区和贫困人口的政策性贷款,逐步 放开小额信贷的利率限制,提高贫困户“瞄准率”, 培育扶贫机 构的可持续 发展 能力。 (三)要加大农村组织化扶贫的力度 农户组织化是有助于实现农业发展和贫困农户脱贫的 有效途径。农村组织化扶贫战略就是集中各种扶贫资源,以 农户组织创新为核心通过引导、扶持来帮助贫困农户参与 农村组织化的进程,最终使贫困农户走脱贫致富之路。贫困 农户组织化是农村组织创新的一项新内容,应在农户组织化 进程中加入扶贫资源、扶贫对象等变量,确立扶贫工作新的 目标函数和约束条件。 (四)改变贫困地区的文化观念 长期以来,以生存为根本的扶贫制度在力图改变物质财 富匮乏现状的同时,相对忽视或遗忘了贫困地区精神状态的 实质性提高。思想贫困是比物质贫困更加难以根除的痼疾。 贫困地区不能成功地造就一种脱贫致富的内在张力,从而严 重地延缓了脱贫的步伐,影响了扶贫成效的巩固提高。面对 贫困地区的这种状况,当务之急是造就一种对农户原有生产 和生活方式的冲击力,通过对新生活新事物的接触,彻底打破 与 现代 市场经济相抵触的经验式思维模式,扩展其精神空 间,造