失地农民再配置研究

失地农民的再配置研究 以江西省赣州市章贡区水南镇为例 摘要：随着城市化的推进和城市的外延拓展，一个新的社会群体失地农民 随之迅速扩大，这些农民的土地被征用后，变成了非农用地，导致一大批农民 从土地上剥离出来，变成了失地农民。土地被征用后的农民，既不是传统意义 上的城镇居民，就不是传统意义上的农村村民，而成为了种田无地、上班无岗、 社保无份的社会特殊群体，这一群体在一些地方已成为了诱发社会不稳定的一 大隐患。要消除这一隐患就是要合理的配置好失地农民，从完善土地征用制度、 加强土地补偿金的管理、将失地农民纳入社会保障机制和建立失地农民培训机 制等方面提出解决农民失地问题的政策建议。 关键词：土地 农民 再配置 2 目 录 引 言 3 1 水南镇简介及水南镇失地农民 .4 2 水 南 镇 失 地 农 民 所 面 临 的 问 题 5 2.1 城市规模发展快，土地征占规模大，失地农民群体多。 .5 2.2 对失地农民补偿太低，现行征地补偿费标准偏低，不足以弥补土地的价值。 .5 2.3 失地农民的社会保障水平低，今后的生活缺乏必要的保障。 .5 2.4 征地补偿金的使用盲目，没有很好的导向。 .5 3 水南镇失地农民再配置困难原因分析 .6 3.1 失地农民就业难。 .6 3.1.1 劳动力市场原因。 .6 3.1.2 失地农民自身因素的限制。 .6 3.1.3 针对失地农民的技能培训与市场需求不相适应。 .6 3.2 失地农民创业难。 .6 3.2.1 失地农民普遍创业能力不强。 .7 3.2.2 政府缺少相应的政策来扶持和引导失地农民的创业。 .7 3.3 对于失地农民缺乏有效的管理机构和机制。 .7 3.4 现行农民社会保障制度的不完善。 .7 4 水南镇失地农民再配置的对策分析 .8 4.1 公平合理的土地征用补偿是解决失地农民生存问题的基础。 8 4.2 构建失地农民社会保障机制是解决失地农民生计问题的核心 8 4.3 建立失地农民就业创业培训机制，多渠道促进失地农民在非农领域就业。 9 4.4 发展乡镇集体经济，发挥资源集聚作用。 9 结 语 10 参考文献： 11 失地农民再配置研究 3 引 言 由于交通基础设施和城市化建设所引致的农民土地征用所必然带来的农民 丧失土地这一唯一的生产资料，并且由于目前现有土地征用机制还不完善，农 民在土地征用过程中往往成为了利益的损失者，对于这一问题必须给予充分的 关注。失地农民已成为一个不可忽视的社会群体。由于土地征用过程中普遍存 在的补偿价格偏低、安置政策失效等现象，加之失地农民自身素质的问题，部 分失地农民已成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员失地农 民的生存、生计和发展问题，不仅困扰着失地农民自身，而且影响到社会的稳 定和谐，影响到全面建设小康社会的进程，必须予以高度重视和妥善解决。 由于农民土地流失带来的种种社会问题，使得对于失地农民的安置分配显 得尤其的重要，事关社会稳定和失地农民的具体生活、切身利益。本文从失地 农民产生的原因、失地农民现阶段所面临的问题、产生这些问题的原因以及对 失地农民再配置对策分析等方面对失地农民的再配置进行一个较完整的分析。 失地农民的再配置要求社会、政府、个人结合起来，通过政策扶持、政策引导、 组织管理等方式实现失地农民的再配置，从而提高失地农民的生活水平，实现 社会的和谐稳定。 江西省赣州市章贡区水南镇历史上一直是农业大镇，因与赣州市区被章江 阻隔，一直未被开发。进入二十一世纪后，赣州市区的发展突破河流的天然阻 隔，城区向南发展，水南镇是这次城区发展的主要发展地区，原本的千亩良田 决大多数被征用，用作城市发展的储备用地和基础设施建设。原本世代生活在 这片土地上的农民面临了一次巨大的变化，祖辈赖以生存的农田被征用后这些 农民的生活将会怎么，由些写了这篇文章来分析赣州市章贡区水南镇的失地农 民的配置。 4 1 水南镇简介及水南镇失地农民 在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地 转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失 去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们 给其一个特殊称谓失地农民。 水南镇位于赣州市章贡区南部，古称黄金洲，曾称黄金乡、水南公社、水 南乡。东临火车站，南隔章江与沙石镇相邻，西与赣州经济技术开发区接壤， 东南北三面环水。全镇国土面积 20 平方公里，全镇下辖南桥、腊长、长塘、高 楼等 4 个行政村，71 个村民小组，岭头上、沙角 2 个社区居民委员会。总户数 8695 户，总人口 33979 人，其中农业人口 21093 人，流动人口 1352 人。全镇 汉族居多，高楼村有畲族蓝姓 8 户 23 人。水南镇地势平坦，耕地面积为 6563 亩，其中水田 3464 亩，旱地 3099 亩。农业以水稻、蔬菜、畜禽、水产为主； 蔬菜以香葱、韭菜为主；经济作物主种花生、豆类、薯类等；特色产品有食用 菌、花卉、莲藕等。食用菌主产金针菇、平菇、菜心菇等，鱼类共有 12 科 40 余种，以草、鲢、鳙、鲤 四大家鱼为主。畜牧业以饲养猪、牛为主。 作为一个传统的农业镇，土地是当地大多数农民的生存之本，由于赣州市 的城区的南扩，必须征用当地农民的土地进行城区建设，这就使得当地农民被 迫失去土地，水南镇做为赣州市城区扩建的主要地区，土地征用量最大，失地 农民最多，因此做为这此调查研究的主体，主要是对于水南镇失地农民再配置 的研究，寻求一条和谐有效的失地农民再配置的道路。 2 水 南 镇 失 地 农 民 所 面 临 的 问 题 随着赣州市中心城区的不断扩建，章江新区征地拆迁的加快推进，水南镇 的失地农民与日俱增，1.5 万个农村劳动力中，失地人数达 0.9 万人，在走访 了原来生活在水南镇的部分村民，真切地感受了水南失地农民的生活现状。水 南 镇 失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是城市化进程中必然出现的 一部分群体。当地农民失地问题突出表现在四个方面。 2.1 城市规模发展快，土地征占规模大，失地农民群体多。 赣州市在进行着大规模的城市建设，使得几乎整个水南镇的农村土地都被 征用，农田成为了建设用地或者是工业用地，很多原本世代以农业为生的农已 被迫失去土地，这样集体性的大规模的农民失地现象使得政府在做失地农民安 置工作中会有不周全的方面，这就使得有部分的失地农民对于政府的安置存在 误解和不满。这主要是政府部门未能做好前期的工作计划安排。 2.2 对失地农民补偿太低，现行征地补偿费标准偏低，不足以弥补土地的价值。 由于政府对征地补偿费的标准是按农民种植水稻的标准发放的，但是水南 镇的农业用地主要是用以种植蔬菜、畜禽、水产等产值较高的农业生产活动， 失地农民再配置研究 5 土地的产值大大高于水稻种植的产值。以 2007 年的征地补偿为例，2007 年赣 州市公益性项目和重点建设项目用地，征地补偿价格每公顷在 15 万元左右，一 般工业项目用地在 30 万元左右，商品房土地征用补偿价格最高为每公顷 60 万 元，而政府转手拍卖住宅用地的价格为每公顷 600 万元-1500 万元之间。征用 价和出让价差距为 10 至 50 倍。被调查的 260 户失地农民中，户均被征用土地 0.0667 公顷。按照每公顷土地征用价和拍卖价 30 倍的差额计算，户均被剥夺 土地增值收益 7.7 万元。农民的利益受到极大的损害，而且农民除了得到一次 性的补助外，政府再无其它补助给农民，农民的利益受到极大的损害。 2.3 失地农民的社会保障水平低，今后的生活缺乏必要的保障。 失地农民虽然在失地的同时也得到了一笔拆迁补偿款。但是生活在这座城 市的他们，在就业、社会保障上享受不到与市民同等的政策，就目前而言，赣 州市的社保制度还不完善，社保水平不高，覆盖面还不广，很多农民都未参加 社保，失地农民中很大一部分也是未参加社保的，即使参加了社保每年要缴纳 一定的费用也是农民很排斥的。此外，失地农民在失地之前大多从事农业劳动， 失地之后，这些农民就面临着失去收入来源，收入减少是大多数失地农民要面 临的，失地农民如果没能及时的寻找到新的收入来源，只能以征地补贴为生存， 一旦补贴用完后，失地农民只能陷入贫困的局面。 2.4 征地补偿金的使用盲目，没有很好的导向。 水南镇的失地农民在征地中都拿到了一笔征地补偿金，对于这笔钱，调查 了很多失地农民家庭都表示会将这笔钱存入银行，这是一个迫不得以的选择。 很多农民都有利用这笔钱创业的想法，以实现自身财产的保值增值，尤其是现 在物价的上涨率远高于银行的利率的情况下，将钱存入银行就是眼睁睁的看着 自己的财富缩水。但是失地农民受制于自身能力的限制，对于其它行业不了解， 创业是一种很盲目的行为。自身能力限制、缺乏相应的创业指导这些都使得失 地农民的失地补偿金没有得到合理里的使用利用。与此同时，很多农民在一夜 爆富后，受原有劣根性的影响，将来之不易的补偿金随意挥霍，生活陷入困难 的局面。 3 水南镇失地农民再配置困难原因分析 3.1 失地农民就业难。 失地农民的一个重要的出路就是再就业，通过就就业来获取新的收入来源。 但是由于种种原因，失地农民再就业的情况并不理想，很大一部分的农民在失 去土地之后也很难再进入劳动力市场寻求工作。 3.1.1 劳动力市场原因。 赣州作为一个三线中部城市，第二、第三产业相对落后，同时赣州又是一 个人口大市（890 万），劳动力资源丰富，每年都为珠三角、浙江、福建等地 区输出劳动力，赣州自身无力消化如此多的劳动力。赣州的劳动力市场一直是 处于供大于求的局面。在这种大背景下，水南镇的失地农民要在赣州就业是比 较困难的，只有外出到发达地区寻找。受“恋乡”情节的影响，很多的失地农 6 民不愿离世代生活的家乡，很多人宁愿赋闲在家也不愿外出务工，这就使得失 地农民进入劳动力市场很困难，就近无法就业，远处不愿前往，这是水南镇失 地农民就业难的原因。水南失地失地农民就业难的原因究其根本在于赣州自身 经济不发达所致，不能够为失地农民提供足够的就来岗位。这一原因不是一朝 一夕可以解决的。 3.1.2 失地农民自身因素的限制。 失地农民综合素质与经济发展需求和就业岗位需求之间有明显的差距，失 地农民本身的综合素质较低，文化程度不高，学习能力欠缺，且本身又无一技 之长，对市场的应变能力有限，在城市多元化的就业格局中处于明显的劣势地 位，尤其是很多年纪较大的失地农民，劳动技能退化，在就业市场中往往很难 找到合适的工作。此外，很多失地农民对就来的思想认识还未转变过来，一些 失地农民在就业过程中，期望值过高，不愿去从事一些认为是不体面的工作， 这就让一些工作岗位空闲而无人做。也有一些失地农民表现出“恋乡”情结， 不愿离乡外出寻找工作岗位，坐等着政府为其解决就业问题。 3.1.3 针对失地农民的技能培训与市场需求不相适应。 针对失地农民文化水平不高，劳动技能不强的现状，赣州市政府及章贡区 政府有组织地对失地农民进行劳动技能的培训，以提高失地农民的劳动水平， 更好得去再就业。但是政府组织的技能培训实用技能培训面较窄，不能满足市 场的需求。此外，劳动力培训工作中存在着短期行为，缺乏长远规划，培训形 式单一，大多以引导性培训为和短期培训为主，不能真正的地去做到培养失地 农民必要劳动技能。也受到了地方财政的限制，投入不足，这些都使得水南镇 失地农民的劳动技能培训效果不理想，影响了失地农民的再就业的质量。 3.2 失地农民创业难。 创业也是失地农民有效的再配置方式，失地农民通过创业一方面可以解决 自身的就业问题和生活问题，同时也可以吸收一部份的剩余劳动力就业，为社 会提供就业岗位，这是一条重要的失地农民再配置道路。与此同时创业的风险 也是不容忽视的，市场上存在诸多不定因素，失地农民在创业中有很多的阻碍 和风险，这就使得失地农民在创业过程中遇到诸多难题。 3.2.1 失地农民普遍创业能力不强。 失地农民在失地之前大多从事于农业生产活动，较少接触到其它行业，自 身理财知道匮乏，没有一个很好的引导。同时对于创业需要的财务、营销、管 理等方面的能力也是失地农民所欠缺的，这些主要是由于农民自身的能力原因 所造成的创业难的因素，这也是造成失地农民进行创业失败的重要原因。对于 很多水南镇的农民而言，赣州的发展征地是他们的一个重要契机，当地农民很 渴望通过征地跳出农门，融入到城市的生活中去。很多的农民在领取的一笔征 地补偿金后急于投资，很盲目的将钱投入到一些味知的领域，这样做的结果往 往是希望落空，金钱损失。这都是由于失地农民自身理财知识缺乏所致。 3.2.2 政府缺少相应的政策来扶持和引导失地农民的创业。 失地农民在创业中属于弱势群体，由于自身的条件限制，失地农民创业有 种种的先天不足，这就使得在市场竞争中失地农民处于不利局面。做为政府部 门有责任去帮助失地农民进行再配置，有义务去增加失地农民的收入提高失地 农民的生活水平。因此，在失地农民创业中政府应该给予政策上的倾斜及其它 的扶持，以使得失地农民更好的实现增收致富。 失地农民再配置研究 7 3.3 对于失地农民缺乏有效的管理机构和机制。 尤其是对于失地农民的土地补偿金的管理，没有统一的管理，每家每户 “各自为政”，大多数的农民的综合素质不高，对于金钱的管理能力不足，很 多的农地一次性得到一笔土地补偿金后不知要怎么来去管理，没有长远的眼光， 往往只是简单的存在银行，有的甚至是在短时间内挥霍完，这些由于农民自身 理财水平有限使得农民在失去土地后，由于缺乏收入来源，大部份农民的生活 水平开始下降，而且缺乏长远的保障。 3.4 现行农民社会保障制度的不完善。 失地农民中大多数是没有参与社会保障的，这主要是由于赣州乃至全国的 社会保障制度的不完善造成的，在失地之前，农民的保障就是土地，但在失去 土地之后，农民的保障就没有了。在失去生活的保障之后，失地农民的生活水 平会大大下降，省吃俭用期望靠着征地的补偿金来给自己的生活留个保障，但 这是样只会让失地农民更加的贫困，坐吃山空。同时缺乏生活保障的农民也会 成为社会的不稳定因素，对政府的信任度下降，对于政府的政策持有一种敌视 态度。即使政府有好的政策来去帮助失地农民再配置也会推行得很不顺利，遭 到失地农民的质疑及反抗。 4 水南镇失地农民再配置的对策分析 4.1 公平合理的土地征用补偿是解决失地农民生存问题的基础。 现行征地补偿费标准偏低，不足以弥补土地的价值。提高土地的补偿价格， 进行公平合理的补偿，是解决失地农民生存问题的基础。水南镇政府在拆迁征 地中坚持做到“政策做媒、策略为辅”。水南镇是赣州市城市建设的核心区域， 征地拆迁对当地农民来说是头等大事，对水南镇政府来讲更是关系民生的重中 之重。为此，实施公开、公正、公平的征地政策，并及时将各项政策宣传到位， 依策而行，让农民心里有底，也对未来充满希望。据负责征地拆迁工作的水南 镇镇长李德伟介绍，征地拆迁伊始，赣州市政府就制定了相应的征地及拆迁补 偿安置办法，由原来的宅基地安置模式转变为拆一补一套房的安置模式，水南 镇积极宣传使得政策深入人心。在整体丈量阶段基本结束后，水南镇把经过被 拆迁户签认的入户丈量登记情况表，分户复印后以组为单位在拆迁区内统一进 行了张榜公示，并公布了监督举报电话，自觉接受广大群众的监督，确保了丈 量登记工作的公平、公正、公开。他们按照“程序到位、成效到位 ”的要求， 因地制宜地制定了“三个先后”的工作策略，即：先到户 (把政策宣传到户，动 8 员到户)后开会(召开村“两委”会、党员会、组委会、村民代表会、户主会)； 先丈量(入户丈量登记)后结算(依照 46 号令进行统一结算)；先易后难；先签拆 迁协议先选房，充分调动农民拆迁积极性；适宜的工作策略，确保了各项工作 的顺利开展。水南镇政府在对农民进行征地补偿合理化的同时也积极的帮助解 决当地农民的生活问题，最大限度地为百姓谋利是水南镇党委、政府执行征地 拆迁工作所遵循的原则。帮助征迁农民租房，特别对于一些弱势群体，水南镇 党委、政府出面帮其租赁过渡房，并且每月给予每户 500 元的过渡费；第一个 农民返迁房也即将落成，建筑面积达 8 万平方米，现正紧锣密鼓地进行前期安 置准备工作。水南镇这一系列的工作很好的推进了水南土地拆迁征用，也很好 的解决了当地农民失地后所面临的生活生存问题。 4.2 构建失地农民社会保障机制是解决失地农民生计问题的核心 土地是农民安身立命的基础。在对失地农民给予补偿之外，还要提高失地 农民的就业技能，解决其生计问题，实现少有所学、壮有所为、老有所养。赣 州市章贡区失地农民低保制度于 2005 年启动,章贡区安排财政资金 120 万元,将 全区人均年收入低于 1440 元的失地农民全部纳入低保范围。自 2005 年 10 月起， 章贡区又实施了失地农民房屋拆迁重建实施救助办法，失地农民拆迁重建每户 最高可领取 4000 元救助资金。同时章贡区在没有列入全省新型农村合作医疗试 点县的情况下，自筹资金 268 万元，全面实施新型农村合作医疗制度，农民每 人每年只要缴纳 10 元就可以享受就医报销。章贡区政府积极解决失地农民的民 生问题，着力构建低保、医保、培训、就业、创业的新通道，为失地农民寻找 生活保障新支点。 4.3 建立失地农民就业创业培训机制，多渠道促进失地农民在非农领域就业。 在建立失业登记制度、失业保险、就业培训、职业介绍、自主创业等方面， 要让失地农民享有和城市下岗职工、就业困难人员同等的政策待遇，提高农民 离开土地后的生存能力。水南镇党委围绕全镇征地拆迁工作深化、失地农民显 著增多的问题，把加强拆迁后失地农民保障力度作为重要工作，提高认识，增 强责任感。做好失地农民再就业工作：1、大力宣传，帮助失地农民转变择业观 念。镇政府充分利用会议、简报、板报、墙报和“三下乡 ”等宣传形式，大力 宣传当前就业新形势、择业新观念、再就业新途径，宣传对促进失地农民再就 业的优惠政策和具体措施。引导失地农民出区、出省、务工，促进农民规模外 出务工，异地创业致富。2、树立服务农民的理念，促进失地农民就业。在农村 城市化进程中，要坚持把促进就业放在首位，坚持就业优先的原则。提高农民 自身的技能是最终解决就业问题的出发点，赣州市、章贡区、水南镇三级政府 失地农民再配置研究 9 投入资金建立培训体系，增强职业培训的针对性和选择性。3、提供创业指导和 服务。重视“创业培训”，鼓励失地农民成为资本经营者。通过项目援助、小 额贷款、创业奖励等优惠政策，引导有创业愿望的失地农民通过自主创业实现 就业。对于已经实现自主创业的失地农民，除小额贷款外，给予创业助推资金。 4、大力发展远郊种植业。水南镇政府每年都要拿出一部分资金，鼓励只会种地 的失地农民到远郊种地，镇里给予一定的补贴，同时镇里负责联系商场、农贸 市场前来收购农产品，以解决这部分失地农民的生活问题。 4.4 发展乡镇集体经济，发挥资源集聚作用。 水南镇政府引导失地农民入股镇办企业及村办企业，