城镇化健康发展必须处理好五大关系3

城镇化健康发展须处理好五大关系 【内容提要】加快城镇化进程是我国“十二五” 时期的重要任 务，要促进我国城 镇化的健康发展，必须处理好城镇化速度与经济发展水平的关系、扩大城市规模 与强化产业支撑的关系、城 镇规划建设与保护历史文化资源的关系、城镇基础设 施建设与社会事业发展的关系、城镇化进程与建设新农村的关系等。 稳步推进城镇化是我国调整经济结构、提高经济发展质量和效益 的战略任务，是进一步落实扩大内需、加快经济发展方式转变的重要 途径，也是保障和改善民生、统 筹 城 乡 发 展 、全面提高城乡居民生活水 平的必然选择。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年 规划的建议明确提出，要积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城 镇化道路，促进城镇化健康发展。要实现这一目标，必 须 处 理 好 以 下 几 个 方 面 的 关 系 。 一 、城 镇 化 速 度 与 经 济 发 展 水 平 的 关 系 新 中 国 成 立 后 ，我 国 实 行 的 是 以 牺 牲 农 业 和 农 村 来 优 先 发 展 重 工 业 的 政 策 ，人 为 地 形 成 了 城 乡 二 元 社 会 结 构 ，推 行 与 城 镇 化 相 脱 离 的 工 业 化 。改 革 开 放 初 期 ，在 我 国 经 济 快 速 发 展 的 同 时 ，又 采 取 了 “离 土 不 离 乡 、进 厂 不 进 城 ”的 政 策 来 促 进 乡 镇 企 业 发 展 ，造 成 城 镇 化 和 工 业 化 的 严 重 脱 节 。这 些 都 导 致 了 我 国 城 镇 化 发 展 严 重 滞 后 于 工 业 化 进 程 ，城 镇 化 整 体 水 平 较 低 ， 并 成 为 制 约 我 国 经 济 社 会 发 展 的 主 要 矛 盾 。因 此 ，加 快 城 镇 化 进 程 ，使 城 镇 化 保 持 一 定 的 发 展 速 度 ，对 于 促 进 我 国 经 济 社 会 快 速 健 康 发 展 和 实 现 现 代 化 都 是 非 常 必 要 的 ，是 我 国 现 代 化 进 程 必 经 的 历 史 阶 段 。 总 体 来 看 ，城 镇 化 发 展 水 平 是 体 现 一 个 国 家 或 地 区 经 济 社 会 发 展 水 平 和 人 民 物 质 文 化 生 活 水 平 的 一 个 综 合 性 指 标 ，城 镇 化 水 平 的 高 低 为 各 级 政 2 府 制 定 城 镇 和 区 域 经 济 社 会 发 展 政 策 提 供 了 重 要 的 参 考 依 据 。当 前 ，我 国 很 多 地 方 都 把 提 高 城 镇 化 水 平 作 为 一 项 重 要 任 务 ，希 望 通 过 提 高 城 镇 化 率 来 带 动 经 济 发 展 ，提 高 人 民 物 质 文 化 生 活 水 平 。这 样 的 本 意 当 然 毋 庸 置 疑 ， 但 是 在 实 践 中 的 一 些 做 法 却 欠 妥 当 。比 如 ：为 了 提 高 本 地 的 城 镇 化 率 ，有 的 地 方 大 肆 圈 占 土 地 ，片 面 拉 大 城 镇 框 架 ，扩 大 城 镇 人 口 规 模 ，盲 目 追 求 高 速 度 ；有 的 地 方 把 城 镇 化 简 单 地 等 同 于 城 市 基 础 设 施 建 设 ，用 城 建 工 作 来 代 替 经 济 社 会 发 展 ；有 的 滥 占 乱 征 耕 地 大 肆 搞 开 发 区 或 工 业 区 、科 技 园 区 等 ， 导 致 大 量 土 地 长 期 撂 荒 浪 费 ；有 些 欠 发 达 地 区 不 顾 经 济 实 力 盲 目 照 搬 发 达 地 区 的 做 法 ，搞 大 广 场 、大 草 坪 、宽 马 路 、高 建 筑 来 展 示 现 代 化 城 市 形 象 ， 追 求 贪 大 求 洋 的 形 象 工 程 ；有 的 贫 困 地 区 甚 至 连 温 饱 问 题 还 没 有 解 决 ，就 把 有 限 的 财 力 用 于 城 市 高 标 准 建 设 ；有 的 地 方 把 城 镇 化 率 的 高 低 作 为 主 要 考 核 指 标 ，相 互 攀 比 ，甚 至 采 用 突 击 批 户 口 、调 整 行 政 区 划 、扩 大 城 市 管 辖 面 积 来 提 高 城 镇 化 水 平 ；有 些 地 方 的 问 题 更 为 严 重 ，为 提 高 城 镇 化 水 平 不 惜 动 用 行 政 命 令 强 制 推 行 ，甚 至 不 准 农 民 翻 建 住 宅 ，新 住 宅 必 须 建 在 城 镇 上 【1】等 。这 样 做 的 结 果 其 实 对 当 地 的 经 济 社 会 发 展 并 没 有 什 么 实 际 作 用 。 城 镇 化 是 生 产 力 发 展 到 一 定 阶 段 的 产 物 ，有 其 自 身 的 发 展 规 律 ，提 高 城 镇 化 水 平 不 可 一 蹴 而 就 。城 镇 化 是 以 经 济 发 展 为 基 础 ，以 工 业 化 为 动 力 的 ，健 康 的 城 镇 化 是 与 经 济 发 展 水 平 相 协 调 的 城 镇 化 。要 促 进 城 镇 化 健 康 发 展 ，必 须 从 当 地 经 济 发 展 实 际 情 况 出 发 ，量 力 而 行 ，不 能 违 背 经 济 发 展 规 律 人 为 地 拔 高 城 镇 化 率 。尤 其 是 对 一 些 经 济 比 较 落 后 的 地 区 来 说 ，往 往 是 人 口 多 、农 业 比 重 大 、工 业 化 水 平 较 低 ，城 镇 化 的 内 在 动 力 相 对 不 足 ，如 果 一 味 地 追 求 过 高 的 城 镇 化 速 度 ，不 仅 不 能 促 进 发 展 ，而 且 会 破 坏 经 济 发 展 的 基 础 ，带 来 城 市 就 业 、治 安 、交 通 、环 境 等 一 系 列 严 重 的 社 会 经 济 问 题 。 所 以 ，城 镇 化 的 健 康 发 展 必 须 要 与 当 地 经 济 发 展 水 平 相 协 调 ，必 须 注 重 城 镇 产 业 结 构 转 型 、就 业 结 构 优 化 、非 农 就 业 岗 位 增 加 ，使 城 镇 化 速 度 与 当 地 经 济 增 长 、就 业 岗 位 增 长 、城 镇 用 地 增 长 以 及 环 境 容 量 保 持 协 调 和 平 衡 ，合 理 把 握 城 镇 建 设 进 度 ，走 出 一 条 符 合 实 际 的 、健 康 的 、可 持 续 的 城 镇 化 发 展 3 道 路 。 二 、扩 大 城 市 规 模 与 强 化 产 业 支 撑 的 关 系 加 快 城 镇 化 的 过 程 往 往 也 是 城 镇 规 模 不 断 扩 大 的 过 程 。当 前 ，我 国 很 多 地 方 的 城 市 规 模 总 体 上 还 不 够 大 ，进 一 步 扩 大 城 镇 规 模 、拉 大 城 市 框 架 、 加 强 基 础 设 施 建 设 是 必 要 的 。但 是 ，工 业 化 是 城 镇 化 的 动 力 ，产 业 发 展 是 城 镇 化 的 核 心 ，城 镇 化 的 健 康 发 展 离 不 开 产 业 的 支 撑 。城 镇 化 的 外 在 表 现 是 人 口 的 聚 集 ，实 质 上 是 产 业 的 聚 集 ，人 口 聚 集 是 通 过 产 业 聚 集 而 带 动 和 实 现 的 。所 以 ，产 业 是 立 城 之 本 、兴 市 之 基 ，没 有 产 业 发 展 就 没 有 城 镇 化 。一 个 没 有 产 业 支 撑 的 城 市 ，必 然 是 没 有 发 展 动 力 和 发 展 前 景 的 。在 加 快 城 镇 化 进 程 的 实 践 中 ，我 们 决 不 能 单 纯 地 靠 城 市 规 模 和 框 架 的 快 速 膨 胀 来 提 高 城 镇 化 率 ，扩 大 城 市 规 模 必 须 以 产 业 发 展 为 前 提 ，要 努 力 通 过 产 业 发 展 创 造 更 多 的 就 业 机 会 ，吸 纳 更 多 的 生 产 要 素 聚 集 ，使 扩 大 城 市 规 模 与 强 化 产 业 支 撑 走 上 良 性 循 环 的 轨 道 。 强 化 产 业 支 撑 必 须 从 当 地 实 际 出 发 ，明 确 城 市 功 能 和 产 业 定 位 ，紧 密 结 合 本 地 的 资 源 禀 赋 、产 业 基 础 、发 展 水 平 、区 位 交 通 等 ，因 地 制 宜 地 培 育 和 壮 大 比 较 优 势 产 业 ，促 使 潜 在 的 资 源 优 势 尽 快 转 化 为 经 济 优 势 ，真 正 形 成 具 有 鲜 明 地 方 特 色 和 较 强 市 场 竞 争 力 的 主 导 产 业 。比 如 ，就 河 南 来 说 ，郑 州 、洛 阳 、开 封 等 大 城 市 可 以 充 分 发 挥 科 技 、人 才 等 优 势 ，重 点 发 展 高 新 技 术 产 业 、高 附 加 值 的 装 备 工 业 和 现 代 服 务 业 ；平 顶 山 、焦 作 等 资 源 型 城 市 可 以 在 科 学 论 证 的 基 础 上 考 虑 接 续 产 业 和 替 代 产 业 的 发 展 ，培 育 新 的 经 济 增 长 点 ；大 城 市 周 围 的 卫 星 城 市 如 新 郑 、荥 阳 等 可 大 力 发 展 为 城 市 配 套 服 务 的 现 代 农 业 和 第 三 产 业 ；众 多 的 县 市 可 以 立 足 当 地 优 势 ，推 动 资 源 转 化 和 深 加 工 ，拉 长 产 业 和 产 品 链 条 ，提 高 产 品 附 加 值 和 技 术 含 量 ，工 业 基 础 较 好 的 应 围 绕 主 导 产 业 ，走 专 业 规 模 、产 业 集 群 的 道 路 ，农 业 资 源 和 农 业 生 产 有 优 势 的 城 镇 可 以 走 农 副 产 品 加 工 和 农 业 产 业 化 发 展 之 路 等 。 三 、城 镇 规 划 建 设 与 保 护 历 史 文 化 资 源 的 关 系 规 划 是 城 镇 化 的 龙 头 和 灵 魂 ，是 城 市 建 设 和 发 展 的 蓝 图 ，是 建 设 和 管 4 理 城 市 的 基 本 依 据 。城 市 规 划 是 否 科 学 合 理 ，直 接 关 系 到 城 市 总 体 功 能 能 否 有 效 地 发 挥 ，关 系 到 本 区 域 经 济 、社 会 、人 口 、资 源 、环 境 能 否 协 调 ，关 系 到 城 镇 化 能 否 健 康 可 持 续 地 发 展 。因 此 ，必 须 以 战 略 的 思 维 、高 标 准 的 规 划 ， 来 合 理 引 导 城 镇 化 节 奏 ，谋 划 城 市 的 未 来 。科 学 的 城 镇 规 划 既 要 合 理 确 定 城 市 性 质 定 位 和 资 源 环 境 承 载 能 力 ，以 决 定 城 市 的 发 展 趋 势 和 规 模 ，又 要 合 理 设 计 城 市 的 功 能 分 区 ，以 降 低 交 易 成 本 ，提 高 人 民 生 活 质 量 ，更 要 充 分 考 虑 城 市 的 文 化 特 色 和 历 史 传 统 ，决 不 能 为 了 过 于 追 求 现 代 物 质 文 明 而 割 裂 城 市 与 历 史 的 联 系 。 在 实 际 工 作 中 ，有 些 地 方 缺 乏 科 学 规 划 的 意 识 和 理 念 ，忽 视 城 镇 规 划 的 严 肃 性 ，由 主 要 领 导 决 定 城 镇 规 划 和 随 意 改 变 规 划 的 现 象 比 较 普 遍 。并 且 在 一 些 人 的 思 想 中 ，认 为 城 镇 规 划 和 建 设 就 是 盖 房 修 路 ，就 是 建 广 场 、搞 标 志 性 建 筑 。因 而 ，为 了 加 快 城 镇 发 展 ，实 现 “一 年 一 小 变 、三 年 一 大 变 ”的 目 标 ，或 是 受 经 济 利 益 的 驱 动 ，重 开 发 ，轻 保 护 ，盲 目 去 旧 建 新 ，搞 破 坏 性 建 设 【2】，不 注 意 保 护 当 地 原 有 的 自 然 特 色 和 历 史 文 化 资 源 ，致 使 许 多 承 载 着 历 史 沧 桑 和 延 续 着 商 埠 文 化 的 古 老 建 筑 被 推 倒 ，具 有 历 史 文 化 韵 味 的 历 史 古 迹 被 铲 平 ，使 得 城 市 深 厚 的 历 史 积 淀 随 着 城 市 开 发 的 浪 潮 而 逐 步 流 失 ， 许 多 宝 贵 历 史 文 化 遗 产 毁 于 一 旦 。这 样 做 的 结 果 既 破 坏 了 城 市 的 传 统 文 化 底 蕴 ，割 断 了 城 市 的 历 史 文 化 脉 络 ，也 导 致 城 镇 建 设 大 同 小 异 ，千 城 一 面 ， 缺 乏 地 方 特 色 和 历 史 文 化 品 位 ，削 弱 了 城 镇 的 可 持 续 发 展 能 力 。 一 座 城 市 不 在 于 奢 华 ，而 在 于 它 的 历 史 文 化 底 蕴 ；不 在 于 铺 张 气 派 ，而 在 于 它 与 历 史 和 谐 为 一 体 ，在 于 它 是 否 具 有 自 己 的 特 色 。健 康 的 城 镇 化 要 求 城 镇 建 设 必 须 与 保 护 当 地 优 秀 历 史 文 化 遗 产 结 合 起 来 ，突 出 城 市 的 文 化 品 位 和 魅 力 。现 代 城 市 的 竞 争 实 质 上 是 文 化 的 竞 争 ,每 一 个 成 功 的 城 市 都 有 各 自 的 文 化 特 色 ，一 个 城 市 如 果 失 去 了 她 自 己 的 文 化 特 色 ，也 就 失 去 了 吸 引 力 和 竞 争 力 。所 以 ，促 进 城 镇 化 的 健 康 发 展 ，必 须 处 理 好 建 设 现 代 化 城 市 与 保 护 历 史 文 化 资 源 的 关 系 ，坚 持 建 设 与 保 护 并 重 ，充 分 挖 掘 城 市 的 历 史 文 化 内 涵 ，突 出 城 市 特 色 ，提 升 城 市 的 人 文 内 涵 和 文 化 品 位 ，提 高 城 市 的 可 5 持 续 发 展 能 力 。就 河 南 来 说 ，我 省 地 处 中 原 黄 河 流 域 ，是 中 华 民 族 的 发 祥 地 ， 中 原 文 化 博 大 精 深 ，源 远 流 长 ，深 厚 历 史 文 化 积 淀 是 我 们 的 特 色 和 优 势 ，也 是 其 他 地 区 无 法 比 拟 的 。我 们 省 内 很 多 大 中 小 城 市 和 小 城 镇 都 有 较 长 的 建 制 历 史 ，在 历 史 上 都 是 很 有 名 气 的 ，都 有 丰 富 多 彩 的 历 史 故 事 和 历 史 文 化 故 迹 ，这 为 我 们 做 好 城 市 规 划 和 建 设 提 供 了 宝 贵 的 财 富 ，完 全 可 以 规 划 建 设 出 自 己 的 特 色 ，彰显中原文化的软实力，体现中原文化的特点，展 现 中 原 城 市 独 特 的 文 化 品 位 和 历 史 魅 力 。 四 、城 镇 基 础 设 施 建 设 与 社 会 事 业 发 展 的 关 系 由 于 长 期 以 来 我 国 生 产 力 比 较 落 后 、物 质 匮 乏 ，也 由 于 认 识 上 的 偏 差 ， 一 些 地 方 在 城 镇 化 中 ，不 是 把 主 要 精 力 致 力 于 发 展 经 济 、提 供 更 多 的 就 业 岗 位 和 更 好 的 服 务 、增 加 人 力 资 本 投 资 、扫 除 进 城 障 碍 等 方 面 ，而 是 只 见 物 、 不 见 人 ，一 味 地 架 桥 修 路 建 广 场 ，着 眼 于 看 得 见 、摸 得 着 的 “脸 面 工 程 ”，而 城 镇 居 民 的 住 房 难 、就 业 难 、上 学 难 、就 医 难 、交 通 难 等 与 日 常 生 活 密 切 相 关 的 民 生 问 题 却 得 不 到 有 效 改 善 ，社 会 事 业 发 展 严 重 落 后 ，也 给 城 市 建 设 带 来 不 良 影 响 。比 如 ，有 的 城 市 服 务 网 点 缺 乏 ，生 活 不 便 ；有 的 城 市 房 价 高 涨 ，住 房 紧 张 ；有 的 城 市 交 通 拥 挤 ，出 行 不 畅 ；还 有 的 地 方 房 屋 拆 迁 规 模 越 来 越 大 ，甚 至 强 行 拆 迁 ，低 贱 补 偿 ，影 响 了 百 姓 的 安 居 乐 业 ，引 发 社 会 矛 盾 。 尤 其 是 有 些 欠 发 达 地 区 ，城 市 建 设 得 豪 华 气 派 ，而 社 会 公 共 服 务 设 施 却 严 重 匮 乏 ，远 远 满 足 不 了 人 民 群 众 的 物 质 文 化 生 活 需 求 ，影 响 了 精 神 文 明 建 设 和 民 众 素 质 的 提 高 ，制 约 了 城 市 的 可 持 续 发 展 能 力 。 从 城 市 的 发 展 历 史 来 看 ，城 市 是 人 类 文 明 的 产 物 ，人 类 聚 集 在 城 市 ， 是 为 了 更 好 地 生 活 。城 镇 化 的 根 本 目 的 就 是 最 大 程 度 地 满 足 广 大 人 民 群 众 日 益 增 长 的 物 质 文 化 需 要 ，让 人 们 生 活 得 更 加 美 好 。因 此 ，健 康 的 城 镇 化 不 应 是 建 筑 和 道 路 堆 积 形 成 的 “水 泥 化 ”，而 应 是 人 与 城 市 、人 与 社 会 、人 与 自 然 和 谐 统 一 的 “生 态 化 ”。在 城 镇 化 过 程 中 ，比 物 质 建 设 更 重 要 的 是 “以 人 为 本 ”【3】。要 促 进 城 镇 化 的 健 康 发 展 ，必 须 坚 持 以 人 为 本 的 科 学 发 展 观 ，高 度 重 视 城 镇 化 与 经 济 发 展 和 社 会 事 业 发 展 的 相 互 协 调 。在 城 市 建 设 中 要 努 力 6 解 决 经 济 发 展 和 社 会 事 业 一 条 腿 长 、一 条 腿 短 的 问 题 ，高 度 重 视 各 项 社 会 事 业 的 加 快 发 展 。要 加 快 转 变 发 展 模 式 ，始 终 坚 持 以 人 为 本 、执 政 为 民 ，牢 牢 把 握 处 处 为 群 众 着 想 、努 力 改 善 民 生 这 一 根 本 宗 旨 ，在 搞 好 城 市 基 础 设 施 等 硬 件 建 设 的 同 时 ，加 快 教 育 、医 疗 卫 生 、信 息 网 络 、科 技 文 化 等 社 会 事 业 发 展 ，全 面 满 足 居 民 的 基 本 生 活 需 求 和 发 展 需 求 ，不 断 增 强 人 民 的 身 体 健 康 素 质 、科 学 文 化 素 质 和 思 想 道 德 素 质 ，着 力 解 决 关 系 人 民 群 众 切 身 利 益 的 上 学 、就 业 、医 疗 、交 通 、社 保 等 实 际 问 题 ，不 断 提 高 人 民 群 众 的 收 入 水 平 、消 费 水 平 和 生 活 质 量 ，使 城 镇 真 正 成 为 广 大 人 民 群 众 安 居 乐 业 的 、和 谐 美 好 的 家 园 。 五 、加 快 城 镇 化 进 程 与 建 设 好 新 农 村 的 关 系 城 镇 化 不 是 简 单 的 城 镇 建 设 问 题 ，不 是 一 个 与 农 村 发 展 毫 无 关 联 的 过 程 。推 进 城 镇 化 进 程 与 建 设 好 新 农 村 ，是 我 国 现 代 化 战 略 相 辅 相 成 的 两 个 重 要 组 成 部 分 。改 革 开 放 30 多 年 来 ，随 着 我 国 经 济 的 快 速 发 展 和 综 合 国 力 的 明 显 提 高 ，我 们 已 经 到 了 “以 工 促 农 、以 城 带 乡 ”的 发 展 阶 段 ，改 变 城 乡 二 元 结 构 的 条 件 已 经 具 备 。因 此 ，实 行 以 工 促 农 、以 城 带 乡 ，建 设 好 新 农 村 是 十 分 必 要 和 迫 切 的 。但 是 ，加 快 城 镇 化 进 程 和 搞 好 新 农 村 建 设 ，二 者 不 是 对 立 和 矛 盾 的 ，它 们 是 一 个 有 机 整 体 ，是 相 互 促 进 、不 可 或 缺 的 统 一 体 。正 像 加 快 城 镇 化 进 程 不 是 否 定 建 设 新 农 村 一 样 ，强 调 建 设 新 农 村 ，并 不 是 要 忽 视 城 镇 化 、放 慢 城 镇 化 ，更 不 是 要 否 定 城 镇 化 ，而 是 为 了 更 好 、更 健 康 、更 扎 实 地 推 进 城 镇 化 ，这 是 统 筹 城 乡 协 调 发 展 的 必 由 之 路 ，也 是 促 进 城 镇 化 健 康 发 展 的 必 然 选 择 。 我 国 是 一 个 农 业 大 国 和 农 民 大 国 ，有 13亿 人 口 ，解 决 “三 农 ”问 题 必