国有商业银行改革成效、问题与前景

国有商业银行改革成效、 问题与前景 内容摘要国有商业银行改革是深化金融体制完善市场经 济体制的重要组成部分原有零散的改革措施不仅无法有效地 解决国有商业银行的存量问题更无法解决国有商业银行的增 量问题国有商业银行成功改革可以促进经济增长并最终提高 民众的福祉它是一项系统性工程注资、股份制改革与上市只 是通过银行改革实现终极目标的有效方式 关键词国有商业银行问题改革 一、导言 中国改革开放以后有两件事情令世界瞩目可以说是喜忧 参半喜的是中国自 1978 年改革开放以来取得的成就令世界 瞩目忧的是中国取得成就的同时伴随着中国金融业的改革滞 2 后并且潜藏着巨大的金融风险制约了中国经济长期增长其核 心表现是中国银行体系积聚的大量风险 改革开放以来中国银行业取得了长足的发展中国逐步建 立起了以四大国有商业银行为主体的银行体系截止 2004 年 12 月 31 日中国共有三家政策性银行、四家国有商业银行、十 一家股份制商业银行、112 家城市商业银行和若干家外资银 行分支机构银行存贷款保持快速增长银行提供的金融工具与 金融产品日益丰富银行体系保持了总体稳定没有出现过严重 的银行危机等问题不过中国国有银行体系积累了改革开放过 程中形成的大量风险其自身成为不利于中国经济长期稳定持 续增长的引爆器银行部门的不法行为、银行体系的巨额不良 资产、提高资本充足率、改善公司治理、有效处置不良贷款以 及避免产生新的不良贷款等重大问题给国有商业银行改革提 出了挑战银行改革进程缓慢和以往改革措施不配套制约了国 有商业银行体系乃至整个银行体系问题的解决及其成效制约 了中国向潜在最优经济增长的转化“如果不深入改革以解决 问题的根源那么银行系统势必会在将来造成新的混乱局面” 尽管中国共产党十六届三中全会通过的中共中央关于 完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中对商业银行 改革提出了明确的目标指明了方向但是如何实现宏大的改革 3 目标仍旧是一个问题因此分析国有商业银行的改革问题在中 国加入 WTO 的后过渡期结束后开放金融业参预全球竞争具 有重要意义 二、银行业改革文献回顾 1银行功能 Arrow-Debreu-Mackenzie(ADM)模型认为在完全竞争市 场中金融中介没有存在的必要金融中介的存在只是因为现实 中的交易成本巨大信息不对称也较为严重由于信息不对称市 场在配置资源方面存在道德危害（moralhazard）与逆向选择 （adverseselect）所以金融中介可能会优于金融市场因为中介 可以减少交易成本可以复制市场的某些功能可以签订长期激 励合约 新古典经济增长理论与内生经济增长理论都认为除了人 口增长对经济增长的促进作用外技术进步与资本集聚是经济 增长另外两个重要推动力金融体系之所以在经济增长中起重 要作用是因为它们能为资本集聚和分散新技术提供资金金融 体系的微观经济理论基础很大程度上在于交易体系中存在着 摩擦在签署议定和执行合约消耗资源、信息不对称和信息获 4 取成本高昂的世界里合理发挥功能的金融体系能够减少信息 成本与交易成本在这个过程中储蓄者与投资者有效结合并最 终影响经济增长金融体系所起的几个功能有助于减少这些交 易成本（Pagano,1993;Levine,1997）它对资本集聚与技术进步 产生重要影响 根据许多学者的看法银行与其他公司相区别的原因是它 们共同 1）提供了可兹利用的支付体系；2）生产信息与监督借 款人它们所共同履行的这两个核心功能有助于解释银行特殊 的原因而且还有助于解释它们易受特殊管制的原因银行 其迅捷的流动性对于支付体系发挥良好的功能来说至关重要 持有价值固定的短期存款债务来换取价值不确定的贷款 它是非透明借款人外部资金的主要来源非透明借款人在 金融市场上是受到限制的然而银行易受道德危害问题的影响 银行价值固定的存款可从某种公共援助上获益明示的 （存款保险）或暗示的（最后贷款人的介入）援助这种支援 可以防止支付体系的崩溃然而银行挤兑会在无任何正当理由 的情况下发生它减少了社会福利（DiamondandDybvig,1983） 因此必须确保存款人不会遭受损失其目的在于阻止未加担保 的挤兑和由挤兑所引起的支付体系的崩溃不幸的是这也意味 着存款人没有任何监督银行冒险的激励这样又可能使银行家 比没有存款保险时更有激励去冒险由于一部分银行特许权价 5 值依赖于存款保险的存在所以银行面临业务许可的管制与有 效监管就极其重要不用对此有任何惊讶薄弱的监管与没有风 险保险金的存款保险是美国储蓄贷款危机中增加赌博与破产 上升的秘诀所在（BarthandBradley,1989） 事实上国有商业银行承担了金融的基本功能然而问题并 非就此结束因为国有商业银行还承担了某些特殊功能其集中 表现在两个方面配合国家产业政策的功能；维护经济和社会 稳定的功能这两个功能尽管从会计效率上看并非最优的选择 但是如果从中国的特殊状况看我们无法否认其巨大的社会意 义与绩效“国有商业银行所履行的企业性和公共性双重功能 决定了对其绩效评估不应只是单一的经济效益评价” 2银行问题的成本 银行业是一个具有极大外部性的行业其外部性为正也可 能为负银行的负外部性一直就是对银行业进行管制的一个重 要理由一般情况下人们认为一家银行的倒闭特别是大银行的 倒闭可能会引发多米诺骨牌效应迫使其他银行走向破产不管 是有清偿力的银行还是没有清偿力的银行由此可能引发银行 系统的崩溃 6 引发银行倒闭的因素可能很多 Diamond 和 Dybvig(1983) 指出银行提供的流动性服务可能会引发挤兑由于银行的资产 清偿价值低于银行的流动性存款价值所以存款人可能在没有 任何银行资产经营不利的信息发布时对银行进行挤兑这是一 种典型的集体行动囚徒困境由此一家稳健的银行也可能倒闭 其他因素可能也会引起银行倒闭由于市场不完备也或是 因为银行的监督技术不完善银行可能无法完全分散资产风险 这样的结果是如果储户察觉银行资产价值过低那么收回存款 将成为其首要考虑的策略问题由此也会引发银行挤兑 银行挤兑的成本巨大因为它迫使银行将尚未到期的长期 资产提前清算这样就扰乱了银行的正常生产过程它的另外一 个可能结果是银行提前对投资项目进行清算这又会使整个社 会的正常生产与交易过程中断传染性挤兑在经济并不景气的 时候可能会使整个金融体系崩溃这对经济产生了强烈的负面 影响对银行挤兑的负面影响促成了许多国家实施了银行管制 政策并提供了政府存款保险和贴现窗口政策但是它们由于逆 向选择和道德风险问题可能会产生更多的银行问题 对银行危机的代价与成本进行分析与衡量是一件麻烦而 棘手的事情 Frydl(1999);FrydlandQuityn,(2000)霍克谢等(2004) 区 7 分了银行危机的代价与成本他们指出银行危机的代价包括社 会的总代价、财政代价和净代价不过社会总代价却是难以计 量的因为银行危机会使宏观经济不稳定经济体系失去有利的 增长机会例如银行危机出现时一般会使银行信贷紧缩利率可 能会上升利率上升同时还会伴随着通货膨胀和汇率的剧烈波 动由此导致了总产出的永久性损失财政代价包括危机救助与 解决成本 Cerra 和 Saxena(2003)提供了亚洲国家永久性损失的经 验证据他们使用了制度转换模型将衰退区分为永久性损失和 暂时性损失他们的研究结论表明亚洲国家发生的是 Hamilton 型衰退产生了永久性损失而非 Fridman 型在危机以后是一个 迅速增长阶段、导致赶上最初发展趋势的衰退跨国研究表明 银行危机期间产生的损失非常大平均占当年 GDP 的 10%以 上银行的贷款量与利润率在此后也都下降了(Hoggarth 和 Reidhill,2003) 3转轨国家银行业改革与最优银行体制选择 Thakor(1996)认为金融系 统设计包括三个主要的方面即 银行和其他金融中介机构经允许的经营范围、决定银行业结 构的监督和金融市场上对信息的披露 Allen 和 Gale(1994)解 8 释了目前两种主要金融制度设计美国的市场主导型金融系 统和德国的银行主导型金融系统的福利含义相比之下银行 主导型金融系统比市场主导型金融系统提供了更好的跨时风 险分担因为银行提供的长期贷款协议是实现理想代际财富转 移和风险分担的必要条件而市场主导型金融系统具有更好的 跨域风险分担机会其原因是在这样的制度中经济代理人能在 金融市场上选择更多的金融工具来对冲他们的风险头寸不过 两人的模型没有考虑到银行主导型体系具有的银行挤兑和传 染诱致的恐慌状况不过到目前为止关于金融系统的最优设计 等一般性问题仍然未难受得到解决(Santos,1998) 转轨国家的银行改革问题与最优金融体系的设计问题同 样有趣不过转轨国家的金融系统改革既费时又费力由于银行 在发展中国家和转轨国家公司外部融资中通常居于主导地位 所以这些国家的银行体系改革更为重要(Bush)尽管转 轨国家已经进行了某种程度的银行改革但是由于银行在改革 过程中又产生了新的不良贷款以及政府渐进退出银行部门等 因素的影响银行部门在重组现在的公司以及为私人新设企业 提供融资等两个方面的作用还没有达到预期的效果而且在对 发达国家银行的研究中得出的一些研究结论在转轨国家也并 不能得到有效的支持 9 我们知道很多计划经济国家进行转轨的根本目标是把经 济从生产可能性边界以下的无效产量点向转换曲线上的点移 动以便实现经济的持续稳定发展并且最终改善本国民众的福 利水平从经济增长的角度看银行体系能够把储蓄与投资联结 起来并且把资金配置到效率更高的部门、区域或项目上所以 改革银行体系的关键之处就是把金融中介的克服信息不对称 提高金融资源有效配置的功能发挥到最大具体地说就是提高 现有银行中介的效率并提高其支持实体部门结构调整的能力 转轨国家银行改革以及最优银行体系的选择主要有以下 几个方面的问题由于信贷市场存在信息不对称所以它会导致 不利的选择结果并均衡信贷配额(StiglitzandWeiss,1981)信贷 配给的出现可能源于借款人没有足够的净资产为其贷款提供 担保也可能是由于银行并未在竞争的环境中经营在转轨国家 中小企业就是在这样的环境中经营这不利于中小企业发挥技 术创新、增加出口、提高就业水平等方面的宏观作用由于中 小企业没有足够的抵押或担保品和经营记录银行对中小企业 的贷款可能很少外部资金(还包括股票融资或债务融资)对中 小企业来说是可望而不可及的事情中小企业只能依赖内源融 资缓慢发展这种状况的不利影响就是经济增长只能是次优的 此外由于转轨国家起始时国有银行与国有企业已经建立 10 起了良好的关系所以信贷配给的另外一个结果就是银行资金 过多地流向国有部门尽管这种长期关系会使国有企业得到足 够的资金但是由于预算软约束的存在会使流向国有部门的资 金低效运用它使银行部门自身积累了大量不良贷款资产银行 部门不良资产过多会诱发信贷紧缩而降低经济增长的效率不 过如果银行能克服这些问题将会发挥其在公司公理中的作用 并加速国有部门的重组进程与效率那么经济增长将会向最优 的路径靠拢 关于转轨国家最优银行体系的选择问题理论研究给予了 足够的重视大部分研究都证明了转轨国家选择全能银行体系 优于单纯商业银行业务的金融系统因为全能银行体系的主要 优点是它可以利用范围经济并能够扩大银行的服务范围例如 银行从监督公司存款账户中获得的信息有助于银行分析与掌 握该企业的现金流量与经营状况这样可以减少信息不对称 (Nakamura,1993) 全能银行的范围经济使银行可以利用协同作用例如全能 银行可以解决企业的公司控制问题因为它们具有股东与债权 人的双重角色 Steinheer 和 Gilibert(1994)根据公司控制权理 论指出全能银行在转轨国家的有益作用是它在经济状况好的 时候担当积极的股东在经济状况不好的时候充当积极的债权 11 人银行持有的股份较少可以限制股东的所有者控制；并且银 行还能够减少非银行债权人因为缺少信息或其他干预机制对 公司事务的干预不足不过他们认为全能银行只能由私有化的 银行来承担另外还有人认为尽管全能银行具有优点但是它在 转轨国家可能并不具有适用性 与此相反另外一些学者则针对转轨国家的现状提出了专 业化银行的建议 Thorne(1993)指出在转轨 国家的早期阶段商 业银行无法对商业企业实施有效的公司控制这种控制功效应 该交给投资银行办理所以转轨国家应该建立起专业化的银行 体系 Rajan(1995)也指出新 兴市场经济 国家不能选择全能银 行 Mckinnon(1991)的看法更激进他认为由于商业银行本身的 独特性以及其功能等诸多原因的影响狭义银行最为合适 就发展中国家或转轨国家的现状看在资本市场发育不成 熟信息披露机制不完善银行部门风险识别与评判能力低下、 银行监管部门素质不高、政府与银行的“裙带”关系、相应 的制度建设落后包括法律的制定及其有效实施等因素影响下 全能银行并不适合发展中国家或转轨国家它可能只是转轨国 家制度基础设施得到完善以后的一种长远的潜在选择因此专 业化银行可能是目前条件下转轨国家的最优选择 12 4银行业最优改革模式 在 IMF 的一项调查中 DziobekandPazarbasioglu(1997)通 过对 24 个国家银行危机的经验分析总结了一套银行重组的 “最佳模式”他们认为最佳的模式应该包括足够宽的范围并 且因此对一系列的特定状况都要有积极作用霍克谢等(2004) 指出系统性银行危机的管理对策要因国而异其含义是适合本 国自身状况的银行改革才是最优的具体说影响一国危机管理 对策的范围包括危机的成因；宏观经济条件和该国的发展前 景；银行体系的财务状况；内外部传导的风险以及可使用的解 决工具；此外还应该包括银行体系与公司部门的所有权结构； 人力资源的局限性；法律、监管、司法以及行政架构；透明度 的传统；以及政治上的连续性和领导人的素质等由此可见解 决银行问题是一项系统工程它的成效依赖于上述这些因素及 其相互作用通常情况下银行业改革的“最佳模式”包括解决 银行的流动性问题、银行业的结构调整、经营重组与财务重 组以及宏观基础设施建设 1)流动性支持前文指出银行挤兑的成本巨大因此在银行 出现危机时提供流动性支持对于整个银行体系至关重要因此 中央银行作为最终贷款人向银行体系提供充足的流动性支持 以便确保支付体系的顺畅负有义不容辞的责任这种迅捷的救 13 援行动能够为政府找出问题的原因并制定相应的对策留下了 足够的时间然而中央银行的流动性支持只应该限定于那些有 清偿能力的银行不过在银行转轨国家流动性支持似乎并不是 一个严重的问题因为储户与债权人享有了政府可信的全面担 保因此流动性支持中的问题可能主要在于消除政府全面担保 中的道德危害风险然而拉美的例子说明在高度美元化的经济 体中政府的全面担保并不能取信于民即使是政府出台行政管 制措施时也无法阻止存款人的恐慌与挤兑 2)银行业的结构调整霍克谢等(2004) 指出银行业的结构 调整政策需要把银行区分为三类有生存能力并且符合监管要 求的银行、有生存能力但资本不足的银行和没有生存能力且 也不具备清偿能力的银行确认银行是否具有生存能力是对重 组工作进行管理的一项关键工作而且银行是否具有生存能力 应该交由市场处理与决定同时对于资不抵债的银行应该由处 理其问题的监管机构决定是让其整改后继续经营还是退出市 场除了银行业的市场结构需要调整以外银行机构内部的产权 结构可能也需要得到相应的调整如果银行的所有权没有明显 变化那么没有任何一家机构能完全行使股东权利以控制损失 (Sheng,1996)不过许 多国家的经验表明私有化并不是一种立 竿见影的解决措施相反它是一种长期的进程并且需要实质性 的优先举动例如财务与经营重组快速私有化会产生重大的风 14 险因此市场化方案设计对于决定银行部门未来的利润率与生 存能力非常重要智利的经验表明中国采用渐近的方法更为可 行(LiWenhong,2001) 3)经营重组经营重组对于恢复银行的盈利能力与持久的 清偿力是必不可少经营重组的目标是提高信用评估能力、改 善风险管理、加强内部控制、改善所有者与管理者的关系和 治理结构等同时要把激励机制作为关注重点 24 个国家的调 查指明内部治理的低效是所有样本国银行问题的一个原因银 行重组的进展与这些问题是否能被解决高度相关调查还发现 所有国家通过解决存量问题恢复银行的清偿力要比通过解决 流动性问题能取得更大的成功看起来其中的一个原因是政府 发现在防备无清偿力方面取得进展要相对容易一些这个结论 表明中国更需要注意经营重组在中国国有商业银行和其他一 些银行都面临着管理效率低下问题这是它们利润低下不断积 累不良贷款的原因之一不过经营重组能否取得成功还需要公 司部门重组作为配合银行和公司必须以及时、有序并以公平 分担的方式对公司债务进行重组因此必须强化正式的破产制 度当然对公司债务进行重组需要在公司业务重组的背景下进 行如果无法对贷款进行重组应该对其加以清算；另外可行的 方式是对抵押物进行拍卖 15 4)宏观基础设施建设转轨国家银行改革的宏观基础设施 建设包括多方面因素具体说包括界定政府的功能、解决法律 与司法体系的不足、废除不公平的待遇(包括对各类投资者一 视同仁、不公平的税负等)、改善审慎监管等特别是转轨国家 由于政府有自己的利益需求政府利益需求可能不会与银行价 值最大化目标相一致(BootandThakor,1993)此外在许多转型国 家都可以发现竞争对银行业的意义更大它比改变所有制更为 重要并且它也能给管理者提供适当的约束机制(Stiglitiz,1999) Claessensetal(2000)认为外资银行进入 实际上能提高发展中经 济银行的效率这个发现可能的理论解释是外资银行能给它们 带来管理新方法、公司治理机制和信息技术国内银行必须采 用这些新方法、新机制和新技术以便与国外对手进行有效竞 争(Peek 和 Rosengren,2000)允许外资银 行进入的深层益处是 它可能会使银行体系更稳定 Demirguc-Kunt(1998)和 Levine(1999)的经验研究清楚地说明了外资银行的存在降低 了银行危机的可能性并且使银行变得更加稳健三、国有商业 银行改革评述 转轨国家的转轨进程主要有两种方式一是前苏联与东欧 用西方绝大多数经济学家所主张的“休克疗法”进行改革此 种改革方式的主张者预计这些地区的经济增长会呈现出“J 曲线”效应即 GDP 在改革初始时期下滑后会出现强劲回升 16 然而令人始料未及的是该方案导致了 GDP 急剧、持久地下降 并伴有特别高的通货膨胀和其它社会指标的严重恶化 (WorldBank,1996)与前苏联东欧国家的经济崩溃、社会危机形 成鲜明对比的是中国采用了“渐进的”转型方式它是分阶段 的、局部的、增量的、常常是试验性的逐步推广进行特别是没 有大规模的私有化过程中国自其改革开始便成为世界上经济 增长速度最快的国家之一中国在过去 20 多年时间里所取得 的经济发展绝无仅有其 GDP 实际年均增长率高于 8%(详见 图 1)持续经济增长已经使贫困大幅度减少从 1978 年到 2000 年根据世界银行 资料来源中国统计年鉴2004 年 每日一美元的贫困线中国的贫困人口已经从 2.6 亿降低 到 1 亿（Weiss,2002 ）从占总人口的 31%降低到 8%从俄罗斯 “休克疗法”失败的角度看中国是正确的缺乏关键的制度建 设私有化产生了致命的私人寻租行为并阻碍了转轨进程 （Black 和 Tarassova,2002） 尽管世界普遍对中国经济的长期前景表示乐观但是也有 17 人指出这种乐观基于一个重要的假设那就是中国能否在未来 数年内继续改善其金融体系特别是银行体系的问题若要实现 资本的有效配置、维持强劲经济增长中国就需要银行及资本 市场更好地发挥金融中介作用要维持强劲的经济增长并防止 严重的经济混乱中国银行业持续进行成功的改革将至关重要 1国有商业银行问题成因 不过中国改革成功神话进程中做到加速对国有企业进行 结构调整这相应的造成了银行体系巨额的不良贷款；产生了 一个无法回避的重大宏观挑战即在保证财政持续性的同时如 何阻止银行体系的崩溃（Liu,2002,APF,2002）换句话说不考虑 过去的成就目前中国的持续增长可能会受到国有企业产生损 失所带来的尖锐的不平衡结构的威胁 脆弱的银行体系承担着巨额的不良贷款负担其功能将会 错乱它们不能对企业实施治理这会加剧资源的错误配置不良 贷款的解决可能通过银行资产与贷款的分离而实现但因此可 能会导致信贷紧缩并破坏实体部门的活力；而且新兴好银行 可能也要忍受软预算约束 中国银行业的脆弱性众所周知主要表现在利润率低、资 18 本不足与国有银行的巨额不良贷款如果按照金融安全预警系 统的相关指标看不良贷款的确是银行体系风险的巨大来源 对国有商业银行问题成因的分析主流观点认为是产权问 题( 易纲等 2002)换句 话说是政府担保导致的道德风险恶化的 结果和银行自身的代理问题(刘锡良等 2003)其他经验证据表 明银行的国有制比重较高或政府过多干预信贷分配是银行危 机的主要原因（Lardy,1998）政府作为国有商业银行的单一所 有者要以国家财政最终承担银行损失而市场约束例如破产与 倒闭则不具备有效性银行在政府提供了全面担保以后要担负 政策性负担由于政府与银行管理者之间的“裙带”关系和信 息不对称的影响对管理者的绩效评估并不能实施所以国有商 业银行的管理者可以利用政策性负担推却自己的低效经营责 任易纲等(2002)指出 “国有银行诸多问题的根源是银行在产 权和治理结构上的缺陷”尽管此种解释具有一定的说服力但 是可能忽略了其他方面的因素而且其隐含的一个结论就是政 府完全放弃在国有商业银行的所有权这种结论与现实不符因 为银行私有制国家的经验表明银行私有制并不能有效阻止银 行问题的出现 总的来说国有商业银行不良贷款是多年积聚起来的其成 因非常复杂是国民经济深层次矛盾的综合反映除了国有商业 19 自身体制落后、内部管理和外部监管薄弱等原因外其主要原 因是“直接融资占比过低企业严重缺乏自有资金生产经营过 度依赖银行贷款；为支持产业结构调整体制转轨和国有企业 重组国有商业银行发放了大量特定贷款；社会信用环境较差 企业逃废银行债务严重；未能实行审慎会计制度造成大量虚 盈实亏等由此可见国有商业银行历史上聚集起来的各种损失 不同于西方市场经济国家商业银行的经营损失它是我国为建 立社会主义市场经济体制保持国民经济快速发展和社会稳定 而必须付出的成本”(唐双宁 2005) 2国有商业银行改革阶段 自 1984 年以来国有商业银行改革大致经历了三个阶段 1）专业化改革 1979-1994 1984 年中国“大一统”的银行体制终结其典型事件是从 中国人民银行中分设出中国工商银行加上专营外汇业务的中 国银行和原行使财政职能的中国人民建设银行以及 1979 年 恢复的中国农业银行这四家银行成为国家专业银行人民银行 则专门行使中央银行职能自此中国形成了各司其职的二元银 行体制 20 2）国有独资商业银行改革 1994-2002 1994 年国家成立了三家政策性银行实现了政策性金融与 商业性金融的分离；1995 年颁布实施了中华人民共和国商业 银行法明确国有商业银行是“自主经营、自担风险、自负盈 亏、自我约束”的市场主体至此四家专业银行从法律上定位 为国有独资商业银行四家银行过去的专业分工也更加淡化业 务交叉和市场化竞争进一步发展“但就总体而言这一阶段的 改革主要在梳理内外部关系、引进先进管理技术、处置不良 资产等层面上进行尚未触及到体制等深层次问题”(唐双宁 2005) 3）国有商业银行股份制改革 2003 2003 年 12 月 31 日通过中央汇金投资有限责任公司（以 下简称汇金公司）对中国银行、中国建设银行（以下简称两家 试点银行）注资 450 亿美元正式启动国有独资商业银行股份 制改革试点工作 2004 年 8 月 26 日和 9 月 21 日两家试点银 行相继改组为股份有限公司按照建立现代金融企业制度的要 求建立了现代公司治理结构的基本框架汇金公司代表国家对 两家试点银行行使出资人权力较好地解决了国有商业银行长 21 期存在的产权主体虚置问题 2005 年政府决定对中国工商银 行注资 150 亿美元以深化国有商业银行的股份制改革政府层 面对此次股份制改革的看法是它将从根本上改善国有商业银 行的经营状况实现国有商业银行从传统体制向现代企业制度 的历史性转变它也标志着国有商业银行由治标向标本兼治的 根本转变同时是中国银行业发展过程中的必然选择 3国有商业银行原有改革的有效性 1997 年亚洲金融危机使中国认识到金融安全是维护国家 安全、经济稳定的基础自 1997 年 11 月开始政府推出了一系 列国有商业银行改革措施 一是补充资本金和剥离不良资产 1998 年财政部定向发 行 2700 亿特别国债所筹资金专门用于补充四家国有商业银 行资本金 1999 年四家国有商业银行将 1.4 万亿资产剥离给新 成立的华融、东方、信达、长城四家资产管理公司 二是加强内部管理和风险控制建设正式取消国有商业银 行的贷款规模管理实行资产负债比例管理；国有商业银行进 一步强化统一法人管理改革内部稽核体制建立权责明确、激 励和约束相结合的内部管理体制；引入国际先进的贷款风险 22 识别和管理理念推行贷款五级分类试点 三是根据市场化原则积极推进机构管理改革针对分支机 构重叠、管理层次多、运行低效的状况国有商业银行从 1998 年开始进行机构改革和人员精简 19982002 年间共精简机 构约 4.5 万个（其中县支行约 1800 个）净减少人员约 25 万人 上述改革虽然在一定程度上推进了国有商业银行的市场 化进程但总体上看银行经营管理还带有浓厚的行政色彩特别 是银行的财务状况仍然不佳历史包袱沉重、资本金严重缺乏 自我发展能力严重不足国有商业银行的经营管理现状已远远 不能适应市场经济发展的要求 由前述中国银行业改革的三个阶段可以看出中国银行业 改革与整体经济体制的改革具有相同的性质即渐进性渐进性 改革的表现是政府掌握改革进程政府直接或间接地掌握着经 济、金融资源的分配并通过改革成本的分摊将改革风险控制 在一种潜伏状态下并在适当的时候开辟新的改革渠道来分散 已经积累很高的系统性风险而中国银行体系改革的本质就是 政府在集中信贷资源、控制信贷风险和引进市场竞争因素之 间的动态权衡这种做法不同于“金融约束”它属于政府主导 下的金融抑制在维持低效产出与社会稳定的目标下国有商业 23 银行扩张的结果只能是日益严重的银行脆弱性不利于中长期 的经济增长张杰(1998)认为这种状态下的银行发展很大程度 上是金融资产在原有金融结构和制度框架上的简单扩张没有 质的根本提高因此国有商业银行的原有改革措施有效性不足 无法消除国有商业银行问题的根源 四、国有商业银行改革前景何在 从国际社会看转轨国家商业银行面临的问题并不新鲜转 轨国家银行改革的根本任务就是创建真正的银行约瑟夫斯蒂 格利茨在转轨中的治理失效一文中指出在许多转轨国家由 于法律框架薄弱偷盗行为的单位收益率明显高于创造财富努 力的单位收益率偷盗加上期权价值再加上所有权就意味着 (在没有竞 争贷款市场的情况下)获取贷款的收益是巨大的其 后果是贷款不一定被分配到那些最可能有效利用资产的企业 手中相反却可能分配到那些有政治背景关系或那些知道如何 最好“利用”体制的企业手中 自 1980 年代末以来构建现代化的银行体系一直是中国 政府的目标之一改革国有商业银行体系的努力也在不断推出 如前文所述国有商业银行的改革是政府主导型渐进式改革政 府是国有商业银行的唯一所有者由此出发设计和出台的银行 24 改革措施从根本说不是最优的总体上看改革主要停留在技术 层面上例如梳理国有商业银行的内外部关系、引进先进管理 技术以及处置不良资产并没有触及银行管理体制和银行公司 治理等核心问题 关于国有商业银行的最优改革从目前来看争论比较明显 综合起来看有以下几种 1)银行改革产权无关论(郎咸平 2002) 即大银行的产权无需变更在坚持国有的前提下通过加强银行 内部改造就能实现改革目标这与政府改革观比较接近；2)分 拆国有大银行以加强竞争(李稻葵 2002；钟伟和巴曙松 2003)； 3)民营银行 观( 徐滇 庆 2004)；4)金融结 构论(林毅夫 2003) 现代市场经济条件下银行部门建立起良好的公司治理正 是确保银行利益相关者(stakeholders 具体包括股东、高管层、 存款人、员工、社会公众、政府和监管者等）利益均衡的制度 安排它是银行良好运作和科学管理的根源和基础是实现银行 价值最大化目标的制度保障由于实践中没有对政府行使所有 权的方式、内容、界限进行有效规范和制约长期以来国有商 业银行与国有企业一样存在产权边界模糊、产权界定不清、 产权约束弱化的现象并直接导致了所有权与经营权不分、监 督约束机制弱化的银行公司治理困境 25 原有改革成效并不显著目前仍存在诸多挑战包括提高资 本充足率、改善公司治理、处置不良贷款其中最重要的问题 是如何在经济增长进程中防范国有商业银行产生新的不良贷 款 前文指出解决银行问题是一项系统工程就国有商业银行 自身来说需要从多个方面采取措施首先国有银行要客观计算 出自身的坏账金额和严重程度其次银行必须采取措施尽快冲 销、出售坏账、确认损失；必须尽快重组资产并重建准备金第 三国有商业银行必须建立起有效的银行公司治理以便调整贷 款程序创造信贷文化并且基于合理的风险管理、亏损确认和 准备金拨备程序有效降低并防范不良资产而非以花俏的会计 手段掩盖问题的严重性 要实现健康的银行体系除了需要政府有坚定的信念与科 学合理的改革进程与指导原则以外还需构建银行有效经营管 理的宏观基础设施它包括透明度、各种国际会计准则、有效 的司法体系和强有力的监管结构完善的金融体系由多个要素 构成开发有深度和广度的国内债券和股票市场并使之成为银 行之外的储蓄和投资中介必不可少 本文不想在国有银行最优改革问题上做过多阐述只想着 26 重提及两个问题银行外汇注资和上市政府主导并支持国有商 业银行改革可以有多种方式而改革总归需要支付相应的成本 无论银行出现问题是由其自身原因还是由于政府的原因或者 是两者共同的影响政府以公共资金为银行重新充实资本都是 正当的改革的物质成本就是要以政府注资来消化和置换银行 已有的不良资产无可置疑政府巨额注资是必要的没有巨资的 填补和置换国有商业银行股份制改革上市就有欺诈之嫌不过 对注资的持续性需求清楚地表明对银行全面改革来说注资计 划本身是不够的如果注资以后没有明晰的职责界定与损失评 估机制则还会出现注资需求其实政府此次注资后做出不再注 资承诺的可信性需要认真关注如果政府对国有商业银行的注 资成为永无止境的举措那么我们的改革只能是将无法取得任 何实质性进展 就股份制改革并上市来说其实这里包含了两层含义首先 是国有商业银行的股份制改造问题不仅在于必须要根据现代 公司治理结构要求遵循“三会分设、三权分开、有效制约、协 调发展”的原则设立股东大会、董事会、监事会、高级管理层 更重要的是能够保证每个职能部门认真履行各自的职责并清 楚地使其权利责任做到对等分布不仅总行需要完善的公司治 理在国有商业银行的地方分支机构事实上是一个独立利益主 体的情况下地方机构的公司治理问题如何解决和总行与分支 27 机构之间的利益关系、管理机制如何理顺同样重要国有商业 银行地方机构屡屡出现重大事件已经提出了改革的迫切要求 就引进国内外的战略机构投资者来说对外与对内的开放 具有同样重要的意义尽管引进国外的战略投资者对于国有银 行走向世界可能具有特殊的影响如果财政部作为国有银行原 有的实际单一股东无法约束国有银行那么我们凭什么相信中 央汇金公司的约束就能有效呢如果代理链条过长、成本过大 可以解释国有银行的效率低下的话我们又如何可以相信增加 了一个代理层次后就能降低而不是增加了代理成本呢 其次国有银行股份制上市可以借助资本市场力量能达到 增资扩股、壮大资本实力、提高透明度、接受社会公众监督与 市场检验的目的不过如果没有完善的内部管理体制缺乏相应 的人事和激励、约束机制改革法律与监管低效的话“上市即 灵”只能是我们的一厢情愿 结论 与 20 世纪 50-60 年代的前联邦德国、日本和 60-70 年代 韩国、新加坡经济增长“奇迹”一样中国自 20 世纪 70 年代 末期改革开放以来取得的经济加速发展、人民生活水平日益 28 提高、综合国力显著增强成就被称为“中国奇迹” “中国奇迹” 的取得很大程度上得益于中国进行的渐进式改革避免了社会 动荡它与其他转轨国家形成了鲜明的对比 中国渐进式改革存在着战略选择问题即改革的先后次序、 轻重缓急问题从整个经济体制改革进程看在改革早期政府运 用财政和金融资源优先支持了农业改革与国有企业改革(从 广义上说国有商业银行改革也是国企改革的有机组成部分) 在上述领域优先改革进程中消耗了相当多的资源在政府财政 资源与能力非常有限的约束下银行业承担了改革的成本其结 果之一就是积累了大量的不良贷款同时也使金融改革滞后 在现代的市场经济中金融体系发挥着越来越重要的作用 如果从四大国有商业银行的相关绝对指标看它们无疑是目前 中国金融体系的核心要保证中国经济长期可持续的增长就必 须改革国有商业银行促使其加快转型步伐从 2003 年新一届 政府成立伊始一系列银行改革措施的出台即显示了政府改革 银行体系的决心又显示了政府改革银行体系的能力不过国有 银行从计划型转向市场型不是一个简单的任务转型过程中的 改革原则、政策措施设计同样复杂 国有商业银行的财务重组、股份制改造甚至于将来上市 29 显然不是政府改革银行体系的终极目标它只是完善市场经济 体系过程中的一个重要方面只是金融体系改革的一项内容如 果把股份制改造与上市当成国有银行改革目标的话那只能是 对国有银行改革的一个曲解现代市场经济需要真正意义上的 银行市场主体国有商业银行欲成为符合市场经济体制要求的 真正商业银行只有这几项措施的出台与实施显然无法达到目 标只有进行系统化的持久改革我们才能实现国有商业银行改 革的终极目标以高效的银行体系提高民众福祉主要参考文献 1霍克谢等著系统性银行危机的管理中国金融出版 社 2004 年版 2刘锡良、曾欣中国金融体系的脆弱性与道德风险载于 李扬、王国刚、何德旭主编中国金融理论前沿社会科学 文献出版社 2003 年版 3郎咸平银行改革无关产权新浪网 2002 年 12 月 24 日 4唐双宁关于国有商业银行改革的几个问题在中国金融 学会 2005 学术年会上的演讲 2005 年 3 月 25 日 30 5徐滇庆徘徊在大门口的危机-把脉中国金融浙江人 民出版社 2004 年版 6易纲等中国银行业改革思路经济学季刊2002 年 10 月 7中国银监会“公司治理改革”课题组完善公司治理是 国有商业银行改革的核心中国银行业监督管理委员会网站 2005 年 8钟伟、巴曙松无法回避的中国银行业改革南方周 末2003 年 1 月 9 日 9AnjanV.Thakor,1996,TheDesignofFinancialsystems:AnR eview,JournalofBankingFinancial20(1996)PP.917-948. 10ClaudiaM.Bush,TowardsUniversalBanking:RisksandBe nefitsforTransitionEconomics,INStanleyW.BlackandMathiasMo ersch（editors） “CompetitionandconvergenceinfinancialmarketsTheGermanand Anglo- Americanmodels”PublishedbyElsevierScienceB.V.1998.P313- 31 368. 11Demirgc- Kunt,A.,Detragiache,E.1998.TheDeterminantsofBankingCrisesin DevelopingandDevelopedCountries,IMFStaffPapers