国家治理下的经济责任审计

国家治理下的经济责任审计 审计二班 王培强 js1008220 【摘要】国家治理是对国家权力分配与运行的制度设计，而作为国家审计的主要模式之 一的经济责任审计是国家治理系统中不可或缺的重要环节。作为中国国家审计独特的审 计模式，经济责任审计在中国特色国家治理中发挥着至关重要的作用。本文从国家治理 的角度出发，探究经济责任审计与国家治理的关系以及在国家治理中所扮演的角色与作 用，分析经济责任审计面临的完善空间与发展前景。 【关键词】国家治理 国家审计 经济责任审计 1、引言 2010 年 10 月 12 日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了党政主要领导干 部和国有企业领导人员经济责任审计规定 （以下简称规定 ） ；2011 年 7 月 8 日，国 家审计署审计长刘家义在中国审计学会召开的第三次理事论坛上提出了“国家审计是国 家治理的重要组成部分” 、 “国家审计应在国家治理中发挥重要作用”等新的论断。这两 件事从实践的具体形式与理论的指导依据两个层次为经济责任审计的完善与发展作出了 具有历史意义的推动作用，经济责任审计正式作为一项制度确立起来并进入了崭新的发 展阶段。在“国家治理”这一新的理论模式下分析与研究经济责任审计所发挥的作用、 面临的问题及完善之道，对于经济责任审计本身乃至国家治理整个系统的完善都有着重 要的意义。 二、问题的起点：对国家审计本质认识的变化 对于国家审计的本质，一直有着各种不同的认识，大致上可分为三种观点：一是审 计源于会计，是对会计的核查与监督；二是国家审计乃是民主法治的产物；三是国家审 计产生于所有权与经营权分离的受托经济责任关系，是对受托者经济责任的监督与评价 活动，这也是经济责任审计的传统理论依据。 随着时代进步与社会经济的发展而引起的审计本身内涵的不断丰富，上述三种观点 都已无法更好的解释国家审计的本质问题。第一种观点即所谓的“查账” ，随着环境审 计、金融审计及经济责任审计等新模式的产生，其所涵盖的范围无疑已是十分狭窄。国 家审计产生于民主法治的需要的观点较为合理的解释了现代国家审计产生的原因，但并 不能从根本上解决国家审计的起源问题，比如我国自周至于清代都存在着国家审计，显 然这不是源于民主法治的需要。 第三种观点即众所周知的“受托经济责任观” ，一直以来是经济责任审计的理论依 据，虽然经济责任审计符合“受托经济责任观”的某些特征，但从本质上讲，一方面受 托经济责任观更倾向于经济性的解释，而经济责任审计属于政治范畴，两者有根本的不 同；另一方面，作为进行经济责任审计主体的国家审计机关与被审计对象都是隶属于国 家权力机关的组成部分，只存在着分工的不同，并非严格意义的委托人与受托人的关系。 由此可见，传统的受托经济责任观无法很好地解释经济责任审计的产生等问题，而 随着国家治理理论在国家审计本质认识方面的应用，在国家治理框架下研究经济责任审 计就成了其发展的重要时代论题。 3、国家治理视角下经济责任审计 （一）国家治理与国家审计 治理（Governance）是一个广泛用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动 领域的词汇，原意是指控制、引导和操纵。而所谓国家治理是指：通过配置和运行国家 权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家权益、 维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。 （刘家义， 论国家治理与国家审计 ） 马克思主义国家学说把国家职能定义为“既包括由一切社会的性质产生的各种公共 事务的执行，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特有的职能” 。即国家职能 有着维护统治权威与管理公共事务两方面的内涵。而在政治实践中，国家职能中的某些 方面因为部分执行者的私利而异化， “就单个的官僚来说，国家的目的变成了他的私人 目的，变成了追逐高位、谋求发迹。 ”（马克思）要防止国家权力被少数人利用、滥用而 异化，通过国家治理使国家权力的配置和运行处于相互制约平衡的状态是根本之道。 在国家治理中，国家以法律的形式将公共资源与财产等的配置、管理与使用的权力和责 任授予公共权力机关与责任人，同时又授权其他国家机关对此进行监督，国家审计就是 一个重要的部分。 “一开始，政府就关心核算收支和征收税赋。体现这种关心的一个重 要方面是建立控制，包括审计，减少因官员不称职或欺诈所造成的错误和弊端。 ”（杰里 D沙利文等， 蒙哥马利审计学 ） 。由此可见，国家审计是国家治理是国家治理中重要 的部分， “推动实现国家的良好治理，保证国家经济社会健康运行和科学发展，从而更 好地保障人民的利益。 ”（刘家义， 论国家治理与国家审计 ） 如上所述，国家审计是源自国家治理中权力制约与监督的需要，是“国家治理大系 3 统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的 免疫系统 ”（刘家义， 论国家治理与国家 审计 ） ，而经济责任审计作为中国国家审计基本形式之一则是源自中国国家治理中权力 制约与监督的需要。 （2）经济责任审计的产生：中国国家治理下的权力制约与监督 与西方国家的“三权分立”不同，中国从中央到地方实行的是“党委领导下的行 政负责制”的国家治理模式，党委机关负责决策与监督行政机关的执行，各级政府按照 “对口设置, 条块结合” 的原则设置职责相同与具有隶属关系的职能部门，形成了行政 权力向党委领导和行政首长的集中；改革开放之后，与社会主义市场经济的目标相适应， 政府掌握了市场与资源的配置权，由此形成了由行政权力主导的体制改革方式，同时国 有企业与地方政府被赋予了发展经济的权力与职责。与这种集权之下分权的国家治理模 式相配合, 我国实行的是自上而下的干部选拔与考核制度，在地方政府领导干部和国有 企业负责人的选拔与考核时, 采用硬性指标作为干部考核和选拔的依据。 国有企业改革以“政企分开、放权让利”为核心，并实施经济责任制和赋予国有企 业自主经营权，以企业的经营业绩考核来选拔管理者，从而调动企业与管理者的积极性。 在经营责任制下，国有企业的经营业绩目标完成情况是考核国企与地方的主要指标，因 而客观上需要对反映国企经营结果的经营业绩进行鉴证与评价。同时，由于国企经营管 理者的竞争与选拔未能市场化，其负责人的任命与选拔都是取决于上级部门的考核。而 在产权制度尚不完善的情况下，产权不明容易导致国企领导人以私权占有国企产权，对 其权力运行的安全性与有效性进行监督就成为了社会经济健康运行有着关键性的影响。 地方政府领导干部的任命与升迁依靠上级政府的考核，在现行的以 GDP 等经济指标 为标准的政绩考核制度下，存在着领导干部出于仕途升迁的利益诉求而以虚假政绩获取 政治资历的可能性，客观上需要加强对领导干部政绩鉴证。随着市场经济的深入发展， 加上法律与制度环境尚不完善，领导干部权力异化的可能性有所增加，而在政府主导的 经济发展模式之下，经济的发展过多地依赖于政府投资，领导干部权力异化对经济社会 发展负面影响明显增大。因此，对领导干部经济权力运行安全性的监督显得日益重要。 综合上面的分析，国有企业负责人与地方政府领导干部的经济权力运行安全性监督 是中国国家治理中权力制约与监督的重要一环。虽然有监察与纪检等制度的制约与监督， 但这些事后性的评价与监督显然无法全面而有效的形成对公共权力运行的制约与监督， 而作为国家审计形式之一的经济责任审计具有国家审计天然的权威性与社会认可优势， 加上多年的经济责任审计工作经验与成果取得的专业优势，使得经济责任审计能够以较 低的监督成本为社会所认可，经济责任审计对政绩与经营业绩的鉴证成为了对国有企业 负责人与地方领导干部经济权力监督的重要形式，是中国国家治理权力制约与监督需求 下产生的一项具有中国特色的国家审计方式。 （3）国家治理中的经济责任审计的地位与作用 从最基本的作用上看，经济责任审计首先要实现的就是对领导干部的经济责任进行 客观性的鉴证与评价。社会主义市场经济之下，经济的运行由行政权力和国有经济主导， 政府与国有企业的领导干部承担着促进经济发展、维护经济稳定的责任，而经济责任审 计就是通过对党政领导干部的任期经济责任进行审计，从而增强领导干部遵纪守法的自 觉性，做到慎用权力、谨慎决策，高效而有效地履行好所负有的经济责任，实现经济的 发展与稳定。 经济责任审计对党政领导干部经济责任履行过程与结果的鉴证与评价，其审计范围 涉及领导干部的整个任期，因而能够及时发现与处理在传统的财务财政收支审计下不易 发现的问题，从源头上预防和发现腐败问题。同时，经济责任审计所出具的审计报告直 接呈送党政领导部门甚至司法机关，其所具有的权威性与威慑力对于查处违法乱纪行为 与打击贪污腐化之风、加强党风廉政建设有着极其积极有效的作用。 经济责任审计的鉴证与评价结果也是党政机关选拔和任命领导干部的重要依据。国 家审计机关遵照国家法律法规与党政领导的要求，对领导干部任期内所在单位财政财务 收支状况与遵纪守法情况进行独立、客观而公正的审查，得出领导干部任期经济责任履 行结果报告，为党政机关正确选人用人提供可靠依据，从而为合理地领导干部选拔与任 命提供科学的标准，有利于完善干部激励与约束机制，公正评价与任用干部。 如果说国家审计国家治理大系统中的“免疫系统” ，那么经济责任审计就是这一 “免疫系统”中重要的“免疫细胞” ，在国家治理中发挥着预防和抵御权力腐败与滥用、 揭示经济责任的履行情况从而促进干部选任制度优化与经济健康运行的作用，进而实现 国家审计的“免疫系统”功能。 4、国家治理下经济责任审计发展与完善 （1）经济责任审计发展概述 经济责任审计最初的形式是“离任审计” ，主要是针对国营企业的厂长（经理）的 厂长（经理）经济责任审计，各级地方政府积极探索，不断地制定相关的法律法规与规 章制度，促进了经济责任审计的规范化、制度化和法制化建设。 20 世纪 90 年代以后，从中央到地方都将经济责任审计的建设纳入到常规轨道。在 5 1998 年的国务院批准的审计署机构改革中，经济责任审计作为新的独立职能确定下来。 之后中共中央办公厅、国务院办公厅先后颁布了县级以下党政领导干部经济责任审计 暂行规定和相关的实施细则等相关文件；中央其他部门也积极制定相关的指导性文件 以备参考。 2010 年 10 月 12 日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了党政主要领导干 部和国有企业领导人员经济责任审计规定 ，对经济责任审计的实践经验进行了科学的 总结，对经济责任审计监督制度作了更加全面、系统和具体的规定， 规定明确规定： 各级党政机关以及国有企业主要负责人必须接受审计监督；强调将审计结果作为考核、 任免、奖惩领导干部的重要依据等等。经济责任审计工作的展开有了更为科学合理、规 范细致的指南。 党的十八大报告中特别指出健全经济责任审计等制度, 以建立健全权力运行制约和 监督体系, 让权力在阳光下运行。经济责任审计的建设被进一步提升到了党和国家的战 略层面，推动着经济责任审计进入了崭新的发展阶段。 （2）经济责任审计面临的挑战与应对措施 在党和政府的高度重视与努力下，经济责任审计逐步走向了科学化、制度化与规范 化的发展轨道。但由于我处在特殊的社会转型时期，法律与制度环境不够完善与成熟， 加上经济责任审计本身发展的有限性，经济责任审计的发展面临诸多挑战、存在不少问 题，但同时也为其发展与完善提供了广阔空间。 1、经济责任审计面临的问题与挑战 经济责任审计所面临的问题与挑战来自与外部环境的不健全和内部发展的不完善两 个方面。 （1）经济责任审计的外部环境 任何制度的建设与发展都离不开成熟与完善的外部环境，外部坏境包括法律法规的 制定、相关制度与配套措施等等。 首先，我国经济责任审计方面的法律法规不够健全。2010 年中共中央办公厅与国 务院办公厅联合印发的规定虽然一定程度上弥补了经济责任审计在法规方面的空白， 但规定仍不够细化，而且缺乏权威性，其效力的有限性可想而知。而作为审计工作 根本大法审计法也没有对经济责任审计做出明确性的规定，导致经济责任审计实践 工作与其法律地位其不相称。 其次，我国的审计制度与机制发展不够完善。现行的审计制度机制始于改革开放之 初， 。国家审计机关属于行政型，审计机关与被审计机关同处于一个行政系统内部，其 财政预算与人员安排均受到同级政府的制约，使得国家审计的独立性大打折扣，经济责 任审计工作的很大程度上依赖于同级政府的财政而难以有效运转。 （2）经济责任审计的内部发展 外部环境的完善提供的是经济责任审计发展的条件与保障，其制度机制的内部建设 才是关键。 第一，经济责任审计缺乏完善的审计评价标准。由于被审计单位的领导人无法全部 了解本单位的财务信息，导致审计工作中难以确定直接责任与间接责任，而造成问题的 原因是多方面的，如何区分主观与客观因素往往依靠审计人员的主观判断，随意性较大。 第二，经济责任审计组织实施及结果运用方面存在问题。这其中包括审计资源配置 严重不足而审计任务有时过于庞大；立项与授权程序不规范问题；实施过程中取证工作 存在较大困难；审计结果利用方面存在有选择、有限制的利用审计结果，对其向社会公 告尚未纳入法制化轨道。 2、经济责任审计的完善措施 第一，进一步完善经济责任审计的法律环境与审计制度机制。首先，在规定等 相关法规的基础上尽快制定出台经济责任审计条例并在条件成熟时上升为经济责 任审计法 ，为经济责任审计建立法律保障，明确经济责任审计的法律地位与权威。其 次，进一步完善多家审计制度机制，一方面通过政府机构的改革来增强审计机关的独立 性以确保经济责任审计拥有更高的地位与权威；另一方面进一步将经济责任审计的相关 职能整合统一到独立的职能部门之下，从而扩大经济责任审计的权限。 第二，完善经济责任审计机制。首先，健全经济责任审计评价标准，在审计责任与 问题原因的确定方面制定可行的标准。再者，加强对审计结果利用与反馈，对审计结果 进行分类处理并制定相应的跟进措施，要求被审计单位及时反馈审计结果的运用情况； 建立