日韩英美社区居家养老模式深度分析

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 日韩英美社区居家养老模式深度分 析 一、居家养老模式的历史沿革与 现状 中国论文网 /3/view-12933276.htm 居家养老模式，是指老年人在家 中居住，依托社区建立养老服务设施， 由家庭或社会提供养老服务的养老模式。 居家养老首先由西方发达国家提出。20 世纪 50 年代，由于机构养老模式不符 合老年人的生活习惯和养老需求，以及 机构养老模式给政府带来的巨额财政负 担， “去机构化 ”运动逐渐在西方发达国 家展开。 英国政府率先提出了社区照顾养 老模式，至 20 世纪 70 年代社区照顾模 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 式在英国已经广泛普及。随后，一些国 家提出了“就地养老 ”理念，大力开展社 区照顾服务。20 世纪 80 年代以来，一 些学者通过研究发现我国家庭养老功能 逐渐弱化，于是大力推进社会福利社会 化进程。在老年社会福利方面，主要包 括建立公共养老设施机构、政府养老机 构向社会开放、支持民营养老机构发展 以及积极倡导社区照顾和发展居家养老 模式。 2000 年 2 月，国务院办公厅转发 了 11 个部委制定的关于加快实现社 会福利社会化的意见 ，明确了社会福 利社会化的指导思想， “在供养方式上坚 持以居家为基础、以社区为依托、以社 会福利机构为补充的发展方向”。这为 居家养老模式奠定了较高的起点和良好 的基础。同年，各地陆续建立了不同形 式的居家养老试点，对居家养老模式进 行实践探索。 2006 年 2 月，国务院召开的第二 次全国老龄工作会议上，提出要加快居 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 家养老为基础、社区服务为依托、机构 养老为补充的养老服务体系建设步伐。 这标志着居家养老已经成为我国解决养 老服务问题的基本政策取向，确立了居 家养老在我国养老服务体系中的基础地 位。 目前，居家养老在我国养老服务 体系中的基础地位和作用凸显，居家养 老在城镇普遍展开并向农村持续延伸， 取得了很大成绩。2001 年全国社区老年 福利服务星光计划启动实施，经过持续 建设， “星光老年之家 ”在部分地区已经 实现全覆盖，能够为社区老年人提供入 户服务、紧急援助、日间照料、保健康 复和文体娱乐等多种服务。 2005 年以来，民政部在全国范围 内启动了养老服务社会化示范活动，我 国部分地区立足于当地人口老龄化的发 展水平和老年人社会化养老的实际需要， 在居家养老中实施了财政资金购买服务 和相关组织提供养老服务的政策。 至此，我国依托城乡社区初步建 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 立起居家养老服务体系。但是，居家养 老服务的发展还停留在初级阶段，实际 状况与国家总体改革发展的要求不相适 应，与人口老龄化发展的要求不相协调， 与老年人口提高生活质量的要求相去甚 远。 二、国外居家养老模式的分析与 比较 国外发达国家相比中国很早就迈 入了老龄社会，经过长期实践形成了相 对完善的养老服务体系和居家养老模式。 本文将从运行机制、筹资机制、服务项 目等方面分析和比较部分发达国家和较 发达国家的居家养老模式。 （一）英国居家养老模式 1.运行机制 在政府层面，英国居家养老主要 由卫生和社会保障部以及地方社会服务 局管理。1948 年工党政府根据贝弗里奇 报告的核心原则，建立了国民医疗保健 制度（National Health Service，NHS ） 。 国民医疗保健制度由卫生和社会保障部 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 管理并实行分级制，其中一级保健（或 称基础保健）由家庭诊所和社区诊所等 构成，负责提供社区医疗和转诊服务。 1974 年英国成立了地方社会服务局，根 据职能划分，卫生和社会保障部主要负 责国民卫生服务体系的管理和监督，地 方社会服务局主要负责养老服务购买、 老年人服务评估和服务资源配置等工作。 在社区层面，英国的社区照顾体 系主要由经理人、专业工作人员和照顾 员构成。经理人作为社区照顾的负责人， 主要负责聘用工作人员、监督工作情况 以及资金分配使用等。专业工作人员上 岗需要通过相关资格考试，获得资格证 书。专业工作人员主要负责了解社区内 老年人的需求，帮助他们解决生活中的 困难。照顾员直接为老年人提供照顾服 务，其中包括部分志愿者。 2.筹资机制 英国的居家养老大多以国家福利 的形式提供，资金大部分由政府财政承 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 担，其余部分通过对私人企业、行业协 会、慈善团体等募集获得。地方政府负 责确定居家养老的收费标准，原则上控 制在老年人能够负担的范围内，并且由 政府为服务费用提供适当补贴。 3.服务项目 英国居家养老主要包括生活照料、 物质支援、心理支持和整体关怀等四大 部分。生活照料主要包括为生活自理、 半自理老人提供日间照料、送饭洗衣、 打扫卫生等上门服务以及依托社区托老 所提供短期托老服务。物质支援主要包 括地方政府为老年人生活场所进行改造 升、安装无障碍设施以及对 65 岁以 上纳税人给予纳税补贴或纳税优惠。心 理支持主要包括保健医生上门为老年人 检查疾病、传授养生之道和提供心理慰 藉等服务；健康访问员定期到老年人家 中探访，提供换药、洗澡等护理服务， 并在专业医生的指导下根据老年人身体 状况提出老年人治疗康复建议。整体关 怀主要包括政府出资兴办社区综合活动 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 中心，为老年人提供休闲娱乐场所；由 社区举办各种联谊会，为老年人生活增 添乐趣；在社区建立老年人工作室，为 老年人提供低强度工作，以增加老年人 收入，维持老年人心智健康。 （二）美国居家养老模式 1.运行机制 美国的居家养老主要依托其医疗 保险制度，利用医疗保险支撑居家养老 发展。美国医疗保险体系主要包括 Medicare 和 Medicaid 两部分。Medicare 是面向年满 65 岁及以上老人或未满 65 岁的残疾、失能等特殊群体的全国统一 医保制度。Medicaid 是联邦政府主办、 州政府实行管理，覆盖 65 岁以上残疾 人、有幼儿的家庭以及收入在贫困线以 下老年人的医疗服务救助制度。各州政 府有权根据本州收入水平自主确定 Medicaid 的标准和覆盖面，联邦政府只 负责提供部分经费。 2.筹资机制 美国居家养老资金主要来源于医 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 疗保险制度，Medicare 和 Medicaid 每月 给符合条件的老年人提供补贴，其余部 分通过个人储蓄、慈善捐款以及社会救 助等渠道解决。美国社区面向中、低收 入老年人提供部分免费服务，收费服务 项目根据规定由保险或个人负担。 3.服务项目 美国在 1997 年平衡预算法案 中提出了 PACE 项目（The Program of All-inclusive Care for the Elderly） 。 PACE 项目建立在医疗保险制度基础上， 为体弱多病的老年人提供全面的医疗相 关服务，主要包括急病诊治、住院治疗、 医疗护理等服务。此外，美国的社区普 遍建有老年人活动中心、老年人保健中 心等设施，并且社区能够提供包括病历 管理、日间照料和家政服务等相关居家 养老服务。 （三）日本居家养老模式 1.运行机制 日本政府 有像西方其他国家 一样把老年人赡养问题从家庭中剥离， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 而是强调国民自立，重视家庭在养老中 的重要作用。日本社会保障相关法律和 政策的制定多以发挥家庭养老功能为目 标，以家庭和家庭赡养为前提条件。部 分法律（如生活保护法 老年人福 利法 老年人保健法 残疾人福利法 等）强制性要求家庭和亲属履行赡养义 务；有些法律（如厚生养老金法 健康保险法等）从制度层面对家庭 或亲属之间业已形成的赡养关系给予承 认。2000 年 4 月日本政府开始实施以 介护保险法为基础的介护保险制度。 日本介护保险制度独立于其他社会保险 制度，旨在通过社会保险的形式为老年 人照护服务提供费用支撑。介护保险制 度规定城镇 40 岁以上有住所的国民强 制参保介护保险并缴纳介护保险金，参 保国民 65 岁以后根据条件不同可享受 不同标准的介护服务。 2.筹资机制 日本居家养老资金筹集上遵循以 政府为主、服务机构为辅、多种渠道并 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 行的原则，筹资责任由政府、社会以及 个人共同承担。日本介护保险制度所需 资金一半源于税金、一半源于保险金， 其中税金部分来自中央和地方政府财政， 国家、都道府县、市町村三级政府分别 支付介护保险制度所需资金总额的 25%、 12.5%和 12.5%。 3.服务项目 日本居家养老包括访问护理服务、 日间护理服务、短期托付服务和社区贴 紧型服务等类型。访问护理服务包括为 老年人上门提供做饭喂食、洗澡换衣、 打扫卫生等服务；日间护理服务是指接 送老年人到社区老年人护理中心，为老 年人提供身体检查、康复训练等服务； 短期托付服务是指在老年人家属临时外 出时，将老年入托付给社区养老院，接 受社区养老院提供的短期护理服务；社 区贴紧型服务提供夜间上门服务、失能 失智老人日托护理和多功能型居家护理 等社区服务。需要居家养老的老年人要 向所在的市、镇或村提出申请，经过专 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 门机构的审核和评估确定符合介护保险 制度相关标准，即可享受等级不同的生 活照料和居家介护服务。 （四）韩国居家养老模式 1.运行机制 韩国受传统孝道的影响，韩国国 民普遍不希望父母在养老机构养老终生。 为了促进居家养老模式发展，韩国政府 于 1992 年通过制定了一系列税收优惠 政策，诸如对赡养老人五年以上的三代 同居家庭，减少其财产所得税；赡养 65 岁以上老年人的纳税者，可以减少其个 人所得税等。2000 年开始韩国逐步设立 日间护理中心、短期护理中心和家庭护 理人员派遣中心等机构，提供各种服务 以满足居家养老需求。2008 年 7 月韩国 老年长期护理保险法的正式实施， 标志着韩国养老模式完成了从家庭养老 向社会养老的转变。韩国的长期护理保 险制度采用长期护理保险与国民医疗保 险捆绑的方式运行。按照法律规定，韩 国国民强制参保长期护理保险，但是未 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 满 65 岁的国民只有患有老年疾病的才 能享受护理服务。选择居家养老的韩国 参保人需要向国民健康公团提出服务申 请，由具有资质的公团有关工作人员直 接入户家庭，对老年人身体状况进行评 估调查，并以调查结果报告书的形式认 定评估结果，最终服务选择权属于服务 使用者或其家庭成员。 2.筹资机制 韩国长期护理保险倡导社会性和 公平性原则，在长期护理保障制度内建 立了强制性公共养老计划，形成社会安 全网，以缓解老年人因贫困无法养老的 问题。根据韩国老年长期护理保险法 的规定，其资金主要来源于保险金、国 家和自治体以及自付部分，比例分别是 为 60%、20%和 20%。 3.服务项目 韩国老年长期护理保险法中 规定了居家养老的相关服务内容，主要 包括上门护理、日常照料和短期护理等， 并且还规定，对于身处农村或边远地区 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 等设施缺乏、需要依靠亲友提供护理服 务的老年群体，给予现金给付，以鼓励 承担家庭护理有关人员。除此以外，韩 国居家养老还包括洗衣做饭、打扫家务、 代写书信等常规照料服务项目。 三、国外居家养老模式的分类与 发展趋势 （一）国外居家养老模式的分类 1.根据政府对居家养老管理层次 和幅度的差异，分为福利型和监管型 福利型主要特点是政府对于居家 养老的运行和发展，不仅通过法律和政 策手段进行规范和引导，并且参与居家 养老的基层组织建设，而非营利组织和 中介组织只是起补充作用。福利型主要 包括英国、西班牙等欧洲国家。以英国 为例，政府对于居家养老除了法律规范 和政策扶持以外，还通过财政支付手段 促进居家养老发展，内容包括建设社区 居家养老设施、改造老年人住房、补贴 老年人长期护理费用以及雇佣服务人员 为老年人提供上门服务等。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 监管型主要特点是政府促进居家 养老的运行和发展，主要体现在法律规 范、政策引导和运行监管等方面，基层 建设和服务项目由社会团体和中介组织 依据商业化、市场化原则提供。政府监 管型的主要代表国家是美国和日本。美 国居家养老模式运行主要基于政府监管、 商业运营原则；日本实行的介护保险制 度同样是由社会团体负责具体实施，政 府主要履行监管职能。 2.根据政府对居家养老补贴覆盖 范围的差异，分为普惠型、重点型以及 普惠重点兼容型 普惠型主要特点是政府通过投资、 购买、补贴或社会保险等方式，对全体 老年人提供低价或免费的居家养老。普 惠型主要包括挪威、瑞典等国家。以瑞 典为例，瑞典不仅通过养老金制度为老 年人提供稳定的收入，政府还面向全体 老年人提供老年家政服务。老年人日常 生活不能自理时，只需提出申请，经过 专门机构评估即可享受级别不同的老年 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 家政援助服务。服务收费标准根据申请 家政服务的老年人实际收入确定。 重点型主要特点是政府仅为高龄、失能、 低收入等特殊老年群体提供补助。重点 型主要包括俄罗斯、印度等国家在内的 新兴经济体。以印度为例，印度国民养 老金制度只覆盖政府、邮政部门等有限 群体，此外，只有 65 岁以上贫困老年 人才能享受政府提供的救济金。 澳大利亚是普惠重点兼容型的典 型代表，澳大利亚政府在向全体老年人 提供居家养老的基础上，根据老年人经 济状况和健康情况的不同，重点补贴高 龄老人、失能半失能老人和低收入老人 等特殊老年群体，以满足特殊老年群体 的养老需求。 3.根据居家养老服务提供主体优 先程度的差异，分为家庭优先型和社会 优先型 居家养老模式中服务提供主体是 多元化的，但同时也存在倾向性。其中 以新加坡、韩国等东亚国家为代表，相 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 对更加重视家庭在居家养老中的作用， 多以法律形式确定了家庭在居家养老中 的重要地位。而多数欧洲国家，由于文 化背景不同，子女没有赡养老人的义务， 其法律也规定居家养老主要由政府、社 会团体和商业组织等主体提供，呈现出 明显的社会化特点。 4.根据居家养老和医保制度联系 程度上的差异，分为相对独立型和医养 融合型 在新西兰等部分国家中，医疗保 险制度和居家养老作为社会保障体系的 组成部分，各自拥有相对独立的制度体 系与服务项目。而以德国等国家为主要 代表的居家养老模式则是以医疗保险制 度为依托，利用医疗保险为居家养老提 供资金支撑，并将医疗护理作为必要服 务项目引入居家养老，通过整合、优化 医疗资源和养老资源配置，促进居家养 老发展。 （二）国外居家养老模式的发展 趋势 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 然不同国家的居家养老模式存在 着一定差异性，但在某种程度上又存在 共同的发展趋势。 1.政府管理模式向监管型方向发 展 政府对居家养老采取大包大揽式 的粗放型管理模式，会产生巨大的管理 成本和财政负担，严重降低了居家养老 模式的运行效率，不利于养老服务体系 和社会保障事业的发展。政府运用法律 和政策工具，通过财政和行政手段，以 监管者身份引导社会参与、监督主体行 为，适度弥补社会投入不足是居家养老 模式发展的重要趋势。 2.建立健全长期照护制度 随着人口老龄化的发展，失能、 高龄、空巢等老年群体逐渐扩大。养老 服务资源和医疗服务资源之间有效衔接 机制的缺乏会导致老年人在家庭和医院 之间频繁往返，既有悖于健康养老的原 则，也增大了家庭和社会成本。通过建 立健全长期照护制度促进养老服务资源 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 和医疗服务资源融合，不仅是国外居家 养老模式的成功探索，也是完善我国养 老服务体系的必然趋势。 3.家庭和社会共同承担养老责任 居家养老完全由政府提供，会给 政府财政带来巨大压力，不利于居家养 老长期可持续发展。虽然部分欧美福利 国家由于文化背景与法律等因素，家庭 服务在居家养老中占有比重很小，但是 近年来欧美国家政府也开始重视家庭在 居家养老中的地位和作用，并通过经济 手段给予引导和鼓励。由家庭和社会共 同承担居家养老责任，政府采用适度补 贴的方式为居家养老兜底，不仅能够满 足国民对居家养老不同层次的需求，而 且有利于居家养老乃至养老服务体系多 元化可持续发展。 四、国外居家养老模式对完善我 国居家养老模式的启示 政府是社会福利事业的规划者， 社区是居家养老各种主体和资源的纽带， 由于参与功能的不同，政府和社区在居 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 家养老模式中承担不同的责任和角色。 因此，为了促进我国居家养老可持续发 展，借鉴国外成功模式，结合我国居家 养老模式发展中的问题，应该从政府和 社区两个不同的层面，着重做好以下几 个方面工作。 （一）基于政府层面的考虑 1.发挥政府引导功能 居家养老属于一种带有保障性质 的社会福利事业，并且其服务需求比较 灵活，很难实现集约型供给。因此，居 家养老模式的发展需要充分发挥政府主 导作用，从制度供给、政策法规制定、 财政投入等方面给予支持。一是政府要 充分认识居家养老事业发展的重要性， 科学制定居家养老发展规划，并将其纳 入社会发展和社区建设系统规划中，推 动居家养老事业快速健康发展。二是政 府进一步完善基本养老制度，随着经济 增长适度提高养老保障水平，对