加快建设“大城关” 推进小城镇综合改革

加快建设“大城关” 推进小城镇综合改革 关于提升我市城镇建设水平的调研报告 城镇化是指农村人口不断 向城镇转移，第二、三产业不断向 城镇聚集，从而使城镇规模扩大，城镇数量增加的一种过程，主要 表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、 科学技术的进步 以及产业结构的调整，其农村人口居住地向城镇的迁移和农村劳 动力从事职业向城镇第二、三产业的转移。城镇化的过程也是发达 国家在实现工业化、现代化过程中必经的阶段。也是经济不断发展， 工业化水平不断提高的必然趋势。 “十一五”以来，特 别是国务院关于支持福建省加快建 设海峡 西岸经济区的若干意见发布以来，漳州作为海峡西岸经济区的重 要组成部份，迎来了实现跨越式发展的大机遇，也迎来新一轮城镇 建设的高潮，加上厦漳同城化的推进，更是为临近厦漳两城周边城 镇的发展带来绝佳良机。近年来，漳州市经济的快速发展，市域城 镇经济社会发展迅猛， “十五 ”和“十一五” 期间，漳州市经济发展已 进入工业化加速发展阶段，全市城镇发展进入快车道，城镇化水平 得到不断提高。 党的十七大报告指出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、 布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城 市和小城镇协调发展。 ”这为 今后我市提高城镇建设水平，加快城镇 化进程指明了方向。主要应解决好几个问题。一要形成合理的城镇 布局。根据地域、经济及产业发展等因素，明确中心、次中心、城镇 的合理规模和布局，使之与我市产业的总体布局相适应。二要提升 城镇建设水平，完善城镇功能，提高人口聚集能力。三要制定有利 于城镇发展的配套政策。调整当前在财税、土地、户籍、教育、社保、 就业、房地产、金融等方面政策，使之有利于城镇发展的要求。 2 一、当前我市城镇建设基本现状： “十一五” 期 间，我市全面 实施“依港立市、工业强市、开放活市、 科教兴市” 的发展战 略， 积极有效应对 金融危机和各种挑战，各项 事业取得了长足的发展。 （一）经济社会发展取得巨大成就。 一是综合实力更强。2010 年全市生产总值达 1400.71 亿元，财 政收入 139.4 亿元，工业总产值达 2155.97 亿元，其中规模工业总 产值达 1945.51 亿元，一、二、三产业结构从 2005 年的 22.8：40.4：36.8 调整优化为 2010 年的 18.2：44.4：37.4。二是基础设 施改善。开工建设高速铁路里程 262 公里，高速公路里程 278 公里， 新增农村水泥路 3365 公里，建成古雷一德石化、招银 7泊位等 深水码头，新增港口吞吐能力 766 万吨，达 4300 万吨，新增后石 7 号机组、东山乌礁湾和漳浦六鳌风力发电机组，新增超临界燃煤 装机容量 60 万千瓦、风力装机容量 18.11 万千瓦，成为福建重要 能源基地。投入 49.14 亿元用于电网建设，180 多亿元用于市政公 用设施建设。三是生态环境优化。2010 年城市（含县城）污水处理 率达 72%、垃圾无害化处理率达 92%。通过实施农村家园清洁行 动，有 93 个乡镇、1376 个村通过省级验收合格，农村垃圾治理率 达乡镇 83%，村庄 82.9%。森林覆盖率从 2005 年的 55%提高到 2010 年的 59.74%，城市建成区绿化覆盖率达 41.8%，先后获“国家 园林城市” 和“ 国家卫 生城市 ”称号。四是生活水平提高。坚持民生 优先、落实惠民举措，累计实施 106 个为民办实事项目，建设保障 性住房 9806 套，城镇新增就业 28.02 万人，实现下岗再就业 6.96 万人，新转移农村劳动力 40.36 万人；全面实施城乡免费义务教育， 教育质量明显提高，实施基本医疗保障制度，新型农村合作医疗覆 盖率达 99.12%；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别 达到 18482 元和 7861 元。 3 （二）产业发展态势良好。 1、产业布局进一步优化。提出了“一核两湾四区”的发展布局。 一核即围绕漳州的中心城市核心区，两湾即厦门湾（南岸）和东山 湾，四区即九龙生态经济区、漳州台商投资区、南太武滨海新区、 古雷港经济开发区。通过明确主体功能分区，将国土空间分为重点 开发、适度开发和禁止开发三种区域分类管理，引导重大项目、新 兴产业、优势资源和人口向发展潜力大的“一核两湾” 集聚，构筑新 型工业化、新型城镇化、现代农业、生态安全四种新格局，逐步形 成区域经济优势互补、主体功能定位清晰、空间结构高效合理、人 与自然和谐相处的区域协调发展态势。 2、工业发展迈上新台阶。全市已初步形成了石油化工、特殊钢 铁、装备制造、食品工业四大主导产业和罐头食品、石英钟表、钢 木家具、电子信息、金属制品、光伏玻璃、光电产业等 12 个优势产 业集群。集中力量发展壮大石油化工、特殊钢铁、装备制造、食品 工业四大主导产业。大力培育发展电子信息、新材料、新能源、生 物与新医药四个战略性新兴产业。改造提升家具、钟表、造纸及纸 制品、金属制品和建筑材料等传统产业。 3、农村经济繁荣发展。一是形成“一县一品”特色产业格局。打 造了一批区域特色农业“名片” ，培育了一大批 农产品加工、营销龙 头企业。农产品出口优势进一步显现。二是林业发展方式出现较大 的转变。以果树为主，短周期工业原料林、名贵和优良乡土树木及 花卉苗木等经济林协调发展，均居全省前列。三是食品工业快速发 展。全市规模以上食品工业快速发展，产值占全市规模工业总产 值 25.2%，占全省四分之一强。是 全 国 出 口 罐 头 主 要 生 产 加 工 基 地 ， 被授予“ 中国罐头之都 ”荣誉称号。四是 农产品出口增势强劲。出口 农产品占全市出口份额的 40%，占全省农产品出口货值 43%。五 是着力促进漳台农业产业对接。五年新批办农业台资项目 158 个， 4 合同利用台资 1.7 亿美元，引进台湾种植项目、水产和畜牧养殖项 目、农产品精深加工项目。六是加强农业品牌建设和质量认证。全 市涉农类先后产生一批中国驰名商标、中国名牌农产品和省著名 商标、省名牌产品，是全省最大的绿色食品基地，年产值 15 亿元 以上。 4、第三产业发展提速。现代物流、信息服务、外包服务、金融、 会展等生产性服务业，商贸服务、社区与家庭服务等消费性服务业， 信息服务和文化创意等知识性服务业等第三产业快速发展，正在 成为带动国民经济发展新的主导产业。 （三）交通网络更加完善。 “十一五” 末，全市公路、客运站 场和港 口等交通基础设施更加完善，全市公路总里程达到 10093 公里，公 路网密度达 79.8 公里/百平方公里，高于全省平均水平 73.3 公里/ 百平方公里，港口年综合通过能力达 4200 万吨，基本实现了从瓶 颈制约到基本适应的转变。 （四）小城镇建设水平不断提高。 1、城镇体系层次结构基本形成。近年来，我市城镇质量、城镇 化水平不断提高，基本形成中心城市县城小城镇农村等层 次的城镇网络，全市、各县及部份镇基本完成了城镇体系规划的编 制工作。同时，随着外向型经济的发展，工业化进程的加快，城镇 职能偏重于作为区域的行政中心和地域中心的情况有所改变，出 现了一些以工业等为主要职能的城镇，城镇体系职能分工的趋势 日益显现，全市城镇布局日趋合理，功能更加完备，城镇在漳州经 济发展中发挥了主导作用。 2、全市城镇建设发展势头强劲。随着我市经济步入工业化加 速发展的阶段，为城镇建设发展提供了强有力的经济基础，各级城 镇基础设施建设投资大幅增加，城镇面貌大为改观，人居环境逐步 改善。 “十一五” 期间 ，小城 镇建成区面积 由 65.92 平方公里扩大到 5 92.69 平方公里，建成区人口由 59.28 万人增加到 67.04 万人。人均住 宅建筑面积由 28.59 增加到 39.37 平方米；用水普及率由 83.85%提 高到 99.81%，燃气普及率由 39.23%提高到 88.26%，人均道路面积 由 12.55 平方米增加到 13.92 平方米，人均公园绿地面积由 0.72 平方米提高到 2.85 平方米， “十一五” 末， 绿化覆盖率已达到 18.66%，绿地率 4.19%，生活垃圾处理率 95.39%。农村新增住宅建 筑面积 527.02 万平米，人均住宅建筑面积由 23.82 平方米增加到 32.75 平方米，用水普及率由 55.39%提高到 71.21%。 3、小城镇综合改革建设试点初见成效。2010 年 2 月以来，我 市认真贯彻落实省委、省政府的决策部署，迅速行动，加快推进小 城镇综合改革建设试点各项工作。一是坚持规划先行。两个首批省 级试点镇已完成总体规划审批并开始实施。第二批两个省级试点 镇和 9 个市级试点镇的规划工作也进展顺利。二是狠抓项目带动。 2010 年角美、岩溪镇完成固定资产投资 67.7 亿元。2011 年，4 个 省级试点镇在建项目 212 个，总投资 949.7 亿元，年度计划投资 185.1 亿元。9 个市级试点镇上报单个项目总投资 1000 万元以上 项目 130 个，总投资 237.2 亿元，今年计划投资 60.79 亿元。三是 开展土地整治和“三旧”改造。通过实施一批土地整治和“三旧” 改 造项目，为小城镇发展腾出空间。去年，两个省级试点镇共完成农 村土地整治项目 7 个，总规模 912.3 亩，新增耕地 739.6 亩。四是 加大招商引资力度。各试点镇充分发挥各自的优势，突出引办大项 目、好项目，一批投资上亿乃至百亿的项目落户试点镇，带动当地 经济实现大发展、新跨越。 （五）推行农民工就业服务制度。 近年来，我市出台了一系列加强农民工就业服务、技能培训、 社会保障等政策，采取了一系列措施，促进农村劳动力转移。全市 共建立了 127 个农村劳动力转移培训定点基地，12 个公共劳动力 6 市场，42 个公益和民办职业介绍所。2010 年，各级职业介绍机构 共向社会发布企业招聘岗位 186658 个，成功介绍农村劳动力到企 业务工 55168 人。 二、我市城镇建设存在的问题及原因： 1、城镇体系发展有待进一步完善。 现状市域既未形成明显的城镇发展轴线，也未形成明显的连 绵片区，各城镇呈“ 散点状” 的空间格局， 还未形成明显的“连绵区” 和“ 城市 轴带 ”，沿海地区城 镇和人口密集，山区 则相对稀疏。2009 年，我市城镇化水平只为 43.3%。低于同年全国和福建省的城镇化 水平（分别为 46.6%、51.4%）。 2、城镇产业支撑仍然较弱。 除个别镇外，多数城镇产业发展比较落后，主导产业不明确， 三产比例不协调。虽然城镇建设工业园区积极性高，但是没有充分 考虑当地的区位、交通、资源等实际情况，存在一定盲目性，导致 项目落户不多、企业规模不大、发展层次不高，未能形成产业支撑， 且造成土地资源浪费。同时，农业产业化经营水平不高、龙头企业 规模不大、品牌知名度不够、农产品产业链不长、企业与农户联结 不紧密、农民专业合作组织相对滞后等，导致农产品的市场竞争力 不强。 3、城镇规模偏小、竞争力弱。 目前我市城关镇的规模普遍偏小，人口大多在 10 万人以下， 服务配套及住房建设相对滞后，宜居环境建设欠缺，其辐射带动能 力有限，未能发挥市域的次中心作用。其他城镇也多为以行政职能 为主的综合性城镇，人口在 1 万人以上的只占 21%，人口在 2000 以下的占 26%，多数城镇缺乏主导产业或主导产业不突出，经济 实力弱，集聚、辐射能力较弱。 4、城镇基础设施和公共服务设施建设滞后。目前我市城镇的 7 道路、交通、电力、供水、污水垃圾处理、广电、通讯等配套不够完 善，滞后于城镇发展的要求。由于认识不足，财力有限，加上受行 政区划和管理体制等方面原因制约，城镇基础设施建设因缺少规 划存在盲目性。造成一方面靠单一的政府投资体制，无法满足城镇 基础设施建设所需的大量资金要求；一方面缺乏区域协调，没有合 理配置资源、不能进行共享，重复投资、重复建设造成巨大浪费。 5、城镇建设用地不足。一是每年省国土资源厅下达我市新增 建设用地农用地转用的指标有限，无法满足当前城镇建设用地需 求；二是拆旧建新成本高，较难做到先安置后拆旧模式，一定程度 制约了农村土地整治顺利开展；三是受征地程序、实际征迁工作进 展等影响，许多土地在法律程序上获批准，但实际未交地使用，导 致供地时间较长，供地率较低；四是规划编制滞后、拆迁补偿标准 低和政府资金短缺等也影响了及时供地。 6、户籍制度制约城镇的发展。现行的户籍制度，依耐于城乡 二元化体制，导致农民进城的门槛仍然较高，不利于城镇人口集聚。 一是亲属间投靠范围显得过于狭窄，条件也较为严格；二是引进人 才落户，对象局限于企业的高层次人才，大部分农民无法通过该途 径进城落户。 “十一五 ”期间，我市每年仅 解决 1.5 万农民工进城落 户，城镇人口占总人口比重 2005 年底为 28.34%，2009 年底为 29.94%，每年 仅提高 0.4%。 7、城镇社会保障工作有待加强。由于城镇社会保障工作还较 薄弱，社会救助机构各自为政，缺乏协调、协作，医疗、教育、住房 等专项救助制度还不完善，基层救助管理队伍力量薄弱，救助资金 来源单一等问题，城镇社会保障工作服务水平总体不高。 8、农村劳动力转移存在困难。现存的农村劳动力普遍存在年 龄偏大，文化技能素质偏低问题，与用工单位的需求有差异，而 80、90 后年轻人，虽有一定手艺和技能，但由于企业薪酬福利待遇 8 水平不高，导致新一代农民工群体就业后稳定率不高。有些人满足 于基本解决温饱的现状，缺乏闯劲，有些人虽有技术和创业意识， 但受投资门槛影响，创业渠道有限。 三、提升我市城镇建设水平的建议和对策 （一）高起点编制规划，引导城镇建设健康发展。 1、完善城镇群规划，形成层次分明的梯次发展结构。 （1）构筑完善的城镇体系。 按照“现代化、集 约 化、宜居化、特色化” 的要求，通过加快中 心城市、新城区和县域中心城市发展，建立覆盖城乡的公共服务网 络，围绕中心城市和沿海新城建立半小时交通圈，围绕县城建立 起 15 分钟交通圈；同时完善以重点镇、镇、中心村为主体的乡村地 区基本服务网络，形成联系邻近中心城市的半小时交通体系。在港 口、公路和铁路等基础支撑体系布局的基础上实施“突出重点，推 进两头，完善基础，形成网络”的城镇发 展战略。形成等级序列分 明、规模科学合理、职能分工明确、空间布局有序的城镇体系。 一是优先发展市域中心城市。重点培育市域中心城市功能，扩 大市域中心城市规模。以漳州市区为中心，包括临近县、市、乡镇， 重点发展市级公共服务、高新技术产业、临港产业与贸易、农业花 卉博览、都市与滨海休闲等功能。形成依江滨海的网络状组团型城 市；促进漳州主城区与南太武滨海新城之间的分工协作，考虑与厦 门的一体化交通联系。 二是积极推进沿海地区的产业与人口聚集。包括沿海各县及 开发区。重点发展临港产业、滨海休闲、特色低丘农业、闽南文化、 开漳文化、银发经济和跨界商贸等功能。 三是统筹西北部山区城镇与乡村的发展。包括我市西北部、中 部和北部山区，突出闽南乡土文化（土楼、民俗等）、经济林木产业、 生态涵养与水土治理等功能建设。 9 四是通过建设三大产业协作区，推动山海共进协作。 核心产业协作区：由漳州中心城市和漳浦县为主形成以临港 产业、高新技术产业和现代农业为主的产业协作区域，使该区域成 为对接厦门，共同构建厦漳经济增长极。 东南产业协作区：主要包括东山、云霄和诏安三县，作为发展 闽台、闽粤跨界贸易和加工制造业的重点区域，也是培育闽南山水 文化旅游的重点区域。 西部山区产业协作区：主要包括华安县、平和县、南靖县，该 区域是漳州重要的特色林果经济、茶叶经济发展区域，同时也是世 界文化遗产土楼和乡土文化建筑的聚集区，应积极培育文化休闲 旅游及特色观光农业。 （2）优化城镇体系空间结构 根据全市产业布局空间开发模式、城镇体系发展战略，打造 “两区、两群、两带”的城镇群布局结构。 “两区”：即“滨海城镇发 展区” 和“内陆生态保育区”。其中“ 滨 海城镇发展区”以芗 城区、龙文区、龙海市、长泰县、漳浦县、东山 县和诏安县为主，该区域拥有良好的临港条件、发达的交通系统和 相对平坦的土地资源，是市域城镇化的重点地区；“内陆生态保育 区” 以 华安 县、南靖 县和平和县为主，该 区域多为山地、林地，以生 态保育为主。 “两群”：即“中心城市城 镇组群” 和“泛东山湾城镇组群”。 “中心 城市城镇组群”，涵盖漳州中心城区及九龙江入海口南岸地区，是 漳州市域未来城镇发展的优先地区。 “泛 东山湾城镇组群” ，涵盖漳 州南部滨海平原地区，是市域未来的产业发展聚集区，作为海峡西 岸经济区的重化产业基地，主要发展重化产业与装备制造业、绿色 能源等产业。同时还将依托雄厚的产业基础，打造海峡西岸经济区 的国际性休闲度假旅游基地，台闽粤经贸合作区、闽南文化生态区， 10 主要发展休闲度假旅游、跨界自由贸易、海洋渔业、生物制药等产 业。 “两带”：即“厦漳龙一体化 发展带” 和“滨海成长带”（交通、产 业、城镇），其中“厦漳 龙一体化发展带 ”是厦漳泉龙地区的核心增 长空间，是城际快速交通系统和重大产业区的主要集中地区，也是 重大区域性服务功能的聚集地带。 “滨海成 长带” 主要为沿海 30 公 里以内的陆域地区和近海岛屿，该区域是漳州未来的新兴城镇发 展地带，需要进一步加大交通、水电等基础设施的投入，提高城市 的公共服务水平。 （3）优化城镇等级规模结构 根据经济、区位、交通和重要性等综合条件，分为中心城市、 次中心城市、县域中心城市、重点镇、一般镇 5 个级别。一级为漳 州中心城区，规划城市人口规模 160 万人。二级 3 个市域次中心， 分别为漳州滨海新城、古雷新城和东山新城，规划城市人口规模 为 20-50 万人。三级 7 个县域中心，分别为平和、南靖、华安、诏安、 漳浦、长泰、云霄，规划城市人口规模为 10-20 万人。四级 15 中心 镇，规划城镇人口 3-10 万人。五级 56 个一般镇，规划城镇人口 1- 3 万人。 （4）合理确定职能类型 根据我市情况，城镇分为四类：一是综合型：具有多种职能的 综合性中心城镇，是县市域或区域性中心。二是工贸型：工业较发 达，有一定规模的工业小区，同时市场发育较好，辐射范围较大或 地处县市边界，发展边际贸易有较大潜力。三是旅游型：旅游资源 丰富，品位高，开发潜力大，或旅游经济在乡镇经济占重要地位。 四是农渔服务型：农业发达区域或城郊农业区域，以农产品加工和 渔业加工以及为本乡镇农业服务为主的城镇。 2、加快完善城镇总体规划和专项规划。 11 充分发挥规划的先导作用，以规划统筹各种要素，优化资源配 置，合理谋划空间布局，注重发挥优势和突出特色，处理好生产、 生活、休闲、交通四大要素关系，明确功能定位。一是高起点编制 规划。编制城镇总体规划和专项规划要坚持高起点、高标准、高质 量。要立足本地实际，找准定位，充分考虑当地的经济社会发展水 平、区位、环境和资源优势，努力保持地域特色、文化特色、民俗特 色，形成各具特色的城镇建设发展模式。同时积极借鉴国内外城镇 规划建设的成功经验，提高规划质量，提升规划统筹能力。省、市 小城镇综合改革试点镇的规划要根据试点的要求，按照“规划先行、 功能齐备、设施完善、生活方便、环境优美、保障一体”的要求，打 造宜居城市综合体，成为我市城镇体系中重要节点，并为其他城镇 发展提供经验。二是严格规划的实施。要做好城镇规划的编制、审 批、修编、监督管理工作，严格依据规划指导各项经济社会活动， 维护规划的严肃性和连续性。统筹编制经济社会发展规划、建设规 划和土地利用总体规划，做到与基础设施、环境保护、社会事业发 展等专项规划相协调。 （二）优化产业布局，促进城镇建设发展。 城镇建设需要产业支撑，而城镇发展也为产业健康发展带来 更大空间。随着国家支持海西建设政策的深入实施，我市要努力打 造海峡两岸交流合作重点先行区和海西先进制造业基地，加快农 业现代化进程，提升发展现代服务业。 1、合理规划全市产业的总体布局。合理的产业布局有利于充 分利用各种要素资源，发挥各地比较优势；有利于防止环境污染， 维持生态平衡，提高土地集约利用，是区域经济持续、健康发展的 必要条件之一，对区域经济发展影响巨大。要遵循市场经济规律， 同时充分发挥政府宏观调控、科学指导的作用，规划全市的产业总 体布局、产业发展方向。一是各县（市、区）产业发展要各有侧重， 12 各有分工。要根据国内外经济环境，适应国内国际两个市场需求， 进行产业结构调整和产业转型，在开发区建设发展方面，应按照我 市集中加强食品、机械、电子、石化四大主导产业，大力培育钢铁、 汽车、船舶、能源四大战略产业的总体要求，引导各县（市、区）充 分利用自身优势，建立具有产业特色的工业园区，形成自身独特的 核心竞争力。二是完善飞地工业政策。为鼓励招商引资，同时避免 同业、同质化竞争和低水平重复建设，防止出现“大而全” 、“小而全” 的“ 诸 侯经济 ”，要制定、 实行在市域范 围内进行调整的飞地工业政 策，打破县（市、区）的行政界限，引进的项目在市域内按其产业归 属（比如光电、石化、钢铁、船舶、电子等产业）进入相关的工业园 区，以发挥产业聚集效应，带动上下游产业链的形成。即允许各县 （市、区）引进的项目，根据全市产业总体布局的要求落户在其他县 （市、区）的相关工业园区内，项目建成投产后给予引进该项目的县 （市、区）按比例税收分成。三是坚持走可持续发展道路，促进产业 转型升级。要充分依托已有城市设施和功能，注重产业、城市、生 态和谐发展，不断提高水源、土地、能源等重要资源利用效率，降 低资源消耗，推行清洁生产，构建低碳经济体系，提高经济增长质 量，建立资源节约型经济体系。要抓住台湾产业向外转移的有利时 机，积极引进、承接科技含量高的产业，把大项目好项目引到相应 的产业园区，促进项目的快投产快见效，发挥最大经济社会效应。 四是努力打造和扩延产业链。一个完整的产业链是指生产制造及 产品开发、原料采购、仓储物流、订单处理、批发管理和终端零售 等 6+1 个 环节，生产 制造是 6+1 个环节 中利润最低，最容易受到 冲击的薄弱环节。我市应从大局出发，对一些具有比较优势的产业， 进行有意识的培植、引导，尽量拓延产业链，努力打造完整的产业 链条，确保我市产业健康发展。 2、合理规划县域产业布局、加强城镇产业引导。 13 城镇建设要发展，离不开产业支撑，但发展什么产业，如何发 展，需要政府根据全市的产业发展布局对城镇产业发展加以引导， 进行专业化分工。一是城关镇的产业引导。我市多数县城镇既是该 县的行政中心，又是该县的经济、文化中心，经过多年建设，各项 基础设施比较完善，具有一定的带动能力和辐射能力，具备较大的 发展潜力和发展空间。努力建设“大城关 ”，使其成为市域次中心城 市，在规划县域产业布局时，就要有意识地将工业集中区放在城关 镇周边，通过搞好工业集中区的软、硬件配套，吸引企业投资，促 进产业向城关镇周边集聚，为“大城关 ”建设提供产业支撑。并通过 美化县城环境、做大县城规模、优化县城功能，提升县城的宜居水 平，促进人口向县城聚集。二是其他城镇的产业引导。从城镇自身 角度出发，一方面有条件的城镇应主动融入市重点发展的产业链 中，形成良性互动，提升产业的竞争能力；另一方面城镇也要根据 区位、资源、环境、交通及产业基础等实际，宜工则工、宜商则商、 宜旅则旅，培育壮大自己的特色产业和主导产业。要充分发挥我市 农业产业优势，加大生产基地建设力度，大力发展高优农业和农产 品精深加工，加强产销衔接平台建设，发展壮大一批龙头企业。逐 步形成“ 一镇一业、一 镇 一品” 的发展格局，构建一批工 业型、商贸 服务型、农产品加工型、交通枢纽型、旅游观光型等各具特色各有 侧重的经济强镇。 （三）加快完善城镇基础设施。 基础设施作为城镇经济发展的硬件支撑系统，在很大程度上 决定了城镇发展的容量与空间，基础设施水平直接反映了城镇化 和现代化的水平，也直接关系到城镇的经济、社会发展及居民生活 水平的提高。基础设施的完善程度是衡量城镇投资环境和生活环 境的重要标准，完善的基础设施有利于城镇吸引更多的投资和居 住人口。城镇基础设施建设应重点解决与居民的居住、生活和服务 14 等相关的水、电、路、垃圾治理、园林绿化和环境管理等方面的问 题。 1、加强基础设施建设规划。 要改变城镇基础设施建设缺乏合理规划的局面。针对城镇普 遍缺少市政、道路、环卫、绿化等基础设施建设的详细规划，在建 设中存在随意性和盲目性的现象，应按照实施“大城关” 战略和城 市建设要求，提高城镇建设规划档次，编制和完善城市管网综合规 划、道路、给水、电力、电信基础设施和市政设施专项规划，严格实 施。制定城镇基础设施规划要从区域整体考虑，合理布局，综合利 用，实现跨行政区域基础设施的共建共享，环境共保，防止各行其 是，重复建设，最大限度地提高基础设施的利用率，降低建设成本。 2、加快市政公用基础设施建设。 按照统筹城乡、以城带乡的要求，推动城市、县城基础设施向 周边城镇延伸、从城镇向周边乡村延伸，实现衔接互补、联网共享、 辐射带动。按照“先地下、后地上” 的程序，建 设城镇的道路交通、 给水排水、燃气环卫、电力电信等市政公用基础设施，同步建设各 类地下管线和设施。 （1）道路交通网络。要按照适度超前、科学合理的原则，构建功 能明确、等级结构协调、布局合理的道路网络，完善与周边高速公 路、干线公路、铁路和港口的连接。要处理好过境道路与镇区交通 的关系，尽量减少、避免互相干扰，有条件的城镇应建立独立的镇 区交通网络。镇区的交通设施建设，要解决好静态交通和动态交通， 重点抓好主干道、镇区出入口、停车场的建设和改造，同时对主干 道进行亮化、美化，实现静态交通车辆停放有序，动态交通车辆畅 通无阻。要大力发展公共交通，开通公交线路，将镇区周边村庄纳 入公交线路覆盖范围，建设相应公交停靠站（点），推动城乡客运一 15 体化。 （2）给水排水设施。加快供排水设施建设，提高供水水质，保障 用水安全。要抓住当前国家加大水利设施建设投资的有利时机，积 极向上争取项目，加快农村饮水安全项目建设进度，全面解决我市 农村饮水安全问题。县城镇要加大污水管网建设力度，实现雨污分 流，条件较好的镇（除污水已纳入城市、县城处理的）要建设污水处 理厂，同步建设和逐步完善污水管网，将周边村庄纳入处理范围。 同时，因地制宜地推进农村污水处理工作，逐步实现农村污水达标 排放。 （3）环卫保洁设施。要深化农村家园清洁行动治理，加大环境 整治力度，加快完善环卫设施建设。县城镇要完善收集、清运设施 设备，扩大垃圾处理覆盖范围，将周边镇、村纳入处理范围。其他 镇区要按城市环境卫生设施设置标准，建设垃圾收集、清运和处 理设施，在广场、车站、码头、市场、主要干道沿线等公共活动地区 和住宅区设置封闭式垃圾池（屋）、垃圾箱（桶）、公共厕所，建设必 要的垃圾中转设施，配备专职卫生保洁人员，配齐配足必要的保洁 工具和车辆，实现镇区保洁常态化运转。要扩大乡镇垃圾处理设施 的服务覆盖范围，把所辖村庄垃圾一并纳入设施处理范围，提高垃 圾处理率。要按照“ 谁污 染谁付费” 的原 则，深化生活垃圾处理体制 改革，推动生活垃圾处理设施项目的市场化运作。 （4）燃气设施。要按照“布局合理，安全规范” 的原则和燃气规 划设置液化石油气瓶装供应站点，努力提高燃气气化率，保障城镇 居民供气。条件较好的城镇鼓励发展管道燃气，特别是天然气管网 到达区域要实现与城市、县城管网的衔接。 （5）园林绿化。要以建设“风景城镇” 、营 造舒适人居环境为出 发点，发挥城镇自然山水与乡土树种的资源优势和地方特色。要将 风景资源、古迹遗址、古树名木、当地特色植物、历史人物、民间传 16 说等纳入园林景观用地系统规划中，开发潜在的风景资源，弘扬历 史文化、保护文物古迹、丰富园林景观的内容，形成别具一格的地 方特色。要发展植物多样性，增加绿量，注重以行道树和街头绿地 为主要内容的绿化建设，加强滨水绿带的控制和建设，将城镇河岸、 湖岸、海岸、山坡等地带作为“绿线” 管理的重点部位，建 设公园、 公共绿地，提高绿化覆盖率，结合城市道路建设，配建道路绿化景 观，河岸改造，配建沿岸绿化景观，结合房地产及公建项目实施， 配建小区和单位绿化景观，形成点、线、面的城市园林绿化景观体 系，全面提升城镇的园林绿化品位。 （6）电力和广电设施。按照规划的要求，加强供电设施改造和 建设，为城镇发展和生产生活提供稳定可靠的电力保障，健全和完 善通讯、广电、宽带等网络，促进三网合一建设。 2、建立多元化投资机制。 一是加大财政资金投入。各级财政要对小城镇基础设施建设 给予支持，要把小城镇基础设施建设摆在应有的高度，确实加大投 入，确保小城镇基础设施建设投入稳定增长。二是拓宽投融资渠道。 城镇基础设施建设要明确政府主导、市场运作的原则。通过政府的 资金先导、政策指导、信息引导作用，将政府有限的财力与民间潜 在的资金实力相结合，形成小城镇基础设施建设的巨大合力。要搭 建好融资平台，积极成立政府主导的城投公司，统一负责基础设施 和公共服务设施的投融资和经营管理。鼓励走市场运作，多元投资， 经营城镇的道路，实行“谁投资、谁经营 、谁受益” ，通过存量资产 置换，出让公共设施经营权，财政贴息贷款等途径，采用 BT、BOT、TOT 等运转模式，吸收社会投资和外资来筹集城镇基 础设施建设资金。三是加大金融支持力度。要建立良好的金融政策 环境，加大金融对小城镇基础设施建设的支持力度，放宽向小城镇 基础设施贷款的限制，适当安排一定比例的小城镇基础设施建设 17 与发展中长期政策性贷款，同时，政府可采取对金融贷款项目予以 财政贴息等优惠政策，以缓解小城镇建设投融资的困难。 3、提高城镇管理水平。 规范、高效的城镇管理，是保证小城镇规划全面实施、建设有 序推进、宜居环境有效构建的关键。一是建立健全管理机构。要尽 快建立健全小城镇建设的管理机构，引进专业人才，配齐、配足人 员，解决好编制及经费问题，建立一支稳定的村镇规划建设管理队 伍，进行高起点的规划建设和高效率的管理。二是规范城镇建房行 为。充分发挥规划的龙头作用，以规划促规范。县城镇建成区及规 划区要严格控制个人建房行为，大力发展房地产业，鼓励成规模、 小区化管理的房地产开发项目，提高居民居住水平。条件较好的城 镇可以建设住宅小区和商贸街区，其他城镇规划区内建设项目要 严格执行“ 一书三证 ”规划许可制度和竣工 规划条件核实制度。按 照统一规划、统一设计、统一征地、统一拆迁、合理布局、综合开发、 分片实施、配套建设的要求，对土地进行整合利用，停止办理个人 零星用地、零星建设审批。三是加强环境卫生管理。要结合实施家 园清洁行动和城乡环境整洁行动，大力开展环境卫生整治，建设完 善城镇环卫设施，建立城镇环境卫生保洁员队伍，积极引入城市环 卫保洁机制和做法，加强保洁队伍经费保障，确保垃圾清扫、收集 和处理规范化、常态化。积极推进污水、垃圾处理产业化，逐步开 征污水垃圾处理费。四是提高综合管理水平。要加强小城镇镇容镇 貌管理和整治，以治理镇区“脏乱差” 为 重点，整治乱贴广告、乱拉 管线、乱摆摊点、乱占道路、乱搭盖等现象，逐步实现“电线下地” 。 要建立健全城镇管理长效工作机制，创新城镇管理方式，积极引进 科学的管理办法，不断提升城镇综合管理水平。 （四）借力厦漳同城化进程，加快两市接壤区域城镇化建设。 在当前打造厦漳泉大都市圈，加快厦漳同城化，促使厦漳两城 18 形成合作互补的战略双赢局面的大氛围下，相关县（市）、乡镇应以 积极的姿态，主动融入厦门湾，特别是两市接壤地带的城镇要作为 先行先试区域，站在同城化的高度进行规划、建设，重点要做好三 大对接：一是规划对接，通过城市联盟平台，做到一张图规划，做 好同城化土地功能规划衔接；二是交通对接，重点是城际轨道和厦 漳快速通道建设；三是设施对接，重点是重大基础设施和服务配套 设施对接，特别要考虑流动人口规模，按照同城化的要求来配套厦 漳铁路漳州站、角美站、漳州港疏港铁路等重要交通节点的停车设 施。 （五）适时启动强镇扩权，激发城镇发展动力。 城镇行政管理体制改革目前已成为城镇化进程中亟待破解的 课题。为此，应以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展要求，通 过政府推动、政策扶持、体制创新、权力下放，进一步扩大中心镇 经济社会管理权限，进一步理顺县(区、市)和中心镇两级政府的权 责关系，建立权责明确、行为规范、公正透明、廉洁高效的中心镇 行政管理体制和运行机制，增强中心镇统筹协调、自主决策、依法 行政和公共服务的能力，激发中心镇发展动力和活力。可以 13 个 省、市级综合改革试点城镇为突破口，并选择若干个城镇，试水强 镇扩权改革，大胆摸索，认真总结，逐步铺开。 1、强镇扩权放权的主导原则。 一是积极探索，勇于创新。解放思想，开拓创新，突破原有的 思维定式，积极探索政府职能转变的有效途径，大胆改革行政管理 体制，给予中心镇更大的政策支持。二是依法放权，权责统一。通 过依法委托和授权，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，使中 心镇能够适应日益繁重的经济社会管理任务的需要。同时要明确 责任，做到职责清晰，权责统一。三是规范用权，提高效能。通过合 理调整区、县（市）党委、政府和中心镇的事权关系，进一步规范中 19 心镇权力运行，减少审批环节，提高办事效率，切实降低行政运行 成本。四是分批放权，稳步推进。根据中心镇建设发展和管理工作 实际需要，分析扩权重点，区分扩权类型，分期分批下放权力，逐 步扩大管理权限，稳步推进中心镇扩权工作。 2、强镇扩权放权的途径及方式。 一是直接放权。市、县（市）政府及有关部门依法直接将部分权 力（除行政许可、行政处罚外）交由中心镇行使。二是委托执法。市 县政府及其部门在其职权范围内，通过规定的程序，委托经济发达 镇行使相关行政管理职权，县级行政执法机关和镇政府签订委托 执法协议书，明确委托执法范围（具体委托执法事项各个镇可以不 同）并将委托事项和受委托机关向社会公告。镇政府应严格按照法 定执法程序，使用委托行政执法机关的法律文书，从事受委托执法 事项的执法活动。三是简化环节。市县政府及其部门进一步简化审 批程序和环节。依法必须由县级以上行政机关审批的行政事项，要 切实简化程序，减少环节，实行即时办结。并通过联合执法的形式， 建立起分工明确、责任到位、优势互补的联合执法体系，形成城乡 一体、上下结合的执法格局。四是由派驻机构办理。通过工商、税 务、公安、国土、建设、环保、社会管理等县级政府部门在中心镇已 设置的或增设派出机构，并与县级部门联网贯通，实现管理下移， 现场办理，分片管理。 3、强镇扩权放权的主要内容。 一要下放事权。赋予中心镇发展决策、项目审批、社会管理、 综合执法和检查特许等方面的行政管理事项及权限，以委托、交办 等形式交由中心镇行使。二要扩大财权。实行镇级财政增量分享， 对镇级财政当年地方财政收入比核定收入基数增收部分原则上全 额留镇使用。在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，地方留成 部分原则上按规定全额用于该镇相关项目和事务。三要改革人事 20 权。省、市级试点镇的主要负责人，具备条件的应当高配，可以确 定为副区、县(市) 级别，并继续担任原职务，且必须在岗在位（绝对 要避免只挂职不理事的假高配）。垂直部门派驻机构年度考核及主 要领导任免须事先征求镇党委意见。鉴于事权扩大，相关专业人员 缺乏的实际，市、区、县（市）应通过下派等途径加强中心镇力量， 以适应扩权需要。借鉴自 2004 年以来我市从市直部门选拔干部下 派各县(市、区) 驻村任职的做法、经验和成效，可以参照此方法选 拔一批德才兼备、年富力强、工作业绩良好、