农村社会保障制度的现状及发展对策

农村社会保障制度的现状及发展对策 以养老制度为例 齐琳娜 (南阳理工学院 政治理论教学部，河南 南阳473004) 近年，农村社会保障问题变得越来越尖锐，农村社会保障 问题的核心问题之一是农民养老保险问题。但是目前对农村社 会保障问题的研究却很薄弱，未能提出适合我国国情的制度建 设构想。1991年我国启动了农村社会养老保险工作，1992年民 政部颁发了县级农村社会养老保险基本方案(试行)，明确 了农村社会养老保险工作的方针、原则及具体的资金筹集方式 和管理办法，将农村社会养老保险工作正式纳入政府职责之 中。我们要解决“三农”问题，就要在农民的最基本的保障问题 上下工夫，使农民老有所养，解决他们的后顾之忧。 一 、我国农村现行的养老模式 (一)家庭养老模式 目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。这种模 式符合我国农村当前生产力水平，又能为老年人所接受，仍会 在较长的时期内占主要地位。但随着我国社会生产力的逐步 提高以及实行计划生育政策和农村人口的老龄化趋势，它正 面临严峻的挑战。我国家庭结构目前已发生重大变化，代与代 之间的独立性增强，农村同样是421的家庭结构，子女的负 担很重。随着农村经济改革的深入，农民的养老观念发生了重 大的转变，养儿防老的意识则在逐渐减弱。 (二)土地养老模式 土地是广大农民赖以生活的基础。农村养老难于完全依 赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然是重要的生产 资料，也是生活资料的主要来源。尤其是在家庭联产承包责任 制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来 源。在现有的生产力发展水平之下，可以说土地是他们最稳定 也是最后一道养老保障安全网。近年农产品的价格日益下降， 从土地上获得的收益非常微薄。根据中国统计年鉴提供的 数据，目前农民家庭经营收入中，大约40来自第二产业与第 j产业，14左右来自农业劳动收入。来自转移性与财产性的 收入约占纯收入的57。由此可见，来自土地的农业收入已 难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望1。所以完全依 靠土地来养老的选择也是不可行的。 (三)社会保险模式 民政部于1992年出台的县级农村社会养老保险基本方 案(试行)(以下简称方案)，为“农村社会保险”开了先 河。该方案提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹 解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经 济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单 位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的 实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为 主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式， 并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。 (四)社区养老模式 社区(含乡镇)养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或 乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养 老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村 经济发展水平。我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较 发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民， 而经济不发达的落后地区，农民不能从社会保险制度中获益。 我国目前正处于社会快速变迁过程中，工业化、城市化进 程不断加快，家庭规模和结构发生变化，农村人口出现分化。这 一系列变迁引发了诸多社会问题。可以说，农村社会养老保险 制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并 促进这一变迁过程。例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商 等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符日。现在，农 民不仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城 市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能 回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险制度却要求农 村各类人员实行一体化原则，势必影响到农民工的养老保障。 二、我国农村现行养老制度问题成因分析 作为新生事物的农村社会养老保险事业在发展过程中遇 到困难、出现问题是在所难免的，仔细探究其原因，无非是以 下几方面。 1传统观念依旧，现代保险意识尚未形成。家庭养老一直 是我国农民首选的养老途径，这属于几千年来自给自足经济 的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。而农村社会 养老保险改革处于起步阶段，广大农民自我保障的意识淡漠， 现代保险意识尚未真正形成。 2集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。有些地方的集体经 济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集 体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即 使有余钱，农民也将其绝大部分用于生活资料和生产资料的 购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。 3管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性。分割管理的小 规模基金难以进行多样化投资，很难达到让保险基金保值增值 的目的；基金管理还受到地方行政干预，挪用、盗用现象屡见不 鲜，破坏了基金的完整性。改革措施不配套，束缚养老保险制度 发展。农村社会养老保险事业是农村社会保障体系乃至整个社 收稿日期：20080410 作者简介：齐琳娜(1971一 )，女，河南内乡人，南阳理工学院政治 理论教学部高级讲师。 99 会保障体系的有机组成部分。至今，中国农村仍有几千万生活 在贫困线以下的人口，他们连最低生活保障问题都没有解决， 又如何解决得了养老问题呢?而养老本身又不只是一个吃穿问 题，还牵涉到医疗、服务等问题。由此可见，其他制度改革的不 配套也束缚了农村社会养老保险制度改革的手脚。 4国家重视不够，养老保险滞后。我国传统的城乡二元经 济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、 财力投入到了城镇社会保障建设中，城镇社会保险工作也取 得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重 视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以 个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持，农民的个 人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基 本是或主要是城镇职工的。 5自给来源不足，吸引力小。现行的农村社会养老保险是 “个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补 助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体 现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以 税前列支，除此之外再无其他扶持政策；地方财政，除负担经 办机构费用外(一些地方此项费用财政也不负担)，也没有其 他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引 力太小，难以发挥吸引作用。 三、建立农村社会养老保障制度的对策 1对纯农业人口(以经营土地为生的农民)实施农村养老 保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整 与改革，最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家 给予政策扶持”的原则。国家应该给予农村社会养老保险一定 的财政投入。国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人 缴费和部分国家投入全部划人个人账户。同时鼓励建立由集 体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。 2对农民工实施社会养老保障。对于已经在城市生活较 长时间(5年及5年以上)、就业稳定的农民工实行类似于城 镇养老保险制度的方法，即实行社会统筹和个人账户相结合 的制度，农民工个人缴费和企业部分缴费划人个人账户。考虑 到企业为农民T缴纳社会统筹养老保险金对企业吸纳农民工 积极J生的影响，在实行此项养老保险时，应该允许企业根据农 民工的工作年限进行缴费。工作年限短，缴纳费用低；工作年 限长，缴纳费用高。但企业缴费费率(含划人个人账户部分) 最高不得高于20，个人缴费不得超过8。对于在城市从事 个体工商业的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养 老保障，实行自愿原则。 3要尽快建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养 老保障制度得以规范化。首先，应确立农村社会养老保险制度 的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是 国家为保证农村社会稳定，根据社会经济发展的需要，本着社 100 会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节 社会分配手段而建立的。其次，加快农村社会养老保障立法步 伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提 高制度的稳定性。我国社会保障立法工作方面，应把农村社会 养老保险吸收到综合性的社会保障法律法规中，依靠法律的 强制性推动农村社会养老保险和老年基本保险制度的建设。 再次，建立健全养老保险法律的监督机制，以确保社会养老保 险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保险基金的风 险，并通过合理运作使其不断增值，以更好地满足农村社会养 老制度建设的需要。 4提高各级政府和农民对农民社会养老保障的认识。各 级政府要认识到经济发展是手段，人的生存发展才是最终目 的，因此不能仅仅把经济工作当做政府工作的全部。要改变观 念和提高认识，把农村社会保障当做一项重要工作来抓。各级 政府要通过各种方式向农民宣传社会养老保险，使农民能主 动接受。 5继续倡导和推行家庭养老。建设全面的小康社会是个 渐进的过程，为农民建立社会养老保障制度也不是一蹴而就 的。中华民族素有尊老、敬老、养老的传统，这为家庭养老制度 的实行和巩固奠定了思想和文化基础。尽管由于人口老龄化 的到来，计划生育政策的实施，以及农村剩余劳动力大量涌人 城市，使农村的家庭趋于小型化，家庭养老受到一定的威胁； 从长远的观点看，随着农村生产方式的进步，养老方式必然将 由家庭向社会过度。但现阶段，由于我国经济与社会发展中的 许多原因，农民养老不可能依靠社会、家庭养老仍然是老年保 障的主要形式，必须充分发挥家庭养老的优势。政府可以从制 度建设上鼓励农村家庭养老，例如给予税收政策的优惠和适 当的收人补贴。 6理顺管理体制，提高基金统筹管理层次 农村社会养老保险基金是农民的血汗钱，养命钱，既要确 保安全，又要确保合理增值。基金是资金的一种，基金的安全 和增值既是资金的一般规律要求，又是确保社会保险良性循 环的保证，同时也有利于刺激参保者的参保意识，进一步推