关于我国养老机构发展中存在的问题及对策探讨

关于我国养老机构发展中存在的问题及对策探讨 摘要：本文分析了我国养老机构中存在的问题，据此针对性地提出了今后一 个时期发展养老服务机构的几点建议，必须以发展观总揽全局，坚持“以人为本” 的科学发展观，统领养老机构发展和人性化服务的开展，加快制定并全面落实 支持养老机构发展的法规和政策，发展养老服务机构，要坚持社会化、专业化、 规范化的方向。 关键词：机构养老；市场定位；支付能力；评估标准；资源配置 养老机构是指为老年人提供住养、生活护理等综合性服务的机构，如老年 社会福利院、养老院、老年公寓、敬老院、托老所、老年人服务中心等机构， 在美国，根据养老机构的不同功能将其分成三类。 第一类为技术护理照顾型养老机构，主要收养需要 24 小时精心医疗照顾但 又不需要所提供的经常性医疗服务的老人； 第二类为中级护理照顾型养老机构，主要收养没有严重疾病，需要 24 小时 监护和护理但又不需要技术护理照顾的老人； 第三类为一般照顾型养老机构，主要收养需要提供膳食和个人帮助但不需 要医疗服务及 24 小时生活护理服务的老人。 目前，虽然我国对养老机构还没有按功能进行具体的划分，但已经出现了 具备上述不同功能的各类养老机构。 老年人作为我国社会一个巨大的弱势群体，在构建和谐社会的过程中充分 关爱这一群体，让他们得以享受发展和社会进步的文明成果，是和谐社会建设 的题内应有之意。加快养老机构的建设和发展，是推动解决众多老年人养老问 题的一项重要措施。 一、我国养老机构发展中存在的主要问题 目前，我国养老机构的发展远远不能适应老龄化的需要，机构养老服务的 总体供求之间呈现严重失衡的状态，严重地制约了机构养老事业的快速发展。 1 老年人对院舍服务需求大、增长快、要求高与全社会养老机构数量少、 质量差、增速慢之间的矛盾日趋尖锐 目前，我国老年福利事业发展的状况和保有的存量，与老龄化带来的巨大 养老服务需求不相匹配。截至 2005 年底，各地建有各级各类养老服务机构近 39546 家，床位 149.7 万张，收养老人 1102895 名。仅就床位数来讲，刚刚超过 老年人总数的，较之于国际社会通行的 57的比率相差甚远。尽管这 几年我们大力发展社区为老服务设施和场所，兴办了 7898 所社区服务中心， “星 光计划”也建起了近 3 万个 “星光老年之家”，又增加几万张社区的养老床位，但 与巨大的老年人院舍服务需求比起来，还属杯水车薪。许多贫困、边远地区及 靠民间力量创办起来的养老机构囿于经费短缺、资源不足等方面的限制，服务 内容不丰富，显得相对单调、贫乏，与老年人日益增长的多样化服务需求也有 较大的差距。 2 养老机构服务对象的市场化定位与最需要机构长期照料护理服务的老人 支付能力不足之间的矛盾不断加剧 由于缺少法规的强制约束和评估标准的规范操作程序，加之政府资源配置 的不足或缺失，众多养老机构在收住服务对象时更多地运用市场法则和市场定 位，使得我国的养老机构住养服务出现了一种与社会福利和社会公益法则悖行 的现象。 一方面是大量需要机构住养服务的老人因支付能力不足住不进来； 另一方而却是许多高收入但身体健康的自理老人占据了大量床位，在本该 属于调节社会公平的国民收入二次分配中进一步加剧了社会的不公平。这种状 况不解决，机构养老的方向就会偏离正确发展的轨道。 3 日益拓宽的开放的社会化发展思路和经办方式与相对禁锢、保守的管理 体制之间的矛盾难以调和 由于人口老龄化的快速推进，单纯依靠国家投入和经办来发展养老事业已 不能满足全社会日益增长的养老服务需求，由此“社会福利社会化” 、 “养老事业 社会办”的发展思路和经办方式应运而生，为新时期解决我国社会面临的养老服 务难题闯出了一条新路，政府为此也提出了一些诸如“民办公助” 、 “公力、(建)民 营”、税费减免等政策优惠原则和办法。但是，各地对国家提出的优惠政策不落 实、不兑现的现象十分普遍，土地划拨、 “民办公助” 、水电优惠等在大部分地方 形同虚设。政府提出“ 公办民营 ”，实行政事分离，但政府包办包管体制造成的 高耗低效、高投入低产出弊病已成痼疾，由此造成在市场上完全靠政府资源经 办的公办养老机构与完全靠自身力量经办的民办养老机构无法在同一起跑线上 平等竞争，公平竞争的市场法则在养老服务业的发展中被无情践踏，结果是民 办养老机构的发展面临更加艰难的局面，公办养老机构进一步增加了躺在国家 财政身上不思改革进取，得过且过的惰性。 4 机构住养老人对照料护理的专业化服务需求与机构中专业护理人员严重 不足之间的矛盾日益凸显 最需要长期照料护理服务的失能老人。随着年龄的增长，身体技能和生活 能力不断退化，各种常见病、多发病以及老年性疾病越来越多，生活自理程度 越来越低，对长期照料和康复护理等方面服务的依赖性需求越来越多，因此专 业化的机构住养服务应是他们的最佳选择，机构收住此类服务对象，需要专业 化的护理照料必须跟上，服务过程中各种专业知识、手法、技巧必须有充分的 应用和体现。可是，反观我国养老机构服务队伍的：专业化建设状况，却与失 能老人的专一业化养老服务需求存在着巨人的反差。养老机构的专业服务人员 严重短缺，现有的专业人员数量远远不能满足需要。据统计，截至 2005 年底， 我国取得养老护理员资格的仅有 2 万人，与上千万失能老人的潜在需求相比无 异于杯水车薪，即使与上百万已经住进养老机构的老年人需求相比，也是一技 难求、难以应对的。 二、今后一个时期发展养老服务机构的几点建议 今后一个时期我国发展机构养老服务，必须以科学发展观总揽全局，坚持 “以人为本”的核心理念，坚持坚定不移推进改革、深化改革的发展方向，坚持 “民办公助，公办民营 ”的发展思路，准确定位政府在为老服务中的基本职能和 养老机构的基本服务功能，发挥政策扶持的强力作用，建立健全养老机构的服 务规范和管理标准，加快养老服务队伍的专业化建设，全面推动养老机构的快 速发展。具体而言，主要应做好以下几个方面的工作。 1 必须坚持“ 以人为本 ”的科学发展观，统领养老机构发展和人性化服务的 开展 坚持科学发展观的核心是以人为本，实质是实现人的全面发展，要让全社 会的每一个人都能平等地分享经济发展和社会进步的丰硕成果。老年人作为人 民群众的重要组成部分，保障他们的养老服务需求，特别是保障那些失能老人 的机构养老需求，正是“ 以人为本 ”的题内应有之义。把以人为本的内在要求推 及到满足老年人的需求上，应当包括物质需求、精神文化需求、心理和情感慰 藉需求等多方面的且不断增长的需要。这就要求我们必须把满足老年人的需要 作为发展养老事业的出发点和落脚点，同时把满足那些最困难、最需要专业护 理和长期照料的失能老人的需求放在重要位置上。这里包含两方面要求： (1)就 全社会老年人的整体来讲，应从人性化关怀的角度，合理构建最适合老年人养 老需求的服务体系，那就是以居家养老为基础，以社区照顾为依托，以机构供 养为补充，而不能以养老机构的代替居家养老和社区照顾的发展，要在充分保 障绝大多数老年人养老需求的基础上，把为少数失能老人提供长期照料服务的 养老机构发展提供长期照料服务的养老机构发展提上日程。 (2)在养老机构发展过程中，要确保养老机构的社会福利和公益性质，确保 政府的资助扶持，首先把最需要机构长期照料服务的失能老人请进来作为专业 养老服务机构的主要服务对象，而不能完全靠市场定位，把效益摆到首当其冲 的位置，忽视了社会效益。 2 要加快制定并全面落实支持养老机构发展的法规和政策 前几年，为了支持养老机构的建设和发展，我国已经先后出台了一些鼓励 和扶持的政策法规，基本涵盖了支持养老机构建设、规范机构生活照料和医疗、 康复以及文化生活服务等多方面内容，为养老机构的发展提供了较好的制度保 障。但是，面对人口老龄化的严峻挑战， “十一五”期间还须继续加大对养老机构 发展的政策扶持力度，出台新的扶持政策，抓好督促检查，促进全面落实。 研究制定加快养老机构发展的扶持政策，目前须在几个方面狠下工大： (1)要认真研究制定加快养老机构发展的宏观规划。各级政府应紧密结合本 地实际，地研究制定加快本地城乡养老机构建设和发展的规划，并把它纳入当 地经济社会发展的整体规划中，优先立项，统筹安排，调配资源，整合力量， 从根本上保证养老机构的快速发展。 (2)要对养老机构建设实施多方面的政策扶持。各级政府应在掌握的公益用 地和建设用地中优先安排居家养老服务设施的建设用地，所有为老服务设施建 设都要减免各种配套费。机构照料服务应享受税收减免等项扶持和优惠政策， 各类企事业单位、社会团体和个人向养老机构的捐赠，在单位税收和个人所得 税前应准予全额扣除。 (3)必须把 “民办公助”的政策原则落到实处。既要有宏观的政策原则可贯彻， 又要有可操作性的具体措施可依循。各级政府应随着经济发展和社会进步加快 职能转变，加大政府对养老机构发展的资源配置，积极制订具体落实“民办公助” 的措施和办法，最大限度地鼓励和支持社会力量参与、兴办养老机构。不但要 逐年加大各级财政对社会力量举办养老机构的基本建设性补贴份额，而且要对 建成的民办养老机构视服务开展情况给予适当的运行经费补贴，还要根据收住 照顾的服务对象的经济支付能力，制订不同的补贴标准分类补贴相应的服务费 用。在目前还缺少社会力量参与兴办的地区，政府则须全力担负起养老机构建 设和服务保障的责任。 (4)积极推进 “公办民营”的改革步伐。各级政府要按照政府与、事业，社团 分离的原则，改革过去政府对养老机构包办包管的僵化管理体制和不符合市场 经济要求的作法，不断深化养老服务事业的改革，鼓励和指导各类公办为老服 务机构的改制、改组，彻底消除公办养老机构过去那种人浮于事、高耗低效的 弊端，要积极培育发展、规范管理各类养老服务的社会团体、服务组织等非营 利机构及服务性企业，不仅新办的养老机构交给社会力量办，而且把原来公办 的养老机构更多地交给社会中介组织和非营利机构去办，交给市场和企业去办。 真正做到发展增量，盘活存量。这样才能促进统一、公平的养老服务市场的形 成，使多种经济成分举办、多种服务形式并存的养老服务机构在平等竞争中获 得新的更快地发展。 3 发展养老服务机构，必须坚持社会化、专业化、规范化的方向 全力推进社会福利社会化。通过政策的鼓励、优惠和政府的资源分配与资 助，在机构建设中加快实现投资主体多元化，把社会资源更多地吸引到老年人 福利机构的建设中来，让全社会的人们都来关心、参与、支持和兴办为老服务 机构和设施，形成众人拾柴火焰高的态势。同时要培植和发展社会服务团体和 民间组织，把第三部门的力量引入到为老服务中来，将为老服务的机构、设施 和场所更多地交给他们去经办和管理，真正实现政企分离和政事分离，使政府 真正发挥宏观管理和行政监督的职能，实现为老服务事业管理的规范化和运行 机制的市场化，增强养老机构的生机和活力。 加快养老机构的专业化建设。最重要的就是加快服务队伍的职业化建设步 伐，要通过院校培养、在职培训等多种途径，使为老服务的工作人员都成为掌 握专业社会工作知识和服务技能的专门人才。在此基础上，我们再努力把专业 社会工作者的职业资格认证制度和职称评聘体系建立起来，就可以大幅度提高 老年人福利服务事业的专业水平，影响和带动整个社会福利事业的发展。 加强养老机构的规范化建设，就是要对养老机构的建设和服务等诸方面研 究制定出一套完整的标准和规范体系，加强政府的检查监督，使之在建设时按 照程序中申