构建适度“普惠制”社会福利的思考

构建适度“普惠制”社会福利的思考成海军2013-1-8 15:35:30 来源：新视野(京)2008 年 5 期【英文标题】Reflection of Constructing Moderate Universal Social Welfare System【作者简介】成海军，中国人民大学博士，民政部管理干部学院教授。（北京 100275）【内容提要】新中国建立以后到改革开放之前，国家通过企事业单位为就业者提供住房、教育、医疗、劳动保险、生活服务、文化娱乐和福利补贴等社会福利；改革开放以来，社会福利仅仅作为经济改革的辅助手段为经济建设服务，而没有从维护社会公平的视角出发。未来中国社会福利应从国情出发，建构适度的“普惠制”社会福利模式，在社会福利的目标体系上逐步向全体社会成员扩展；在福利的提供手段上实现社会工作的职业化与专业化；在具体的路径上要实现社会福利社会化和以社区为载体，加强社区福利服务；在社会福利保障体系建设上要加强社会福利法制建设、拓展投融资渠道和加强社会监督。【关 键 词】普惠制/社会福利/社会工作一、中国社会福利的历史与现状新中国建立以后到改革开放之前，我国实行的是高度集权的计划经济体制。这个时期的社会福利称为“国家福利”。社会福利被分割为三个部分：在城市主要通过党政机关和企事业单位为城市居民提供相关福利服务（人们形象地称之为“单位福利”或“企业福利”）；城市中少数游离于单位体制之外的无依无靠、无家可归、无生活来源的“三无”老年人、残疾人和孤儿等特殊群体，由民政部门负责提供最基本的生活福利保障；在农村主要通过人民公社这种政治经济合一的组织为农民提供最基本的社会福利，如“赤脚医生”和“五保户”赡养等。这个时期社会福利的特点是，国家推行“身份制度”，只保障就业人员的福利。国家通过企事业单位为就业者提供住房、教育、医疗、生活、劳动保险、生活服务、文化娱乐和福利补贴等生老病死一应俱全的社会福利；当时的职工是“单位人”，而不是“社会人”；企事业单位、群团组织和社区组织均为政府行政机构的附属物。社会福利的城乡二元分割十分明显，广大农民享受不到国家的社会福利和社会保障。国家承担了社会福利的所有责任，是社会福利的唯一主体和社会服务的唯一提供者。社会福利的提供方式主要依靠行政手段。政府包揽、政府统管的高度一元化社会福利成为这一时期社会福利模式的主要特征。由于计划经济这一历史背景的特殊性，加之传统社会福利制度与当时经济体制的紧密依附，使其具有无法克服的制度性缺陷。当经济体制着力实现从指令性计划经济到社会主义市场经济的深刻转型时，加快推进传统社会福利制度向现代社会福利制度的转型，成为历史的必然。从 1979 年开始，中国开始了“社会福利社会化”的改革探索。尽管已经取得很大成绩，但传统社会福利模式还未能从根本上加以触动，社会福利制度一直作为市场经济改革的配套措施出现，而没有作为维护社会公平的政策设计。与社会主义市场经济相适应并能够促进整个社会协调发展的新型社会福利体系还没有建立起来，社会福利改革政策也未成熟定型，这就使得目前我国社会福利模式还仅仅处于转型的初期阶段，而非成熟的制度体系。主要表现在以下三个方面：一是中国现有社会福利制度是一种“补缺型”，而不是“制度型”的社会福利。“补缺型”社会福利首先强调家庭抚养的责任和基础作用，社会福利不直接介入个人和家庭，只有当个人和家庭不能保证人们的生活时，社会福利才介入，国家和社会只起弥补市场及家庭缺陷的作用。其次是“补缺型”社会福利的受益对象仅限于少数符合条件的特殊人群，一般来说以孤老残幼为重点，而不是社会的全体成员。二是当前中国社会福利属于“狭义社会福利”。在我国，“社会福利”仅指“社会保障”制度中的一个子系统，通常是指专为社会特殊群体，如儿童福利、老人福利、残疾人等，所提供的社会服务和基本生活保障。目前中国的社会福利还只是以民政福利为主要内容的狭义的而非包容社会保障的全方位的广义的福利模式。三是中国目前的社会福利呈现鲜明的城乡二元分割特征。占全国总人口 30%的城镇居民享受了 95%以上的社会福利资源；而占全国总人口 70%以上的农村居民却只享有社会福利资源的 5%，广大农民被排斥在社会福利体系之外。大多数农民还处于没有任何福利保障的境地，他们的养老、医疗等基本上靠家庭和自身。二元制福利模式成为城乡差别日益扩大的重要因素。二、适度“普惠制”社会福利目标体系的构建随着我国人口结构、社会结构和经济结构的巨大变化，当前实行的以家庭为基础的“补缺式”社会福利模式，已经不能满足人民群众对社会福利的客观需求，社会福利供需矛盾日益突出，必须向适度的“普惠制”方向转型。加快中国社会福利制度的转型，构建新型社会福利制度体系，首先必须对我国现行的、基本还保持着传统社会福利制度特征的福利模式加以转变，确立社会福利制度新的目标体系。（一）由面向特殊群体逐步转向提高全体社会成员的生活质量未来中国社会福利应该实行适度的“普惠制”，具体说就是把社会福利的受益人群从目前的“三无”老年人、孤儿、残疾人等，逐步扩展到所有老年人、儿童、残疾人、城市下岗失业人员、农民工等，并在此基础上逐步扩大到全体社会成员。中国从 1996 年就建立了城市最低生活保障制度，2007 年 3 月又在全国农村建立最低生活保障制度。2007 年中国国内生产总值已经达到 246619亿元，人均国民生产总值已经达到 1600 美元，财力上已经具备了建立适度“普惠制”的经济条件。应通过社会福利制度的实施，为广大社会成员提供经济援助、福利服务、精神慰藉和情感关怀。在特殊群体优先的前提下，致力于普遍提高全体社会成员的生活质量，将是未来社会福利改革的价值取向。最大化发展社会福利，努力提高改善人民群众的生活质量，有利于经济的发展和社会的稳定，有利于社会主义和谐社会的构建。（二）由救济为主逐步转向公益性社会福利服务在以往相当长的一段时期，特别是我国经济比较贫困时期，我国的社会福利与社会救济混杂在一起，以经济救助作为社会福利的主要内容，重视对福利对象经济物质方面的救济，而忽略了社会福利的服务性。当经济逐渐发展起来，特别是随着社会保障体系的完善，当养老保险、最低生活保障制度等已日趋制度化以后，人民群众的基本生活需求可以通过这些制度化保障得到满足时，社会福利就不应该仅仅局限在经济和物质救助的层次，而应更多地满足人民群众不断增长的福利服务的需求，这是社会保障体系的客观要求。逐步建立城乡一体化的社会保障体系已是大势所趋。当社会保险制度和社会救助制度已经相对稳固下来，能够以其制度化的运行承担社会成员的养老、贫困、灾害、疾病等的物质保障时，社会福利就应该逐渐回归其本来属性，即突出社会福利本身的服务功能，特别是强调公益性服务，而不应再将社会福利与经济救济混同。（三）由为经济发展服务逐步转向促进社会公平社会福利的重要功能之一，是促进社会公平。长期以来，我们特别强调社会福利为经济发展服务的一面，却忽略了其促进社会公平的特性。社会公平问题已经成为当前影响稳定的一个重要因素，如果不解决好日益严重的收入差距过大的问题，不致力于维护社会公平，社会稳定也难以为继。所以，无论是从维护社会稳定，还是回归社会福利本来含义这双重角度来说，促进社会公平都应是未来社会福利的重要职能。从促进社会公平的角度构建社会福利，重点要解决两个问题：一是改变城乡福利供应二元分割的不公平状况，逐步把广大农民和农村纳入社会保障和社会福利的范围。二是加大对社会弱势群体的福利支持力度，使他们通过福利机制缩小收入差距。应通过社会保障和社会福利国民收入再分配机制的调节，缩小贫困人口、弱势群体与高收入群体的差距，促进社会公平，致力于共同富裕。（四）由福利援助逐步走向福利保障的制度化轨道尽管宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”但在社会福利实践中，还是属于政府施行福利援助，制度化的福利保障还未能形成。福利保障的制度化，并不意味着国家不分具体情况，面向一切社会成员提供一应俱全的福利待遇，而是当社会成员符合福利供给条件时，像建立社会保险、社会救助制度一样，为他们提供制度化的服务帮助。这种制度化的福利保障能囊括进更多的受益人群。以往我们强调的是家庭对于养老的责任、家庭对于残疾人的照管责任，只有当家庭功能不足时，国家和社会才介入。而对于如何介入，介入到何种程度，都没有具体的规定。国家和社会的这种介入，往往成为一种恩赐行为，既没有规范化，也没有制度化。建立制度化的福利保障，能使更多的弱势群体得到及时的、必要的、常规的福利服务帮助，而不再是时有时无，时好时差。三、建立和完善适度“普惠制”社会福利政策体系无论是立足解决传统社会福利制度的弊端，还是面向经济社会发展的新变化，建立适度的“普惠制”社会福利，都需要大力推进社会福利改革。改革的目标是“社会福利社会化”，改革的重点和路径是推进社区福利服务。（一）着力实现“社会福利社会化”中国社会福利体制的改革源于 1979 年，尽管 20 世纪 80 年代初就提出了“社会福利社会办”的发展方针，但它的提出背景是基于政企分开，剥离企业的社会福利职能，改变企业“办社会”的格局，社会福利作为经济改革的辅助政策出现，为经济改革服务。“社会福利社会化”提出背景的特殊性，加之实际运行中崇尚以市场手段来解决社会福利问题，带来了政府职能的缺位，导致了中国“社会福利社会化”改革既没有实质性推进，也在实际运行中偏离了社会福利的公平原则和服务特征。为此，应对“社会福利社会化”的基本要求给以清晰定位，并加快制定推进社会化改革的具体措施。首先，政府主导与社会参与相呼应。这里既有政府如何转变职能的问题，又有充分动员社会力量参与的问题。其核心是政府职能的转变。政府应做到：一是倡导观念的转变，为社会福利社会化营造氛围。二是通过政策法规的制定和贯彻实施，为社会福利社会化提供制度的支持保障。三是加大资金和政策扶持力度，为社会福利社会化创造必要的条件。四是加大专业人才的培养，为社会福利社会化提供人才支持。其次，民政福利与社会福利相统一。在“社会福利社会化”进程中，一个重要问题是，当提出社会化以后，原来由民政部门“直管、直办、直属”的福利事业应该如何对待？民政福利强调的是国家责任，与社会化取向是否矛盾？民政福利与社会福利能否统一起来？答案是肯定的。提出社会福利社会化改革，并不意味着民政福利就取消了，更不是把民政福利与社会福利对立起来，而是通过有效的措施，使民政福利与社会福利实现多元化的统一。一是政府必须承担对传统福利对象和社会弱势群体的无偿援助责任。原来由民政部门主办的面向“三无”人员的福利机构不但不能停办，而且要通过改革办得更好，逐步实现由封闭型向开放型、单纯供养型向供养康复型、救济型向福利型的转变。二是民政部门主办的社会福利机构也要注入社会化和市场化因素。对民政部门主办的福利机构，应继续强调政府的主要责任，但可以接受社会力量的捐助，接受专业社会工作者的指导和服务，接受志愿者服务，通过社会力量的经济资助和专业社会工作服务的参与，使资金保障更加充足，服务水准更加专业化。在满足社会脆弱群体福利需求的基础上，可以扩大服务对象，面向其他有需求的社会成员开展自费收养。通过无偿、低偿和有偿相结合的方式，实现社会福利服务性与经营性的统一。第三，单位福利与社会福利相融合。单位福利是我国传统社会福利制度的重要形式，已经根深蒂固，不触及单位福利的问题，“社会福利社会化”改革难以有效推进。这里需要思考的是，在未来的社会化改革中，如何有效地分解单位福利，把本来属于“社会”的那一部分“单位福利”分解开，企业单位不再“办社会”，把单位福利与社会福利融合起来。（二）重点建构社区福利服务当“社会福利社会化”和适度的“普惠制”社会福利作为适应市场经济的必然要求提出后，社区层面社会福利服务的重要作用就日益凸显。首先，加大政府对社区福利的扶持力度。“社会福利社会化”改革，把社区作为一个依托主体，旨在通过社区福利服务的开展和提供，减少政府的负担。在社区福利还没有步入制度化轨道的情况下，政府的资金扶持和政策支持两方面作用都极其重要。一是政府要为社区福利投入必要的资金扶持。政府如果放弃对社区福利的扶持，社区福利必然因资金的不足走向赢利化轨道上。当前有不少社区打着社会福利服务的旗帜，实际开展的却是赢利性服务。资金的缺位，也成为社区建设以来便民利民服务开展较好，而社会福利服务发展却较慢的重要原因。二是政府要对社区福利给以政策支持。政府要制定社区建设的发展规划和政策法规，并对发展社区福利事业给以具体的政策支持。为社区成为社会福利制度的新型依托和承接主体，给以必要的政策导向。其次，充分吸引社会资源参与社区福利服务。发展社区福利服务，还要注重社会资源的开发和利用。一是充分发掘社区内部资源，使一些在传统社会福利制度下未能利用的资源得以充分利用。主动联合社区内各单位，使单位内部的资源向社区居民开放，促进资源共享。发动社区居民，积极参与到社区福利建设中来。社区居民来自于不同职业和行业，蕴涵着方方面面的知识和技能，应吸引他们加入到社区福利事业中。二是利用一切途径吸引社区外部资源，吸引个人慈善投资和非赢利组织进行社区福利设施建设，为社区福利的发展创造基本条件。吸引从事社会研究工作的专业人士参与社区福利服务的规划制定和指导监督，促进社区福利的专业化。第三，完善社区福利服务组织。社区居民自治组织和各种非赢利组织是社区福利服务的主要力量。一是充分发挥社区居民自治组织的主体作用，使居民委员会成为社区福利服务中起主导作用的组织。二是发挥社区非赢利组织的作用和加强对各种非营利组织的管理。实践证明，非营利组织尤其需要强化管理和引导。因为为非营利组织工作的大多数是志愿者，他们都是兼职工作，加强管理和引导，有助于制度化和规范化。此外，非营利组织的各种捐助如果缺乏有效管理，捐助资金不能正确使用，也将影响捐助者的感情。第四，加强社区福利服务工作人员队伍建设。社区福利服务工作人员包括社区福利各种设施和组织的管理人员队伍，也包括社区福利实施的服务人员队伍。他们的工作情况，直接关系着社区的福利性和服务性的体现。一是强化福利