论行政合同中权力因素与契约精神的“悖论”

论行政合同中权力因素与契约精神的“悖论”摘要：行政合同作为现代行政管理中一种重要的手段，兼具行政权力因素与契约精神。然而，这两者之间存在着看似矛盾的"悖论"。本文深入剖析行政合同中权力因素与契约精神的内涵，探讨它们之间产生"悖论"的表现形式及原因，并试图寻找协调两者关系的途径，以期为行政合同制度的完善提供有益的思考。

一、引言行政合同是行政主体为实现行政目的，与行政相对人之间基于意思表示一致而订立的协议。它既不同于传统的行政命令行为，体现了一定的契约自由；又与民事合同有所区别，蕴含着行政权力的运用。在行政合同的实践中，权力因素与契约精神的交织碰撞引发了诸多理论与实践问题。对行政合同中权力因素与契约精神"悖论"的研究，有助于准确把握行政合同的本质特征，保障行政合同制度的健康运行，提高行政管理的效能与公正性。

二、行政合同中权力因素与契约精神的内涵

（一）行政合同中的权力因素1.行政主体的优益权行政主体在行政合同中享有一系列优益权，包括对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权等。例如，在公共工程建设合同中，行政主体有权根据公共利益的需要，对工程的进度、质量等进行监督和指挥，甚至在必要时单方变更或解除合同。这些优益权体现了行政主体在行政合同中的主导地位，是行政权力在合同关系中的直接体现。2.行政目的的优先性行政合同的订立和履行以实现行政目的为首要目标。行政主体通过与行政相对人签订合同，借助相对人的资源和能力来达成行政管理任务。行政目的的优先性决定了行政主体在合同履行过程中有权基于行政目的的考量，对合同条款进行调整和干预。比如，在政府采购合同中，若出现公共紧急情况，行政主体可能会为了保障公共利益而改变采购的规格和要求。

（二）行政合同中的契约精神1.意思自治原则契约精神强调当事人的意思自治，行政合同中行政相对人在一定程度上可以自主决定是否签订合同以及合同的具体条款内容。相对人有选择合作伙伴、协商合同价格、履行方式等方面的自由。例如，在国有土地出让合同中，土地使用者可以根据自身的经营规划和市场情况，与行政主体协商确定土地的用途、出让年限等具体条款，体现了意思自治的要素。2.公平、公正原则公平、公正是契约精神的重要内涵。行政合同双方在合同关系中应处于平等的地位，享有平等的权利和义务，合同的订立和履行应当符合公平、公正的价值准则。行政主体不能凭借其权力优势单方面设定不合理的条款，损害相对人的利益。例如，在行政合同纠纷的解决中，应当遵循公平、公正的裁判规则，确保双方的合法权益得到平等保护。3.诚实守信原则诚实守信要求行政合同双方在合同订立、履行过程中秉持诚实、信用的态度。行政主体应当如实告知相对人有关合同的信息，不得隐瞒或欺诈；相对人应当按照合同约定全面履行自己的义务，不得擅自违约。例如，行政主体在招标过程中应如实公布招标条件和要求，相对人在投标时应如实提供相关资质证明和报价等信息。

三、行政合同中权力因素与契约精神"悖论"的表现形式

（一）权力对契约自由的限制1.行政主体优益权的过度行使行政主体的优益权在某些情况下可能被过度使用，从而限制了行政相对人的契约自由。例如，行政主体随意单方变更或解除合同，而不考虑相对人的合理利益和损失，使得相对人在合同履行过程中缺乏足够的稳定性和可预期性。相对人可能因为行政主体的突然变更或解除合同而遭受重大经济损失，其事先基于合同所做出的投资和规划也可能付诸东流。2.行政目的的强制性凌驾于契约条款之上当行政目的与合同条款发生冲突时，行政目的的强制性往往会导致合同条款被忽视。行政主体可能会以行政目的为由，要求相对人违反合同约定履行义务，而不给予合理的补偿或救济。例如，在城市建设需要征收土地的行政合同中，行政主体可能不顾合同约定的期限和补偿标准，强行提前收回土地，使土地使用者的权益得不到保障。

（二）契约精神对行政权力的约束1.意思自治与行政决策程序的冲突行政合同中的意思自治可能与行政决策程序的要求产生冲突。行政决策通常需要遵循严格的程序，以确保决策的合法性、科学性和公正性。然而，意思自治原则下相对人的自主协商可能会导致合同条款偏离行政决策程序的预设目标。例如，在一些特许经营合同中，相对人可能为了追求自身利益最大化，提出一些不合理的合同条款，如过高的经营费用、过长的特许期限等，这可能会影响公共利益的实现和行政决策的公正性。2.公平、公正原则对行政权力分配的挑战公平、公正原则要求行政合同双方权利义务对等，但行政权力的分配往往具有不平等性。行政主体在合同关系中处于主导地位，拥有更多的权力资源。这使得在合同履行过程中，如何确保公平、公正地分配权力和义务成为难题。例如，在行政合同纠纷的处理中，行政主体可能利用其权力优势影响纠纷的解决结果，导致相对人难以获得公平的对待。

四、行政合同中权力因素与契约精神"悖论"产生的原因

（一）理论根源1.行政法理念的转变随着行政法治的发展，行政法理念从传统的秩序行政向服务行政、合作行政转变。行政合同作为这种转变的产物，在引入契约精神的同时，行政权力因素依然存在。两种理念的融合并非一蹴而就，导致了权力因素与契约精神在理论上存在一定的紧张关系。例如，传统行政法强调行政权力的权威性和强制性，而契约精神强调平等协商和自由意志，这两种理念在行政合同中的碰撞容易引发"悖论"。2.公私法融合的困境行政合同兼具公法与私法的属性，是公私法融合的产物。然而，公私法在调整对象、价值取向、规范方式等方面存在差异，这使得在行政合同中协调权力因素与契约精神面临困难。例如，公法注重公共利益的维护和行政权力的规范，私法注重当事人意思自治和交易安全，两者在行政合同中的平衡需要不断探索和完善。

（二）制度设计缺陷1.行政合同立法不完善目前我国行政合同立法相对滞后，缺乏统一、系统的法律规范。不同领域的行政合同在具体规定上存在差异，导致行政合同在订立、履行、变更、解除等环节缺乏明确、统一的标准。这使得行政主体和相对人在合同实践中容易出现对权力行使和契约精神理解不一致的情况，进而引发"悖论"。例如，在行政合同的违约责任认定方面，由于缺乏明确的法律规定，不同地区、不同部门的处理方式可能存在较大差异。2.行政合同监督机制不健全行政合同监督机制的不完善使得权力因素与契约精神的失衡难以得到及时纠正。一方面，对行政主体优益权行使的监督缺乏有效的程序和标准，导致行政主体可能滥用权力；另一方面，对行政相对人履行合同义务的监督也存在不足，可能出现相对人违约而得不到有效制裁的情况。例如，在一些行政合同中，行政主体单方面变更合同内容后，缺乏相应的监督机制来审查其变更的合理性和合法性。

（三）实践操作问题1.行政主体与相对人地位不平等在行政合同实践中，行政主体与相对人在地位上存在事实上的不平等。行政主体凭借其行政权力优势，在合同谈判、签订和履行过程中往往处于主导地位，相对人可能迫于压力而不得不接受一些不合理的条款。这种不平等地位使得契约精神难以真正得到贯彻，权力因素容易过度扩张，从而加剧了"悖论"的产生。例如，在一些政府与企业签订的招商引资合同中，政府可能利用其强势地位，要求企业承担不合理的义务，而给予较少的优惠政策。2.行政人员素质参差不齐行政人员在行政合同的实施过程中起着关键作用。然而，行政人员素质参差不齐，部分行政人员缺乏对契约精神的理解和尊重，在合同履行过程中过于强调行政权力，忽视相对人的合法权益。同时，一些行政人员对行政合同的专业知识和技能掌握不足，也容易导致权力行使不当和契约精神落实不到位的情况发生。例如，行政人员在合同变更、解除等环节，可能因缺乏专业判断而做出不合理的决定。

五、协调行政合同中权力因素与契约精神"悖论"的途径

（一）完善行政合同立法1.制定统一的行政合同法典尽快制定统一的行政合同法典，对行政合同的定义、范围、基本原则、订立程序、效力、履行、变更、解除、违约责任等方面做出全面、系统的规定。通过统一立法，明确行政合同中权力因素与契约精神的界限和相互关系，为行政合同实践提供明确的法律依据。例如，在法典中详细规定行政主体优益权的行使条件和程序，以及相对人的权利救济途径等。2.细化具体领域的行政合同规定针对不同领域的行政合同，进一步细化相关规定。例如，在政府采购合同、国有土地出让合同、特许经营合同等方面，分别制定具体的实施细则，明确各类合同的特殊要求和规范。通过细化规定，增强行政合同立法的针对性和可操作性，减少实践中的模糊地带，避免权力因素与契约精神的冲突。

（二）健全行政合同监督机制1.内部监督与外部监督相结合建立健全行政合同内部监督机制，加强行政主体自身对合同履行情况的监督检查，规范行政主体优益权的行使。同时，强化外部监督，充分发挥人大、司法机关、社会舆论等的监督作用。例如，人大可以通过立法监督和工作监督，督促行政主体依法履行行政合同义务；司法机关通过行政诉讼等方式，对行政合同纠纷进行公正裁判，监督行政权力的行使。2.事前监督、事中监督与事后监督相衔接完善行政合同全过程监督体系，加强事前监督，对行政合同的立项、招标、谈判等环节进行严格审查，确保合同订立的合法性和公正性；强化事中监督，及时发现和纠正合同履行过程中的问题，保障合同的顺利履行；重视事后监督，对合同的履行结果进行评估和审计，对违法违规行为依法追究责任。通过全过程监督，保障权力因素与契约精神在行政合同中的平衡。

（三）提高行政主体与相对人的法律意识1.加强行政主体培训通过开展定期培训、专题讲座等形式，提高行政主体对行政合同的认识和理解，增强其契约精神和依法行政意识。培训内容应包括行政合同的法律规定、合同管理技巧、公平公正原则的贯彻等方面。使行政主体在行政合同实践中能够正确行使权力，尊重相对人的合法权益，避免权力滥用和对契约精神的忽视。2.增强相对人维权意识通过宣传、教育等方式，提高行政相对人的法律意识和维权能力。使相对人了解自己在行政合同中的权利和义务，学会运用法律武器维护自身合法权益。例如，可以开展行政合同法律知识普及活动，设立咨询热线或法律援助渠道，为相对人提供及时、有效的法律帮助。

（四）探索多元化纠纷解决机制1.完善行政复议和行政诉讼制度进一步完善行政复议和行政诉讼制度，畅通行政合同纠纷的解决渠道。简化复议和诉讼程序，提高纠纷解决效率；加强对行政合同纠纷案件的审理力度，确保裁判结果的公正性和权威性。通过公正的司法裁判，平衡行政合同中权力因素与契约精神的关系，保障当事人的合法权益。2.引入协商、调解等非诉讼纠纷解决方式鼓励行政合同双方通过协商、调解等非诉讼方式解决纠纷。建立专门的行政合同纠纷调解机构或平台，充分发挥调解的灵活性和高效性优势。例如，可以借鉴国外经验，设立独立的行政合同仲裁机构，由专业的仲裁员对行政合同纠纷进行