区域机制下的公海保护区建设实践 -基于萨拉斯•戈麦斯和纳斯卡海脊禁渔区提案的讨论

©北京绿研公益发展中⼼2024本⼯作论⽂可免费使⽤和转载，请勿⽤于商业⽤途。如需使⽤本⼯作论⽂出版，请与北京绿研公益发展中⼼确认，并寄送⼀份出版物以作存留；如需引⽤报告内的数据或图⽚，请联系作者；如需⽤于线上展⽰及传播，请直接使⽤本机构⽹站的原始链接。本⼯作论⽂仅代表北京绿研公益发展中⼼的机构观点，如有不当之处，敬请指正。致谢本⼯作论⽂由北京绿研公益发展中⼼完成并发布，感谢世界⾃然基⾦会（瑞⼠）北京代表处对本⼯作论本⼯作论⽂由北京绿研公益发展中⼼研究员陈冀俍、资深项⽬专员专美佳主要撰写，传播主管薛⼀、传关于北京绿研公益发展中⼼北京绿研公益发展中⼼（简称“绿研”）登记注册于北京市⺠政局，是⼀家扎根国内、放眼全球的环境智库型社会组织。绿研致⼒于全球视野下的政策研究与多⽅对话，聚焦可持续发展领域的前沿问题与创新解决⽅案，助⼒中国⾼质量地实现“碳中和”⽬标并推进绿⾊、开放、共赢的国际合作，共促全球迈©G:HUB2024Thisworkingpaperisfreetoucommercialuse.Asthecopyrightholder,G:yourpublication.PleasecontactauthorforcitationorequestsdirectlinktotheoriginalresourceontheG:HUBwebtheviewsofG:HUB.PleasecontactusiftheAcknowledgementsThisworkingpaperwasproducedbyG:HUB.WewouldparticularFundforNatureBeijingOfficefortheirfundiZHOUWei,OceanProgramManageratGreenpeace,whothroughouttheworkingpaper’sdevelopmAboutG:HUB2AbstractKeywords:TheAgreementundertheUnitedNationConservationandSustainableUseofMarineBiologicalDiversityofAreasbeyondNational(theBBNJAgreement);theSouthPacificRegion2《<联合国海洋法公约>下国家管辖范围以外区域海洋⽣物多样性的养护和可持续利⽤协定》（《BBNJ协定》）的⽣效将解决⻓期以来公海保护区的法律依据问题。在实践层效，但公海保护区的划设已在区域国际组织设中仍将发挥关键作⽤，因此当前在区域机制法律授权范围内开展的划区保护措施的讨论将为《BBNJ关键词：《<联合国海洋法公约>下国家管辖范围以外区域海洋⽣物多样性的养护和可持续利⽤协定》（《BBNJ协定》）；南太平洋区域渔业管理组织（SPRFMO）；公海保护区；“30×30”保护⽬标。2海洋保护区作为划区管理⼯具之⼀，已成为《<联合国海洋法公护划区管理的法律基础与程序，并规定缔约⽅⼤会将在协定⽣效后审议并决策有关公海保护区的提案。阶段。尽管如此，在《BBNJ协定》正式⽣效前，设⽴公海保护区的实际⾏动已有所进展。⽬⼤西洋及南⼤洋的管理机构已在公海建⽴了若⼲保护区。《BBNJ协定》亦包含对这些已设保纳斯卡（Nazca）海脊上⽅公海建⽴⼤型禁渔区的提案。这份提案之所以引起关注，有三个主要原因：养护管理措施位于公海，SPRFMO在《BBNJ协公海划区管理⼯具的⼯作提供了有益探索；最后，提案国智利是⼀个重视海洋保护的发展中国家，其已⽪涅拉⼤⼒推动海洋保护，并将联合国⽓候变化框架公本⽂将介绍这⼀提案的背景及其内容，并梳理近年来智利推动该公海养护管理措施的努⼒，从⻛险预防4⽣物多样性该区域因其独特的地理位置和洋流作⽤，在⽣态连通性中占据重要地位。东侧该区域为蓝鲸、棱⽪龟、箭鱼、鲨鱼、靖鱼以及多种深⽔珊瑚和海鸟提供了重要的栖息地和洄游通道。⼀⽆⼆的光合作⽤⽣态区，⽀持着⼀些已知最深的光依赖性海渔业发展该海域历史上经历了多种类型的渔业活动。20世纪70⾄80鱼、鱿鱼、⾦枪鱼、条纹鲤、⻢林鱼和箭鱼为⽬标的捕捞活动。根据提案科学⽂件（SC10-Doc30）引），上层鱼类为⽬标的捕捞活动主要集中于纳斯卡海脊秘鲁国家⽔域以外的公海⽔域，并由美洲热带⾦枪鱼5⻥种年份捕捞状况⻥注：笔者根据提案科学⽂件（SC10-Doc30）整理[6]国家主要作业区域主要渔业活动年均捕捞时⻓⻥注：笔者根据提案科学⽂件（SC10-Doc30）整理[6]6规制框架业性协定，并成⽴了相应的政府间机构。萨拉斯·⼽⻨斯（SalasyGómez边的国际⽔域同样受到这些机构的监管。相关的国际机构包括管理国际海底区域深海采矿活动的国际海底管理局（ISA）、负责航运活动的国际海事组织（IMO）、协调区域海事政策的南太平洋常设委员会（CPPS），以及区域渔业管理组织，尤其是管理⾦枪⻥和其他⾼度洄游⻥种的美洲热带⾦枪⻥委员会（IATTC）与管理⾮⾼度洄游⻥种的南太2014年，《⽣物多样性公约》（CBD）缔约保护制度的发展7萨拉斯·⼽⻨斯和纳斯卡海脊被《联合国⽣物多样性公约》认定为具有重要⽣态和⽣物意义的地区（以紫⾊轮廓标⽰绿⾊区域表⽰秘鲁和智利在其管辖范围内已设⽴的海洋保护区；虚线则代表两国的专属经济区（EEZ）。1协定》仍在谈判中，该区域尚未拥有设⽴综合保护区的法律依据，因此智利转⽽寻求通过⾏业性的政府间机构来推进保护⼯作。考虑到渔业活动对海洋⽣物多样性的影响最为直接，南太平洋区域渔业管理组1VascoChavez-Molinaetal.,2023,ProtectingtheSalasyGomezandNazcaRidges:AreviewofpolicypathwaysforcreatingconservationmeasuresintheinternationalwatersoftheSoutheastPacific.MarinePolicy,152(2023)105594.8研究。2024年，SPRFMO未能就活动，以防⽌对脆弱海洋⽣态系统的重⼤不利影响，从⽽达到公约根据提案，活动限制主要针对渔业活动，并划定特定区域进⾏管理。禁渔区位于国家管辖范围以外的和技术，禁⽌所有成员国和⾮缔约⽅的合作国家（CNCP）授权的船只在该区域进⾏捕捞活动，并由该地图标⽰了2024年提案中萨拉斯·⼽⻨斯和纳斯卡海脊禁渔区的覆盖范围（⻩⾊区域），周边国家的专属经济区（EEZ，以虚线表⽰），以及南太平洋整个具有重要⽣态和⽣物意义的区域（EBSA，以实线界定）。1），员国及合作⾮缔约⽅（CNCP）对该措施的遵守情况[16]。评估将涵盖根据养护管理措施提交的报告、发现进⼊萨拉斯·⼽⻨斯和纳斯卡海脊区域作业的船只、公海登临检查、观察员报告以及其他适宜⼿段。船旗国有义务向SPRFMO秘书处通报其船只进出该区域的情况，这些通报信息及船舶监控系统（VMS）的数据，编制年度总结报告供履约和技术委员会（CTC）参考。1Chile,2024,COMM12-Prop20ProposalforanewCMMtoprotecttheSalasyGomezandNazcaridgesarea.SPRFMO.⾯禁⽌捕⻥的必要性。2022年第10次会议上，库克群岛指授权的渔业，并限制类似库克群岛这样的国⼤陆架界限委员会（CLCS）提交了⾸个部分划界案，以划定复活节岛省（包括复活节岛和萨拉斯·⼽⻨得审议尚远划界案。如果该划界案得到批准，智利将获得该区域海底及其资复活节岛省东外⼤陆架划界地图|智利依靠有限的科学信息进⾏基于⻛险预防的决策⾯临的威胁（包括库克群岛⻰虾诱捕渔业的影响），需进⼀步研究。这反映出成员国对于科学信息不⾜带来的不确定性仍存疑虑。科学不确定性在渔业管理中普遍存在，并将持续存在，渔业管理通常需要在信息不完整的情况下作出决策[20]。如何处理科学不确定害，除⾮开发者能够证明其活动的安全性。这意味着，在这种情况下，捕捞国需证明渔业资源及相关⽣态系统造成损害，⽅可进⾏捕捞。然⽽，这⾏动的成本。但在实践中，⽀持这些评估的科学信息往往是不⾜的。因此，在国预防原则更多要求的是在善意协商的过程，即保护⽅和开发⽅互相承认对⽅利益的合理性，并寻求双⽅可接受的⽅案。例如，罗斯海保护区的设⽴过体现了⻛险预防原则的灵活应⽤[23]。类似地，库克群岛在质疑这意味着，该区域的保护⼯作将继续围绕如何应⽤⻛险预防原则展开。未来的⼯作中区域组织与《BBNJ协定》的协调《BBNJ协定》为在国家管辖范围以外区域（公海）养护和可持续利⽤海洋⽣物多样性提供了准以正式⽣效还有⼀定距离。协定⽣效后，还需通过缔约⽅⼤会正式磋商其执⾏细节。如果在此期间还《BBNJ协定》第⼆⼗⼆条规定，缔约⽅措施作出决定，并可与相关法律⽂书和框架以及相关全球、区域、次区域和领域机构进⾏合作与协调，以作出与这些⽂书、框架和机构所通过措施兼容的决定；在拟议措施属于其他全球、区域、次区域或领域机构的职权范围时，可向《BBNJ协定》缔约⽅和相关机构提出建议，以促进通过此类⽂书的养护管理措施，缔约⽅⼤会可以⽀持该措施与其他国际机构的协调，以实现综合保智利可以选择在缔约⽅⼤会中同时提出保护区的提案。如果保护区的保护⽬标和⼤致范围在《B定》框架下得以确认，《BBNJ协定》可代表⼈类命运共同体向相关区域组织提出设⽴相应养养护管理措施与国家利益围绕该提案的讨论，尤其是⻛险预防原则的应⽤，为其他优先区域的保护提供了范例。作为《BB协定》的养护管理措施。这⼀实践也为这些护区及其他有效区域保护措施，还需在区域性和⾏业性国际组织中推动国家管辖范围[1]Chile,"ProposalforanewCMMtoprotecttheSalasyGomezandNazcaridgesarea,"2024.[2]R.Hucke-Gaete,F.A.ViddiandA.Simeone,"MarineMammalsandSeabirdsofChileanPatagonia:FocalSpeciesfortheConservationofMarineEcosystems,"inConservationinChileanPatagonia[M],Gewerbestrasse11,6330Cham,Switzerland,SpringerNatureSwitzerlandAG,2024.[3]UnitedNationsTreatyCollection,"ChapterXXILawoftheSea10.AgreementundertheUnitedNationsConventionontheLawoftheSeaontheConservationandSustainableUseofMarineBiologicalDiversityofAreasbeyondNationalJurisdiction,"19June2023.[Online].Available:/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-10&chapter=21&clang=_en#EndDec.[Accessed19July2024].[4]ClimateHomeNews,"Chile's'BlueCop'willpushleaderstoprotectoceanstohealclimate,"25April2019.[Online].Available:/2019/04/25/chiles-blue-cop-will-push-leaders-protect-oceans-heal-climate/.[Accessed19July2024].[5]MinistryofForeignAffairs,InternationalTradeandWorship,ArgentineRepublic,"ArgentinaandChilepresentedtheproposalforaMarineProtectedAreafor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