公务员制度与反腐倡廉

公务员制度

与反腐倡廉第九讲主要内容:公务员包括哪些人什么是公务员制度？公务员队伍怎么防治腐败？“公务员”一词译自英文的CivilService。西方有的国家称之为“政府雇员”、“文官”等。不同国家公务员概念的外延不同:小概念，专指政府系统内，除选举和任命产生的官员以外的工作人员（事务官）；中概念，专指国家行政机关中的，从总统到办事员的所有工作人员；大概念，指从中央到地方，所有在立法、行政、司法机关任职的人员。什么是公务员？我国公务员包括那些人？本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。——《公务员法》第二条（2005年4月通过,2006年1月1日实施）公务员身份三要素担任公职行政编制国家财政负担我国公务员概念的特点:在公务员外延上与西方三类概念都不相同我国的公务员包括在党的机关和国家机关中从事党务工作的人员；我国的公务员不包括国有企业和事业单位的管理人员；我国的公务员定位,为今后改革发展进一步理顺党政关系预留了空间。什么是公务员制度公务员制度就是,对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员,特别是事务类公务人员的选拔、任用、培训、晋升、奖惩、流动、退休和薪酬福利等进行科学管理的一系列制度和规范的总称。现代公务员制度是以“公开考试、择优录用”为基本手段,以重表现、看才能为基本考核形式的“功绩制”。西方发达国家在战后普遍建立和完善了公务员制度。西方公务员制度的特征公开考试、择优录用；严格考核、功绩晋升；政治中立、职务常任；人事分类、依法管理；专业培训、素质更新。我国公务员制度的基本内容:职位分类制度；录用和聘任制度；考核和培训制度；职务任免制度；职务升降制度；奖惩制度；交流与回避制度；辞职、辞退与退休制度；工资福利保险制度；申诉控告制度；从人事管理形式上看:“干部”管理制度实质是品位管理制度,即管理形式上只有官员的分级管理,没有分类管理。现行的“公务员”制度,实质是职位与品位结合的管理制度,既有分级管理又有分类管理。《公务员法》规定的职位分类公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务分为领导职务和非领导职务。公务员职务实行选任制和委任制。领导成员职务按照国家规定实行任期制。职务与级别对应关系表同传统的干部人事制度相比，现行公务员制度具有以下鲜明特征:初步实现了分类管理；注重对个人权益的保障；在入口处,“凡进必考”,公开考试录用；在晋升中,引入竞争机制,实行竞争上岗；实行辞职辞退。在考核、培训、奖惩、工资福利等方面都用法规的形式加以规范,实现了人事法治。特殊的用人制度:在《公务员法》颁布实施的同时,一些地方政府内开始试行一种全新的用人制度——“雇员制”。香港的“高官问责制”实际也是一种“雇员制”。香港的“高官问责制”与我国现在一些地方实行的“问责制”有明显的区别。

机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

前款所列职位涉及国家秘密的,不实行聘任制。——《公务员法》第九十五条从公务员管理的实质上看:“公务员”的实际内涵完全不同于“干部”。“公务员”概念产生的理论基础是“主权在民”；“公务员”概念体现的是“公仆”思想。“公务员”管理理念完全符合马克思主义的国家观。“干部”概念延续的是“官本位”思想。这样的一些说法有没有什么不妥？我们的干部要当好人民的父母官！我们的干部要爱民如子！当官一任，造福一方！当官不为民做主，不如回家卖红薯！“父母官”与“公仆”有没有不同？中国传统社会的“民主”就是“为民做主”。“父母官”情结来自专制社会“为民做主”的思想。中国从上到下对“父母官”的称谓恋恋不舍。西方启蒙运动以来的“民主”就是“以民为主”。“公仆”情结来自民主社会“以民为主”的思想。西方国家从上到下有牢固的权利意识。西方的“公务员”源于“契约论”:政府从被统治者的同意获得公正的权力……,任何政府一旦破坏这些目的,人民即有权变革或废除它,并且建立新的政府,根据这些原则奠定它的基础,并以最大限度地保证人民的安全和幸福的方式组织它的权力。——美国《独立宣言》如何防治腐败？腐败是一种历史性、世界性的现象。

是政治变迁中出现的消极后果。腐败的根本原因在于,公共权力总是通过管理公共财产、公共事务的个人实现的,行使公权为公职人员腐败提供了机会。各国政治腐败的程度差别,体现的

是政治发展的差异。权力与财富交换是腐败的基本形式。不同社会腐败的基本形式不同:•在个人积累财富机会较多的社会，腐败的形式是财富交换权力。•在个人积累财富机会有限的社会，腐败的形式是权力交换财富。孟德斯鸠（1689-1775）一条万古不易的政治经验是,握有权力的人容易滥用权力,直到遇到某种外在限制为止。因此,要想防止掌权者滥用权力,必须以权力制约权力,对权力的行使进行一定的监督。——孟德斯鸠权力不到位是滋生腐败的一般原因权力不到位的具体表现形式有:公共权力流失公共权力缺席我国这方面的问题尤为突出。权力人格化公共权力流失权力部门化权力社会化权力神秘化职位化程度低存在大量的非正式组织受传统文化中消极因素影响组织设计存在缺陷地区、部门、行业发展不平衡权力整合能力不足政企不分政事不分政社不分机构臃肿党政及部门间权责关系不顺权力运行不规范、不公开公共权力缺席现有法律对权力的规制往往原则性有余，而具体化不足。现有法律对执政党的权力行使没有明确规范。现有法律对各级行政职能部门的职权没有明晰界定。转型期国家腐败产生的原因:权力缺少平衡和制约机制是权力腐败的政治原因。国家对经济的频繁干预直接导致广泛的寻租活动是权力腐败的经济原因。个人利益至上的价值观念滋长和漫延是权力腐败的文化原因。当前腐败案件的特点:经济类案件涉案金额大；利用干部人事权；司法权和行政审批权违纪违法案件突出；窝案串案增多；领导干部与配偶子女串通进行腐败活动；作案手段隐蔽性加强；携款外逃、裸官急剧增加。腐败案件特点分析:当腐败动机从满足生活资料向满足生产资料转变后,利用司法权、审批权腐败以及窝案串案就增多,与配偶子女串通进行腐败也与此有关。腐败主体“高层化”与“跑官卖官”是利用人事权的基本形式。腐败数额是腐败成本和腐败机会的函数。反腐力度加大迫使腐败选择更隐蔽方式。党的十六大以后，制度反腐败的进程明显加快:2004年1月,中共中央颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》。2004年9月颁布实施《行政监察法实施条例》。2005年1月中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。2005年10月加入《联合国反腐败公约》。中纪委在2005年全国纪检检察法律工作会议上，会议提出目标:“在2010年前建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会需要的中国特色的党风廉政建设和反腐败法规制度体系。”2004年中央公布的“5＋1”文件《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》《党政领导干部辞职暂行规定》《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》

这是中央以约束干部公开选拔、竞争上岗、票决“一把手”、领导干部辞职制、干部经商、党政领导干部在企业兼职等热点问题为问题“突破口”,对干部人事工作做了规范化、制度化的规定。“5＋1”文件与《公务员法》、《干部任用条例》等法律法规一道,初步构成了较为完备的干部人事工作法规体系。2006年前后,中央又相继出台了5个文件。《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任职回避暂行规定》

这5个文件,确立了党政官员任期、交流、回避、诫勉谈话和函询、述职述廉的制度体系。这就不仅制度性地终结党政领导干部可能变相出现的任职“终身制”,而且还可以制度性地防止官员搞“山头主义”、短期行为。2010年4月中央再次出台4个文件:《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》

整体看,4个《办法》建立了干部选拔任用工作中,事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的完整的监督链条,所以是对已经初步建成的党政干部人事工作法规体系的进一步完善。近年反腐成果显著:高官落马多（陈良宇、郑筱萸等）。加强制度反腐。与国际社会合作反腐。中央巡视组是反腐的“利器”中央巡视组,属于中央纪委、中央组织部联合办公。巡视组的职责是发现和反映违法违纪线索,而非办案。中央巡视组的领导机构是中央巡视工作办公室,为副部级机构,设在中纪委、中组部下。中央巡视组组长一般由退出领导岗位的、长期从事党务工作和组织工作的正部级领导担任,巡视组成员有局级干部,也有处级干部。中央巡视制度的发展沿革1996年1月中纪委决定“选派部级干部到地方和部门巡视”,巡视制度启动。2003年8月“中央纪委、中央组织部”巡视组正式成立,巡视工作进入正式运作阶段。2003年底中共中央颁发《党内监督条例（试行）》,对巡视工作作出明确规定。2009年12月“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”。2013年对巡视组工作机制进行重大改革,巡视组组长由以往的“职务”变为“任务”,组长“一次一授权”,即组长实权化而非实职化。避免监察巡视官员因实职化、固定化,导致的腐败。今年巡视组的工作重点围绕党风廉政建设和反腐败斗争，提出四个“着力”点:着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题；在贯彻落实八项规定方面，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，紧紧盯