调研报告：基层审计问题整改中存在的不足与建议

调研报告：基层审计问题整改中存在的不足与建议审计整改是审计工作的落脚点，是全面履行审计监督职能，维护审计权威的必要保证。随着审计工作的不断发展，审计整改工作效果越来越受到社会各界的广泛关注，如何抓好问题整改落实，成为各级政府和审计机关所面临的一项重要课题。近年来基层审计整改工作取得了一些显著成效，值得肯定；但从严从高看，审计整改中还或多或少存在一些不足，亟待进一步完善。本文拟结合工作实际，对当前基层审计问题整改方面存在的不足进行调研和思考，并就如何加强和完善整改工作提出一些粗浅的建议。一、存在的主要不足（一）对审计整改工作的认识有待提高当前，还是存在部分单位对审计整改工作重视不够的情况。如对审计部门提出的整改建议没有认真采纳，只是简单提交一个整改报告，写上几句应付了事。另一方面，审计部门内部也存在一些“轻整改”的现象，认为出具了审计报告，审计工作也就结束了，后续问题整改的主体责任由被审计单位承担，对审计整改工作的具体指导未能完全到位，对整改报告的验收把关不严，相关宣传培训工作力度也不够。（二）整改工作存在一定形式主义有的被审对象希望审计整改过程快点结束，以求心安。因此，表现出非常重视整改工作，对于整改要求都“认真落实”，对于问题都“举一反三”，短时间内组织班子专题研究、出台制度和文件，表面上的整改迅速到位。一旦要求其提供实质性的整改证明资料，有些就拿不出来。还有的被审对象为了达到整改目标，不惜采取造表格、填数据、虚假记载经济活动的形式提供整改证明资料，从形式上完成整改任务，一些问题并没有得到实质性解决。（三）部分问题未完全整改到位很多部门对小问题、表象问题、容易整改的问题等积极整改，但对较为棘手的问题、“边角、死角”问题以及牵涉到切身利益问题的整改往往避重就轻，想方设法回避；还有的单位存在的一些历史遗留问题，不是短期内能解决的，也不是现任领导任期内产生的，整改难度较大。“选择性整改”现象导致一些问题久悬不决，长期存在。（四）整改结果标准不够统一审计过程中，审计人员和被审计对象具体情况不同，对不同单位查出的类似问题定性和处理意见存在一些差异，导致后续问题整改的标准不一，单位间互相攀比的现象时有发生，增加了整改的难度。（五）屡改屡犯现象依然存在一些单位的问题在审计年度进行了整改，但在下次审计时又再次出现；有的审计问题，虽然组织了学习培训纠正，但在一些单位身上仍会反复出现。整改成果难以巩固，审计发现问题容易屡审屡犯。二、原因分析（一）审计整改工作缺乏法律保障和制度约束早在2014年，《国务院关于加强审计工作的意见》（国发﹝2014﹞48号）第五部分第十四至十六条分别就健全整改责任制、加强整改督促检查、严肃整改问责作出了规定，为各地审计整改工作开展提供了政策依据。2021年10月23日全国人大常委会表决通过关于修改审计法的决定，明确了被审计单位对审计查出问题的整改责任以及各级人民政府、有关主管机关单位和审计机关对被审计单位整改情况的监督责任，同时强化审计结果运用，规定审计结果以及整改情况应当作为考核、任免、奖惩领导干部和制定政策、完善制度的重要参考。但各级政府对《意见》的贯彻落实力度直接影响审计整改工作的效果，实际操作层面不确定因素比较多，持续性也不够强，长效机制难以为继。而当前的新修改的《审计法》刚刚推出，且尚未实施，相关的配套规章条例不够完善，审计整改工作相对常规审计执法来讲，常态化和规范化抓整改的力度不够。因此，从审计部门强化执法和建立审计整改长效机制的角度看，审计整改工作还是需要不断完善，以促使审计职能依法得到增强，审计整改工作也相应会更加受到重视。（二）整改工作标准和路径不够明确规范目前体制下，政府关于审计整改工作的具体意见一般交由审计部门来拟定，相关指导工作一般也由审计部门全盘负责。而审计部门目前关于整改工作的具体操作规范还不够健全，缺乏标准、权威的评判依据和成熟经验。对部门的指导主要依据现行的一些法规及审计人员的经验进行，对审计问题如何整改，整改到何种程度，如何界定责任等都无法做到统一标准和刚性要求，具体操作上可能存在较大差异。另外，有些问题涉及到其他专业主管部门，审计并不精通相关业务流程；一些审计问题已既成事实，从过程上无法逆转纠正，如何处理还需要组织相关部门进行研究协商；一些属于管理体制、机制范畴的问题及一些历史遗留问题，确实也不可能在部门层面完全解决，仅靠一二个主管部门的力量难以整改到位。这些都需要在政府层面上予以研究和解决，而目前比较欠缺的就是权威高效、集中统筹、分级分类确定整改标准和路径的机制。只有将审计整改的标准明确、统一，将审计整改的路径讲清楚，为部门指明整改的方向，明确整改的目标，才能有效推动整改顺利进行。（三）整改工作缺乏结果导向的推动当前，很多基层政府对所属部门审计问题整改结果进行验收和评判的制度尚未健全，相关整改验收工作尚未完全列入政府年度工作考核范围。目前的绩效目标管理体系和干部监督考核任用体系中，对问题整改工作涉及不多，也没有各部门必须将审计整改纳入年度部门工作内容予以安排的硬性规定。审计整改缺乏结果性运用，导致各部门真正下功夫对审计问题进行整改的动力不足。需要指出的是，2018年底习近平总书记对审计整改作出了重要指示后，各级政府普遍落实了本级预算执行审计发现问题整改情况向同级人大常委会报告的制度。但同时也存在另一些现象就是纳入了人大报告的问题整改力度较大；被人大指定要上会进行报告的单位重视程度较高。刚刚修改的《审计法》中也有所体现，明确了审计工作报告应当重点报告对预算执行及其绩效的审计情况，并按照有关法律、行政法规的规定报告对国有资源、国有资产的审计情况。这其实是一种正面结果导向的有效探索，在具体操作层面还可以进一步完善。此外，很多基层政府关于审计结果公开公示的机制还尚未有效实行，审计监督与舆论监督、社会监督的结合度不高，利用媒体和社会舆论推动审计问题整改的手段发挥还比较有限。（四）审计整改监督和问责等配套机制还不够完善当前，审计整改的监督跟踪检查机制还不够健全。基层审计部门任务繁重与审计力量不足的矛盾长期存在，在完成审计项目之余，投入到审计整改方面的力量会有所不足。对被审单位审计整改以材料验收为主，全面完整地进行实地检查核实较难实现。一些问题整改需要多部门联合发力，有些地方虽然成立了整改联动机制，但是由于责任机制不明晰，整改工作中往往牵头单位很积极，其他部门配合力度有限。另外，当前还尚未形成有效的整改责任追究机制。出于维护部门利益和保护干部职工的考虑，对一些问题的惩戒和处理力度不够，往往对相关责任没有追究或从轻处理；对具体责任人的问责处罚更是象征性的点到为止。违规违纪成本较低，难以形成震慑力，导致审计发现问题屡审屡犯，无形中降低了审计的权威性，影响了审计整改工作的效果。三、加强审计问题整改的几点建议（一）以审计法修订为契机，加强学习宣传，解决好审计整改的地位问题，积极营造整改良好氛围一是加强审计整改工作重要性的宣传力度，积极争取各级领导及各部门的支持配合。要抓住审计监督被列为八大监督之一以及今年审计整改相关内容纳入审计法修改，已经上升到法律高度的历史机遇，加强对审计整改工作的宣传，组织好整改相关内容的学习培训，促进各部门提高认识，将审计发现问题的整改工作列入重要议事日程，切实加强领导部署。二是审计部门自身要提高认识，顺应形势，进一步强化审计整改在审计监督中的地位。要把审计整改与年度审计项目放到同等重要的位置来抓，未来在审计法正式实施后可考虑依法将相关审计整改工作情况列入年度项目计划，单独立项进行审计监督，加大力量投入。同时，依法逐步制定和健全审计整改工作的相关制度，使其正规化、专业化，用具体可行的制度来落实督促审计整改的责任。（二）加大对整改工作标准的研究，解决好审计整改的路径问题，切实提升整改实务操作水平一是审计部门和审计人员要不断提高自身能力，精于专业，在前期审计过程中就要考虑好后续整改的衔接问题，力求做到问题定性处理标准统一。针对被审计单位存在的问题和实际情况，要立足分析问题产生的原因，提出具体、可操作性强的审计意见和建议。在明确整改工作标准基础上，指导相关部门做好整改路径规划，实现整改效果。二是要由政府协调组织人大专委、纪检监察、组织人事及财政、国资、审计等部门，对需要整改的问题进行专题研究。要依据问题所属的不同层面和不同类别，分层分类拟定相应整改措施，列出整改完成的验收标准。属于主管部门业务范围的同类问题由相关主管部门负责拟定统一的整改措施和验收标准；属于部门层面的由部门负责整改，部门层面解决不了的由政府统筹拿出意见；相关责任如何划分，相关责任人如何处理等等，也应逐一予以明确。（三）突出整改工作的结果导向性，解决好审计整改的动力问题，着力推动整改成果广泛运用一是逐步完善整改结果验收报告制度。地方政府可考虑将所属部门相关整改情况列入政府年度工作计划范围，定期听取报告，进行督办。报告内容应不限于当年度审计问题，可根据单位实际情况指定延伸至以前年度，便于从政府层面掌握相关问题的全貌和历史遗留问题的整改现状，以解决问题为导向，及时调整和拟定相关措施。二是进一步提高审计整改结果的运用力度。新修改的审计法规定审计结果以及整改情况应当作为考核、任免、奖惩领导干部和制定政策、完善制度的重要参考。通过管人用人和目标责任管理体系来提升各部门落实整改工作要求的动力，促使各部门必须将审计整改纳入年度部门工作内容予以考虑。三是稳步推行审计整改结果公开公示。适时将部分审计情况向社会通报，促进审计监督与社会监督、舆论监督有机结合，以媒体和舆论的力量推动审计问题整改。也可考虑建立审计整改“正面清单”，对重视审计整改、积极采纳审计建议、强化内部管理等方面的经验和做法进行宣传报道，并在年度绩效考核中对相关部门予以加分奖励，以充分发挥审计整改正面典型的示范引导作用。（四）加强整改跟踪督办检查，解决好审计整改的监督追责问题，有效保障整改机制落到实处一是完善跟踪检查反馈机制。审计部门对正在整改的问题及时进行跟踪回访，实地了解问题整改进度情况，并定期进行情况通报，表扬先进，督促后进。同时，对部门反映的整改工作中的难点问题、历史遗留问题等加强分析研究，及时形成专报提请政府作进一步研究调度。二是建立审计整改联动检查合作机制。把审计问题整改同人大专委监督、政府督办、政治巡察、纪委监委