城乡社会养老服务体系建设的实践与探索

PAGE城乡社会养老服务体系建设的实践与探索宜春市民政局课题组（送审稿）2010年7月课题组成员闵振鹏宜春市民政局局长罗名鑫宜春市社联主席杨斌宜春市社联副主席周声荣宜春市民政局副局长邹志东宜春市老龄办常务副主任谢仁生原宜春市政协专委会主任、社科院研究员高秉庚原宜春市教育局副局长、社科院研究员胡丹原宜春市委讲师团副县级调研员、教授、社科院研究员蔡骏宜春市民政局秘书科科长执笔人：谢仁生、高秉庚、胡丹城乡社会养老服务体系建设的实践与探索宜春市民政局课题组

关键词：服务体系社会养老城乡一体提要：随着老龄化社会的快速到来，加快城乡社会养老服务体系建设刻不容缓。顺应这一社会发展潮流，各地解放思想，开拓创新，把社会养老服务体系建设作为推动社会福利事业发展的突破口，在机构养老、社会养老和居家养老等方面进行了认真的实践和全新的探索，取得了阶段性的成果。但是，由于我国老龄化社会是在“未富先老”的特殊情况下到来的，因此养老服务体系建设还存在思想认识不足，资金投入不足，供需矛盾突出，法律保障不力，政策措施不到位，服务、内容单等一砦突出的矛盾和问题，迫切需要各地提高思想认识，更新服务理念，创新管理体制、机制，建立和完善政策支持和法律保障等体系，坚持党政主导、社会参与、全民关爱、市场运作的运行模式，尽快建立起以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充的社会养老服务体系，让老年人安享晚年，活得尊严。一、人口老龄化是不可逆转的时代潮流,加快建立健全城乡社会养老服务体系是时代的呼唤历史的长河流进了21世纪，发展成为时代的主流。但是伴随着经济发展和社会进步而来的是，人口老龄化的步伐也越迈越大。纵观全球，人口老龄化的趋势不可逆转，继发达国家之后，老龄化社会已经逐步向发展中国家走来。如何应对这一严峻现实，已经成为检验执政兴国能力，判断综合国力是否可持续发展，是否能够强国富民，是否能够构建和谐社会的一个重要方面。1、加快建立健全社会养老服务体系，是应对人口老龄化的战略任务。人口老龄化社会的到来,对于一个13亿多人口的大国来说,是一个最大的福音。在有5000多年文明史的中国,历朝历代没有解决人民的温饱问题。从鸦片战争以来至1949年的100多年间，中国人民饱受西方列强的侵略蹂躏，深受帝国主义封建主义和官僚资本主义的压迫剥削，加上连年不断的战乱和各种灾荒，致使中国人饥寒交迫、民不聊生，让“东亚病夫”的帽子扣在头上久久不能甩掉，灾难、疾苦、战争、吸毒，犹如毒蛇猛兽，随时吞噬着人民的生命，富贵长命只是统治阶层和剥削阶级的专利，广大平民百姓只能饥荒度日，随时等死，1949年，中国人的平均寿命仅仅35岁。全国解放以后，随着国民经济逐步发展，社会事业不断进步，人民的身体素质和健康水平得到了快速提高。特别是实行改革开放以后，中国人民的生活水平和生活方式，无论在精神上还是物质上，都发生了翻天覆地的变化，这种生活质量的变化，最终体现在生命的质量和寿命的数量上至1999年新中国成立50周年之际，中国人口的平均预期寿命达到70周岁，刚好50年内翻了一番。至2009年，10年内，中国人口的平均预期寿命又提高至73岁以上，实现了由“人生七十古来稀”到“七十八十寻常见，人生百岁也不稀”的历史性转变。但是，我们不能忘记，从旧中国脱胎换骨而来的新中国，既是占世界人口五分之一的人口大国，更是一个“一穷二白”的经济穷国,而且才刚刚走完60年的新历程。明摆着，英国从第一次工业革命开始到现在已历经250年的发展，从第二次工业革命开始到现在也已经过了170年的历程。19世纪末开始的日本明治维新，进行由上而下、具有资本主义性质的全面西化与现代化改革运动，至今也有110多年的历史。由于发达国家的工业化现代化起步很早，所以国家的财富积累远比我国多，人民富足的程度也大大高于我们。而我国真正全面推进工业化现代化的起步时间，于今也刚刚30来年。尽管我国的经济总量和政府的财税收入已经位居世界前列，但是在13.35亿人口这个特别大的“分母”面前，我们又还是属于发展中的低收入国家，因此，人口老龄化的过早到来，使我们缺乏应对能力和物质准备。历史的经验和现实存在告诉我们，人是生产力中最关键最活跃的因素。但庞大的未成年人队伍和越来越大的老年人队伍，都不是今天的现实劳动者，而是社会财富最大的消耗群体。所以从某种角度去看，老龄化社会也是一把“双刃剑”一方面，它是经济发展，社会进步，文明程度提高的重要表现；另一方面，如果对老龄化社会应对不足不力，则有可能引发一系列新的社会矛盾和社会问题，类似问题在发达国家已经有过深刻的教训。与推行计划生育以前，无论城乡都能随时随处见到大肚皮的孕妇一样，现今的中国,则是无论城乡都能随时随处见到众多的白发老年人，全国每八个人口中有一个老年人，虽然不是每个家庭都有住家的老年人，但是每个老年人往往牵连着若干个家庭,牵涉着几代人及众多亲属。因此，建立健全社会养老服务体系，是社会系统工程，是我们面临的一项重大而紧迫的战略任务。只有老年人过得愉快健康，那就能促进更多的青壮年安心工作，让不同年龄层次﹑不同职业身份的人，从思想上、工作上、生活上解除后顾之忧。我们在庆幸人均预期寿命快速提高，人口老龄化社会悄然来到我们之中的同时，应当以更强的责任感和忧患意识，勇敢负责地谋划应对“未富先老”的战略部署，建立健全社会养老服务体系，促进社会养老事业的发展和社会的全面进步。2、加快建立健全社会养老服务体系，是构建社会主义和谐社会的重要内容。“和谐”主要是指社会关系的和谐，根据马克思的观点，物与物的关系以及人与物的关系，归根结底反映的是人们一定的社会关系；“和谐社会”主要包括社会关系的和谐和人与自然的和谐，老年人能否安居乐业，老年人与青年人能否祥和相处，都是和谐社会的内容。社会主义和谐社会的性质，决定它必须坚持社会主义的发展方向，而社会主义的发展方向是代表最广大人民群众根本利益的，因而社会主义和谐社会作为社会理想体现着人民群众的根本意愿。这样的社会，从静态看，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会；从动态看，是由动力激励机制、利益平衡机制和协调统一机制协同运动的动态系统，在这个系统中，资源兼容共生、社会结构合理、人们行为有序、政府调控得当。我们的国家、党和政府在制订法律法规和方针政策时，在引导、调控、干预政治、经济、社会生活时，必须时时、处处、事事都考虑到兼顾到亿万老年人的切身利益，才能有利于促进全社会的和谐稳定，才能更有利于推进改革开放和发展。3、加快建立健全社会养老服务体系，是进一步扩大和推进“民生工程”的题中之义。党的十七大以来，党中央、国务院和各级党政大力关注民生，通过国家预算开支和各级地方财政列支等多种措施，大力推动“民生工程”建设。从2007年起，江西省在经济欠发达、各级财政还很不宽裕的情况下，连续多年通过省政府与设区市政府，设区市市政府与县(市、区)政府，逐级签定责任状，下达就业和创业、社会保障、社会救助、医疗保障、教育卫生、住房、扶贫开发、生产生活等8个方面“民生工程”任务。几年来的实践证明，实施“民生工程”有力地推进了民生保障，使大批老年人有病可医，有房可住，切实保障了广大城乡老年人的生存发展权利，深受人民群众欢迎和深得人心，很大程度更好地融合了党群感情和政民关系，进一步激发了人民群众的创造力。在实施“民生工程”的过程中，拥有142万人口的丰城市创造性的开展工作，切实探索城乡养老服务体系建设，花巨资构建养老服务的设施平台。2008年共投资1.5亿元，在全市新建了29所“十个一”高标准的乡镇敬老院，基本建设总面积达11.2万平方米，共设有床位3300余个，成为江西省乃至全国在一个县市范围内新建面积最大，一次性投资最多，惠及面最广的敬老院老院建设群体，解决了该市需要集中供养的五保老人及孤残老人养老入住问题。该市还采用了“公办民营”的方式，由政府提供市老年公寓(一期工程)的基础设施设备，由民营机构负责日常管理工作，为136名入住老人提供全方位的“一条龙”服务。为满足更多老年人日益增长的养老服务需求，2009年该市又由市政府投资1200万元兴建了老年公寓二期工程，安排了300个床位，缓解了养老床位供不应求的矛盾，此外，该市还在城乡社区(中心村)还试办了一批民办公助全托养老中心。从丰城市的实践看，城乡养老社会服务体系的建立健全，本来就是实施“民生工程”4、加快建立健全养老社会服务体系,是应对经济转型和社会变革的迫切需要。1992年以来,随着市场经济的逐步推进和经济的全球化，人口的高速流动已经成为一种普遍的社会现象，从而也引发了一系列的社会变革，给社会养老工作提出了新的挑战，以城镇为例，当今城镇居民的子女,多数都在完成高等教育之后就在外地就业,家里留下的是老年人;企业普遍已经改制,使原有老职工转变为社会人,他们的子女有的下岗，有的远走他乡，外出打工就业，致使城镇居民中有不少成为“空巢”老人和独居老人。更为严重的在广大农村,全国每年有近2亿青壮年劳动力，离土离乡，浩浩荡荡地加入了人口大流动的行列。宜春市约370万农村人口,长年有80万青壮年在沿海发达地区或本地园区企业务工,农村留下的是俗称“993861部队”，即老人、妇女和儿童。人口的流动使大量的老年人一方面身边缺乏儿女的照料，另一方面还加重了农村老人的双重负担：一是子女走后，接送孙辈上学、照料小孩生活的重担义不容辞；二是承担的责任田舍不得转让，一年到头耕耘收割的任务全部落在老年人肩上，这种经济转型，体制变革中伴生出来的问题，给社会养老提出了新的课题，需要各地引起关注。尤其是随着上世纪七八十年代独生子女一代成为青壮年主流,无论是城市还是乡村，传统的家庭结构己经发生根本变化,三代同堂、经济集中、相互照应的家庭功能已经淡化，“空巢”老人和独居老人逐年增多。随着社会进步,城乡青年一代的生育观念逐步趋同,未来独生子女将更为普遍,二三十年内,将要发展到两个年轻人面对四个、六个甚至更多的老年人,届时“空巢”老人和独居老人将会非常普遍,如果现在不抓紧探索经济转型和社会深刻变革下社会养老服务工作的新情况、新问题和新路子,加快建立健全社会养老服务体系,那么将会更加被动和困难。5、加快建立健全社会养老服务体系，是弘扬传统尊老爱老护老美德的必要措施。中华民族历来崇尚长幼有序和尊老爱幼的传统美德，在中国漫长的历史长河中，从民间百姓到朝廷帝君，有过许多尊老爱老护老的历史典范。清朝前期130多年的康乾盛世期间，这种尊老爱老的风气达到一个新的高潮。康熙皇帝设千叟宴，大凡德高望重、年龄在65岁以上、不论官民都可出席，依年龄大小分梯次参加。第二回举办千叟宴时，恰逢康熙登基一个甲子。当时，乾隆皇帝才12岁。看到宴会场面这样盛大，他记忆深刻，所以到他在位50年时，也学康熙办法举办千叟宴，宴请全国耆老，3000多人出席了宫廷宴会君臣联吟，作诗唱和，多达3400余首。参加此次宴会的年龄最高者是一位141岁的老寿星。乾隆帝见到这老寿星，一时兴起，即吟出上联：“古稀双庆又添一度春秋”，纪晓岚慢慢走上前来，高声吟道：“花甲重逢外加三七岁月。”古人尚能敬老，共产党人更胜旧人。以毛泽东为代表的中国共产党人特别重视敬老爱老。延安时期，毛泽东一直没有自己的专用轿车。华侨领袖陈嘉庚专程将两辆美国福特牌轿车送给中共中央。中央有关部门在研究如何使用这两辆车时，大多数人都主张给毛泽东配一辆，但毛泽东没要。于是，一辆配给了朱德，另一辆则给了年岁较大的林伯渠、谢觉哉、董必武、吴玉章、徐特立等“五老”使用。毛泽东以带头尊老让车的实际行动，为全党树立了榜样，一直成为党史上的美谈。历史上这种尊老爱老的优秀传统,在今天得到了传承和发扬。1996年，全国制定了老年人权益保护法，社会养老服务工作摆上了各级党政重要议事日程。以宜春市为例，该市以贯彻落实老年人权益保护法为契机,在乡镇和村级普遍成立了老年人协会，推进了维护老年人权益,弘扬尊老护老乡风民俗的普及。村里哪个老年人病了,老协和村组干部会上门看望慰问;有哪个老年人要满八十九十大寿了,老协会派人送上祝贺;有哪个老年人去世了,老协会送上花圈,组织哀悼送葬活动。不少地方都结合新农村建设和旧村改造,把古旧宗祠、众厅改造成老年文体活动场所。在每年重阳节敬老日或冬至节这一天,不少村组都会宴请村民中的老年人。今天，在经济快速发展，物质条件相对较好的条件下，我们在大力倡导加强“三个文明建设”的过程中，一定要大力弘扬中华民族的传统美德，努力继承和发扬我们党的优良传统，为广大老年人多做好事，多办实事，为加快建立健全城乡社会养老服务体系奉献爱心。二、对现阶段城乡养老服务体系状况的分析研判当“白发浪潮”席卷全球后，各国在建立社会养老服务工作方面都进行了探索和实践。但由于各国生产力水平千差万别，养老工作也就出现了反差和不平衡。对于部分发达国家来说，人口老龄化已经是个历经了半个世纪的老话题。但是，由于发达国家社会养老保障和养老服务体系都比较完善，社会福利机构发展快，加之老年人生活水平比较高，他们大都选择机构养老，居家养老和空巢、独居老人数比例较低，所以社会养老工作的压力远比不发达国家小得多。而我国是经济不发达国家，鉴于医疗卫生技术和人民生活水平的不断提高，以及计划生育国策的成功实施，致使我国人口老龄化呈现老龄人口基数大、空巢老人多、高龄老人多的三大特点。在这种无法避免的现实面前和社会养老服务设施滞后的情况下，社会养老服务建设面临严峻的挑战。1、老年人口增速迅猛,为社会养老服务工作带来巨大压力,而且日益增大。截至2009年底，我国60岁以上的老年人口已经达到1.67亿，占全国总人口的12.5％，并且呈现出加快增长的趋势。21世纪中国人口老化趋势分成三个阶段：从2001年到2020年的第一阶段，是中国社会快速老龄化阶段，期间平均每年增加596万老年人口；第二阶段（2021年到2050年）是加速老龄化阶段，平均每年增加620万老年人口，2050年老龄人口将超过4亿；第三阶段的2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段。2051年中国老龄人口达到4亿3700万，约为少儿人口的两倍，老龄人口将持续稳定在占总人口的31%左右。以宜春市为例，目前，老年人口总数68.48万人，其中居家养老人数高达65.71万人，占老年人总数的95.9%；空巢老人为14.37万人，占居家老人总数的21.88%；需要提供养老服务的老年人口达18.62万人，占居家老年人口的28.34%，面对我国老年人口数量如此之多,增速如此之快,显然为养老社会服务工作带来了巨大的压力。2、人口老龄化呈现基数大、增速快、高龄化增多、地域差异大等特点。一是老年人口基数大。60岁以上老年人口是世界老年人口总量的1/5，是亚洲老年人口的1/2。联合国预测，中国在21世纪上半叶将一直是世界老年人口最多的国家，占世界老年人口的20%；21世纪下半叶，中国也还是仅次于印度的第二老年人口大国。二是老年人口增长速度快。从1980年到1999年，在不到20年的时间里，我国人口年龄结构就基本完成了从成年型向老年型的转变，而英国完成这一过程大约用了80年，瑞典用了40年。三是高龄化趋势明显。近年来我国80岁以上高龄老人以年均约4.7%的速度增长，明显快于60岁以上老年人口的增长速度。目前80岁以上老年人口达1300万，约占老年总人口的9.7%。四是地区老龄化程度差异较大。上海的人口年龄结构早在1979年就进入了老年型，而青海、宁夏等西部省、自治区预计要到2010年左右才进入，相差约30年。五是人口老龄化与社会经济发展水平不相适应。欧美一些发达国家在进入老年型社会时，人均国内生产总值一般在5000―10000美元左右，而我国目前的水平与之相差较远，是典型的“未富先老”国家。3、高龄老人、生活不能自理老年人、空巢老人数量增多,社会养老服务供需矛盾较大。随着老年人口和老年人平均寿命的同步增长，一部分高龄、病残等老人急剧增多，这种现状令人堪忧。以宜春市为例，据调查统计，目前该市68.48万老年人中，空巢老人数量达14.37万人。其中80岁至89岁老人达9.9万人，90到99岁以上老人达2.04万人，百岁及百岁以上老人达170人。由于肉蛋类食品供应丰富，现在无论城乡，肥胖体型人数快速增加，患有高血压、高血脂、高血糖的群体快速扩大，而且患者年龄段下移；因“三高”导致的心脑血管疾病和中风偏瘫老年病患者明显增多，为养老服务需求带来很大压力。4、城乡社会养老服务有了良好开局,但还远远不能适应形势发展的要求。①传统的光荣院个数已开始减少,入住对象越来越少。以宜春市为例，多数县市城区和少数革命老区乡镇建有规模不大的光荣院16个，入住人数1813人，有的县市因能享受革命老人待遇的人数逐渐减少甚至已无对象，而关闭光荣院或只有个别老人入住，如高安目前有院无对象，奉新有1个院，入住仅7人；万载县光荣院与敬老院福利院等合并，享受革命老人待遇入住的66人。②以服务“五保”对象为主的敬老院越办越好，硬件设施设备有很大改善，软件及管理水平有较大提高，对“五保”老人的吸引力和吸纳力都增强，每个县市乡镇都把敬老院作为实施“民生工程”的重要项目来抓,使敬老院成为宜春市农村的一道亮丽风景线,敬老院工作进入了历史上最好发展时期。宜春市目前有县乡两级敬老院177个，共入住2.51万老人；每院平均入住近150人，实现了规模效应；“五保”对象集中入住收养达80％以上；还有不少非“五保”对象自费入住其中。③新兴的老年公寓和类似托老事业“方兴未艾”。近几年来，宜春市各县市区城乡也陆续兴办了大大小小共14所老年公寓或类似托老机构，其中以民办民营为主，丰城等地以公办民营为主。这些机构规模大小不一，条件优劣不均，14所机构共入住老人769个，平均每所入住才55人。除丰城是由政府投入资金，兴建硬件设施外，其余多是划拨租赁废弃厂房、办公楼甚至民房改办托老机构的，所以多数条件不够好；管理也跟不上，尤其是多数护理人员缺乏专业护理知识。④在城乡社区(中心村)设立的老年服务中心。这类机构多数还是停留在老年人聚在一起，活动一下子为主，少数工作做得比较深入细致的社区，已开始实行从工+义工+社工办法，为老年人提供家政护理和精神慰藉等方面的服务。奉新县农村以村级老协为依托,因地制宜为老协划拨小水库或果园林地,让老协发租给负责任的村民承包,所收租金用于解决老协活动经费,解决村级养老服务所需,收入大的还年年有节余,形成了村级养老服务基金,这种办法既深受老年人欢迎,也为广大村民所赞成。总之，各地在建立和健全社会养老服务体系的过程中做了许多有益的探索，取得了不少的成绩，积累了一定的经验。但是，我国人口老龄化是在经济并不发达的情况下到来的，社会养老服务工作还面临严峻的形势，许多问题还要引起我们的警醒与重视。

三、目前城乡社会养老服务存在的主要问题人口老龄化是不争的事实，也是现在和将来我国必须面对的重大社会问题。目前，老年人口急剧增加，基数不断扩大，高龄老人比例抬高，“空巢”老人与日俱增，白发浪潮席卷各地，养老服务工作面临着严峻的形势，并派生出以下几个主要问题：1、全社会的养老观念比较淡簿。按照联合国教科文组织的标准，一个国家或地区，60岁以上的老年人所占人口的比重超过10%即为进入老龄社会。我国十年前就跑步进入了老龄社会，突而其来的浪潮给人民的思想观念带来了巨大的冲击：一是各级组织和领导的思想准备不足，对做好社会养老服务工作的重要性、迫切性认识不到位。有的领导思想观念还停留在过去那种社会福利的孤老保障年代，没有把养老服务事业作为当前一项重大而紧迫的战略任务；没有认识到养老服务工作不是中心而牵动中心，不是全局而影响全局的内在联系；有的领导连我国已经进入老龄社会都不知道，头脑中没有社会养老这一概念，有的领导作政府工作报告，洋洋万言，但对社会养老工作一句话都惜墨如金，谈何重视与支持；特别是许多同志对中国“未富先老”的特殊性认识不足，致使养老服务工作举足维艰，推进困难。有的要么就依赖国家扶助，等靠要思想严重，给多少钱就办多少事，不主动性开展养老服务工作；有的要么就不从国情、区情、社情出发，大包大揽，自不量力，一事难成。更为不公的是敬老爱老政策不明，城市下岗职工有社保，各村困难户有低保，农民看病有医保，但对老人却没有出台一个专门的政策保障文件。1996年虽然出台了一个老年人权益保护法，但原则性强，操作性差，落实不到位。由于认识、观念等问题，致使社会养老服务工作处于自发、无序状态。二是宣传导向不力。从中央到地方各种宣传媒体对社会养老服务宣传不够，除中央电视台的《夕阳红》外，全国各地还没有一档关于老年人的好节目、好栏目。特别是随着市场经济的发展，一些传统美德的宣传弱化了，新的思想理念又没跟上，一些人总觉得儿童是祖国的花朵，青年是祖国的希望，军人是祖国的卫士，妇女是“半边天”，因此，每逢“三·八”妇女节、“五·四”青年节、“六·一”儿童节或是“七·一”建党节和“八·一”建军节，从中央到地方都有各级党政主要领导接见、讲话、欢庆，而九九重阳节，则难见党政主要领导身影，老年人这一弱势群体缺少重视与关爱。有的人甚至认为老年人是个累赘和麻烦，没有看到养老工作的好坏对经济发展的影响，没有认识到做好养老服务工作是稳定社会，发展经济的推手，甚至没有想到自己也会老，从而社会各界对社会养老的重要性和迫切性未达成共识，全社会尚未形成广泛认同的舆论氛围和各级重视，全社会参与，全民关爱社会养老服务工作氛围。三是老年人自身传统观念的束缚。在养老服务工作逐步推向社会的同时，家庭养老的观念、养老意识逐步淡化，传统的落后观念却根深蒂固，“养儿防老”、“故土难离”的思维方式挥之不去。有的老人心里想进入养老机构，但又怕子女在面子上过不去，因而不敢走出家门，追求自己的生活；有的子女虽然与父母在一起感到有代沟，又怕把父母老人送入养老机构是丧失自尊，被人说长道短，成为“不孝子孙”，结果双方都是“顾了面子，丢了里子”，导致老年人的困难生活得不到改善，精神需求得不到慰籍，老年人潜在需求难以转化为现实，社会养老服务参与率较低。2、社会养老服务管理体系亟待完善。如前所述，由于我们对中国老龄社会的快速到来思想准备不足，观念没有更新，因此，从中央到地方都没有形成一个上下贯通，运转有力的管理体系。对于社会养老服务工作，一方面是政府包办，行政手段过多，头痛医头，脚痛医脚，被动应付；另一方面涉老部门不少，但有的不是以关爱老年人为重，有权的事上，没利的事让，工作上没有形成合力，纵观全国，养老服务管理环节上普遍存在责任主任不明，行业管理弱化，服务队伍建设滞后等三个问题。一是社会养老服务管理机构的责任不明、定位不准确。当前，社会养老服务工作是由各级老龄办在抓，但老龄办是老龄工作委员会领导下的议事协调机构，职能定位不准确，没有赋于它管理、监督、执法等应有的职能，对于机构的设置、职能作用、人员编制等问题从上到下没有一个统一的法律规定，没有一个专门的养老工作规划，这就造成了机构职责不明，分工不细，运行不畅等系列问题。老龄工作委员会虽然是由政府多个部门参与的老龄领导机构，虽然是条抓块管，但是工作运行机制不健全，各部门大都是从部门利益出发，各打各的鼓，各划各的船，很难做到功能互补，资源整合，发挥作用，推动养老服务工作的发展。二是从事社会养老服务工作的机构关系没理顺。目前，从中央到地方，虽然都设有社会养老服务议事机构，但到了基层却出现了断层，乡镇一般没有老龄协调机构，纵使有个机构也是挂块牌子，摆张桌子，人员编制不到位，干部待遇没解决，资金支持没保障。现在省和地级市虽然解决了参公事业编制，但县市及乡镇这一级的机构关系没理顺，有的县、市至今连参公事业编制都没有解决，由民政部门派干部兼管，编制、工资无着落，特别是到了乡镇这一级，既没有常设机构，也没有人员编制，仅由社会事务所或民政干部兼管。这种管理体系与基层面广量大、老年人口快速增长的形势不相适应，甚至相背离。而乡镇的其他七站八所，有的是行政设置、干部编制、公务员管理；有的人员充裕，机构健全，配有工作用车；有的站所是财政全额或差额拨款的事业单位，参公管理干部无后顾之忧。而乡镇老龄管理干部一身兼多职，集民政工作、社会事务、社会养老等多种事务于一身，成了典型的不管部长，编制没有着落，工资没有保障，工作难于开展。2009年，江西省政府在全省购买了5000多个工薪岗位，每人每月支付工资700元，但在分配工作岗位时，近水楼台先得月，有的街道劳动保障单位本有2-3个，这次又增加3个，仅留1个指标放在社会事务办公室（所），足见地方在实施民生工程时，没有把社会养老服务列上重要议程。三是社会养老服务队伍建设严重滞后。养老人口的增加与服务队伍建设形成强烈反差，服务队伍建设大大落后于老年人口的增长。一方面养老机构管理人员短缺，大部分基础管理人员都是聘请的临时工，以宜春市为例，177所农村敬老院中有三分之一是非正式干部和职工，有的院一部分管理人员由养老对象兼管。地处赣西北山区的铜鼓县，全县人口13.69万，60岁以上老人1.89万，占总人口的13.5%，全县养老服务人员仅有54人，无编无经费，9名敬老院院长中6名院长系无编人员，平均年龄53岁，护理人员一部分由院民兼任，这种兼职必然要制约服务水平的提高和养老服务事业的发展。另一方面大部分养老机构管理人员存在年龄偏大、文化程度低、专业护理技术差等问题，有的基层院长本身就已成为或即将成为养老对象。养老服务人员队伍是养老服务管理体系中最基层最重要的组成部分，但具有专业技术的服务人员往往因为劳动强度较大，工作报酬较低而另谋高就造成一线服务人员缺乏，服务队伍不稳定。宜春市最近通过调查摸底，全市需要提供养老服务的老年人高达18.62万人，现有一线服务人员不足万人，养老管理人员、服务人员的缺位和整体素质的不高，很难满足老年人口日益增长的多元化社会养老服务的要求，成为管理体系建设中的瓶颈。3、资金投入不足，社会养老服务设施滞后。尽管近几年来社会养老服务事业得到了快速推进，但从总体上看，与人口老龄化形势和老年人日益增长的物质和文化的需求不相适应。首先是政府资金投入严重不足，养老设施缺乏长远规划。一些养老机构设施陈旧，从业人员待遇低。同时，政府对养老服务政策落实起来难度很大，国家规定的免征养老机构所得税、营业税和车辆使用税，以及水电气等鼓励性优惠政策，由于没有具体的量化而难以落实。甚至一些好政策半途而废，例如按照江西省政府民生工程的安排，城镇特困“三无”人员生活补助标准每人每月300元，但很多县市因财政紧张不能落实到位。宜丰县按省标准，全部列入公共财政每年需70万元，2009年实际只列支了13万元，缺口高达57万元。其次，民生工程中没有社会养老服务工作的规划，也没有专门的项目。近几年，党中央强化执政为民的理念，实施了许多民生工程，但是真正服务于老年人健身、休闲、文化及医疗等设施寥寥无几。其三是投资主体缺失。社区养老福利设施由国家集体包办，民政部门直接管理的做法还没有改变。加之鼓励支持民办老年服务机构的政策迟迟不出台，民间资本不敢大胆投入，有些社会资本明知社会养老服务是个朝阳产业，但因政策不托底，迟迟不敢进入。其四是现有养老服务设施数量不多，档次较低，功能单一，与老年人日益增长的需求不相适应。特别是一些民办养老机构多以租闲置的厂房或陈旧的国有房产、集体场所为主，设施陈旧、结构不合理，业主也是短期行为，舍不得投资改善。4、社会养老服务项目和运营模式单一。由于社会养老服务体系建设正处在启动阶段，因此养老服务项目、内容及服务形式都比较单一。有的地方只注重于政府各种补助资金的发放，忽视了多元服务体系的建设；注重了老年人物质层面的渴望，忽视了精神文化生活层面的需求；注重了城市养老服务体系建设，忽视了农村老年这个较大的弱势群体。一是服务项目和服务内容单一。许多承诺的服务项目和内容虽然是面面俱到，家政服务、食物配送、医疗保健、精神慰藉、文体活动、法律咨询、婚姻保护等应有尽有，但这些项目内容大都是写在纸上，能落实到位的少。大部分机构养老只注重生活照料，而陪聊、婚姻等精神慰藉并未破题；大部分居家养老也只是提供打扫卫生、洗洗衣物等家政服务，而文化、健身、医护因资金或人员专业水平等问题无法开展；一些民办托老所大都是租房或自家住房兴办老年所，功能单一，门前门后无场地，老人脚不出户，休闲受限，只能是一日三餐，个别老人只好吃了睡，睡了吃，得不到文化精神生活等方面的服务，服务内容的单一与老年人日益增长的多元化需求不相适应。二是运营模式单一，成本上升。在社会养老服务体系建设中，目前只有公办的养老机构发育比较完善，即县市、乡镇的光荣院、福利院、敬老院运行有序，效果明显，但这些养老服务机构是由政府投资、买单，民政部门包办承办的。随着社会的发展，老年人口的增多，机构养老这一单一的运作模式已经不能适应老龄社会的快速发展，满足老年人的入住要求。而那些具有生命力的居家养老、民办养老、休闲养老等新的运作模式由于政策不明，措施不力，法律保障服务缺失，社会资本不敢进入，有的投资商手握重金，明知发展社会养老服务业是一个商机无限、生命力极强的朝阳产业，就是因为上述原因而不敢贸然进入。致使有的民办养老服务机构办起来后因老人突发事故而承担了重金赔偿，对追加投资、扩大规模心有余悸；有的县就只好等政策文件下发，等法律条文颁布后再进入。另外，由于养老机构的水电、取暖、降温费及服务人员的工资等运营成本增加，也阻碍了各种运营模式的创新与发展。三是农村养老是个薄弱环节。由于社会养老服务的工作重心向城市倾斜，机构养老服务，既有光荣院、福利院、街道、社区还有敬老院或托老所等养老机构，相比之下，农村社会养老服务体系建设就比较薄弱，除了一个乡镇一所敬老院外，几乎没有其它集体或个人办的养老服务机构和服务项目，特别值得注意的是，农村老年人口远大于城市老年人口，以江西宜春市为例，通过全市10个县市的表格调查表明，农村老人是城市老人的3倍以上，目前有意愿需要提供养老服务的老人共有18万多人，其中农村老人有13万多人，是城市5万多老年人口的2.6倍。因此，加强社会养老服务体系建设应当主攻农村社会养老服务这一薄弱环节，改变敬老院养老的单一模式，大力发展多层面、多形式的养老服务模式。5、养老服务体系建设供需矛盾突出。我国老年人口急剧增加，养老需求和养老压力与日俱增，供需矛盾十分突出。首先，老年人口的急剧增加令各级政府措手不及。中国目前老年人口达1.67亿，占总人口的12.5%，据专家予测，10年后中国老年人将达2.48亿，占总人口的17%，到2050年，全国总人口中三人即有一个老人。再据宜春市最近调查，10年前，全市60岁以上老年人口只有40.3万人，仅占全市总人口的10.2%；2009年，全市老年人口高达近70万人，约占全市总人口的13%，再过10年，老年人口将突破百万大关，白发浪潮扑面而来，这是人类社会发展的必然趋势，是不以人的意志为转移的客观规律，它是不可改变的，唯一的选择是顺势而为。其次是养老服务机构总量供给不足。老龄社会的快速发展与承载老人养老的服务设施形成强烈反差，又以宜春市为例，全市近70万老年人中，只有养老机构206个，总床位和入住老人仅3万余张（个），供需缺口非常之大。特别是有些山区小县，财力紧张，投资不足，设施老化，新的养老服务项目又没起步，平均100个老人才有1张床位。奉新县2009年以老县人民医院为依托，将原来的干部病房改设为托老所，11间病房22个床位长年满位，由于有专业医务人员护理和宽敞的休闲场所，进去了的人不愿出来，没进去的人只好登记排队苦苦等候。目前，仅宜春市10县市调查就有16万多人在呼唤各地尽快加强养老设施改造和新建，逐步满足老年的养老需要。其三是结构不合理的结构性矛盾突出。总量供给不足是不可置凝的总量矛盾，但是由于一些养老机构的设施陈旧，设备较差，加上如前所述的部分养老服务队伍建设滞后和专业服务水平不高等原因，有的养老机构常年入住老人不足，空置率较高，而有的养老机构设施好，服务水平高又出现“一床难求”，这种结构性矛盾的存在制约了养老服务工作的开展。“一床难求”和老人不愿离土到养老机构的双重结构矛盾同时存在。另外，机构养老仍为主体，新星的具有广阔发展前景和生命力的居家养老却举步维艰，推进缓慢。必须下大力气，从政策措施、经济手段、市场运作等方面下功夫，尽快建立起养老服务需求与养老服务设施有效衔接的良性互动的新格局。四、统筹城乡社会养老服务体系建设的对策研究科学发展观的核心是以人为本，以人为本的根本是关心人、尊重人、爱护人。现代意义上的社会养老服务体系建设，就是一种“以人为本、助人自助”的社会系统工程。因此，必须运用科学方法、专业知识，抓好城乡社会养老服务，预防并解决当前社会中存在诸多“倒孝”现象及由此而引发的复杂社会问题，深化对社会养老服务工作的认识，坚持以居家养老为基础，拓展依托社区养老服务的发展空间，提升养老服务队伍的素质，发挥各类养老机构的功能作用，加快城乡社会养老服务体系建设，并在与时俱进中不断完善发展，以满足当代老人多元化的个性服务需求。1、强化全民思想认识，加强规划引导，营造尊老爱老氛围。针对当前社会养老服务工作中存在的思想无准备、认识不到位、工作少规划、服务环节薄弱等突出问题，首先是要强化思想认识，要转变传统养老观念，使各级政府充分认识到人口老龄化的严峻形势，增强做好老龄工作的使命感；充分认识到社会养老工作的薄弱环节，增强做好养老工作的紧迫感；充分认识到“老有所养”是十七大报告“五有”目标的重要内容之一，必须把社会化养老服务列入政府重要议事日程，纳入“十二五”发展规划，推动城乡社会养老工作的稳妥健康发展。其次要制定社会养老服务发展规划。必须根据当地老龄人口发展状况和养老服务需求，研究制定统筹城乡社会养老“十二五”规划和三级养老机构布局。省、市、县（市区）政府，要成立有民政局、老龄办、人力资源、劳动社会保障、教育卫生、公安司法等部门参加的城乡社会养老指导中心；在街道（乡镇）和社区（村），也要成立相应的社会养老服务工作机构，负责本辖区内养老资源整合，养老事业宣传、评估、监督等各项服务工作，通过加强政府对养老服务工作的管理，塑造政府良好公共服务形象。其三要加大社会养老服务宣传力度。在各级电视台、报社、新闻网站，开辟“夕阳红”专题栏目，弘扬中华传统的敬老、养老美德，谴责社会“倒孝”行为；要树立爱老、敬老、护老新理念，形成社会良好风尚；要加大重阳节的社会影响力度，与国际儿童节、三八妇女节、五四青年节等，放在同等地位宣传，形成全社会“人人关注养老服务”的舆论氛围；从中央到地方，一些重要性会议，尤其是每年一度的全国两会提案，不可遗漏社会养老服务内容；各种传媒要以助老为己任，弘扬传统美德，鞭挞虐老、啃老等不孝行为，通过全方位宣传，扩大社会参与度，动员各驻区单位、包村包片单位，以及社会各阶层力量，在人、财、物和技术服务等方面，支持城乡养老服务事业建设，推进新时期社会养老服务事业的新发展。2、改革养老服务工作体制，构建城乡社会养老服务新格局。改革传统养老服务体制模式，关键要加强养老服务机构的建设，准确定位，有效运行，充分发挥各级老龄委和老龄委工作机构的功能和作用。政府要在编制、人员、加强执法监管等方面出台相关政策，使市县乡村都有老龄工作指导机构，解决好老龄机构“缺人干事、缺钱办事”等突出矛盾。首先，要为贯彻执行《老年人权益保护法》提供合法条件。各级老龄机构，必须列入行政编或参照公务员事业编；在人员定编上，设区市要配足9-10人的编制，县（市区）5-7人，街道（乡镇）2-3人；在经费保障上，可酌情依据各地财力和老龄人口数，制定工作经费标准，即设区市按每位老人0.5元，县（市区）按每位老人1元，乡镇（街道）按每位老人2元的标准，列入每年政府财政预算，给予足额经费下拨。其次，社会养老服务工作重点必须落在基层。要选派有爱心、有责任心的干部从事基层养老服务管理，不断提高他们的业务素质和能力水平。其三，城乡社区（村）要切实做到五有。即有健全机构，有稳定队伍，有老年人活动设施，有丰富多彩的服务项目，有科学的考评机制。其四，要加强社区（村）老年协会自治组织建设。创造条件为老人提供阅览室、图书馆、娱乐活动场所等，让老年人实行自我管理、自我服务，发挥他们在基层养老服务工作中的“老有所为”作用；其五，要改革传统的“子女赡养式”家庭养老和农村“三院式”国家全包体制。这种政府大包大揽体制不改变，对市场经济条件下的养老机构发展是个障碍。发展养老服务事业，民办机构建设是个关键环节，要坚持社会化发展方向，按照国务院《关于加快发展养老服务业的意见》精神，引入市场机制，鼓励民营企业、社会中介企业，投资兴办养老或托老机构，调动社会力量、民间资本参与社会养老服务事业建设。要倡导社区（村）志愿者，为老人尽义务服务；鼓励低龄老人扶助高龄老人，通过建立和完善“养老时间储备”制度，体现中国特色社会养老事业的“共建共享”服务。其六，强基础、增后劲。发展养老服务事业，不能单纯看建了多少个养老机构，收住了多少位老人作为终极目标，必须以社区（村）为依托，以居家养老为基础，统筹抓好城乡社会养老服务体系建设。各级政府要把社区（村）居家养老服务，作为统筹城乡社会工作的总抓手，强化乡镇（街道）民政所，社区（村）民政岗位的服务监管和养老协调职能，从人员、经费等方面给予确保，要以关爱之心，为社区（村）养老护工和民办养老机构排忧解难，激励他们为搞活社区（村）养老服务作出新贡献。其七，要以老人满意为评价标准，完善社区养老服务考评机制。按属地管理原则，实施“权随事移和费随事用”的深度改革，把那些与社区（村）群众关系密切的生活事权、健康事权、养老事权等，移交给社区（村）承办，使其真正具有自我组织和管理的能动性。要将每年政府下拨的绿化环保、社会治安、老年活动、养老服务等项目经费，按社区所承担的区域性社会养老事务，适度切“块”，向基层倾斜。一改过去养老服务经费“撒胡椒面”做法，变被动的“要我做”，为主动“共建共享”，体现“政府组织、社会参与、同享资源、共谋和谐”理念；在激励机制上，要改革传统的行政型考核办法，在对社区产业规模和经济利润考核时，要强化对服务居家老人、优化养老服务环境的考核；在对第二、三产业的考核上，要强化对养老服务中心的质量考核；在对经济指标的考核上，要强化对创新养老服务机制的考核，以老人是否满意为标准，形成系列考核激励机制，增强社区养老服务的活力。3、鼓励民间资本进入养老领域，构建以居家为主体的多种服务模式。在尊重老年人需求前提下，创新多种模式的养老服务机构，鼓励民间资本投入养老服务事业。回良玉副总理在部署2010年老龄工作时强调“要继续坚持以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，大力发展家政服务和社区服务，改善老年人的生活环境，为居家养老提供支持”。各地可参考国内外先进经验，统筹抓好城乡养老服务，创新鲜活多样的社会养老服务体系模式。一是以居家养老服务为主体，改革传统的家庭养老模式。老年人居住在家庭，依托有血缘关系的家庭成员对其提供赡养服务，这是具有东方文化底蕴的中国、日本、新加坡等国家的传统做法。随着改革开放深入，打工潮席卷城乡，在外地工作的子女已愈来愈多，纵使不在外地，也由于社会竞争的压力而无暇照看老人。所以，传统的“家庭养老”已无法适应现代社会发展需求。丰城市“三个一”亲情关怀活动：每天一次问候电话，每周一次上门看望，每月一次家庭聚会，就是在改革开放新环境下，对家庭养老模式的创新，为化解代沟对亲情的阻隔，该市还建议，分别对赡养老人的独生子女，每年增加15天休假，在房屋设计上提供适合“两代居”或“相邻而居”住房，政府可给予相应的政策性补贴，使老年人居住在家中，由社会提供养老服务。但要真正化解当前空巢老人、病残老人的诸多养老矛盾，满足他们多元化服务需求，发展“社区援助型”居家养老服务，才是中国特色解决老龄化难题的最佳选择。此模式将居家和社会化服务有机结合，使老年人不仅能继续在熟悉的环境中感受亲情关怀，又能得到社会提供的各种生活照料服务。目前欧美发达国家接受居家养老比例约占80%左右，它与传统养老的区别是，前者依靠家庭成员提供服务，后者则是在家庭成员提供赡养服务基础上，依托社区这一服务平台，为居家老人上门提供洗涤、购物、餐饮、护理、医疗康复，心理咨询、法律咨询、大病救助等系列服务。二是以机构养老为补充，巩固和壮大传统养老模式的新成果。机构养老优势是通过集中管理，能使老年人得到专业化照顾和医疗护理服务，无障碍的居住环境设计，使老年生活更加舒适、便利，但缺点是容易造成老人与子女之间的亲情阻隔、情感缺失，服务成本也比较高。目前，发达国家有5%-15%的老年人选择机构养老，其中北欧约为5%-12%，英国约为10%，美国约为20%。我国农村“三院”、城乡托老所、老年公寓等，都属于机构养老类型。三是以家庭为基础，拓展邻里关照型“互助养老”模式。它是指老人与家庭之外的其他人或同龄人，在自愿结合基础上，相互关心、相互照顾的养老模式。互助养老，包括老年人结伴而居的“拼家养老”，共同购买房屋或出租房屋的“室友之家养老”等。在德国就有很多老年人共同购买一栋别墅分户而居，由低龄老人照顾高龄老人，有的还安排一些大学生和独居老人合住，瑞士就建立了很多结伴而居的“室友之家”模式。四是风土民情型旅游养老，南北迁徙型候鸟式养老，乡村田园型休闲式养老等。通过老年公寓或社区养老服务机构，与各地养老服务公司、旅游服务公司、田园别墅风景区等协调合作，为老年人提供医、食、住、行、玩，等系列服务，以满足他们个性化养老服务需求。综上例举，国内外多种养老模式，不仅满足了居家老人“多层次、多级别、个性化”养老需求，也是传统家庭养老的创新和发展。诚然，这些新颖鲜活模式，鉴于古老中国文化传统，各地在推行中要因地置宜，充分尊重老人意愿，不可照搬硬套。比如，机构养老、拼家养老、室友之家养老等，中国的老人就一般难以接受，必须通过宣传教育，鼓励他们自愿选择，让中国的老人也能尽情享受到各种养老模式的天伦之乐。4、加强社会养老专业人才培训，巩固和壮大社会养老服务队伍。《嘹望》周刊记者在采访全国老龄办时谈到，我国60岁以上老年人，有平均1/4的时间处于肌体功能受损状态，依此推算全国约有3250万老人需要不同程度的照料护理。一些独居老人不仅生活困难，而且安全问题突出，事故日趋增多。但养老服务人员却十分短缺，受传统世俗观念影响（认为服侍老人又脏又累，低人一等），致使从事居家养老服务的主要是下岗失业和农村务工人员，由于文化素质低，又没有经过系统的业务培训，通常只能应付一般的生活照料和家政服务。如何解决服务人员特别是专业人才短缺的矛盾？借鉴宜春市万载县和袁州区的做法，关键要创新培训、带教和联动机制，组建专职社工、兼职从工和志愿义工，采取“盘活存量、多元吸纳、转换提升、专业引领”四轮驱动模式，对居家养老服务人员实施科学的分类管理。具体对策是：①盘活存量。将散居在街道社区或乡镇（村）的退休医护人员，教育卫生心理专家，在职从业的诸多涉老部门技术骨干等，把这批“存量人才”整合、盘活，设立“专业技术队伍”后备库，兼职从事居家养老技术服务，或培训、带教养老工作队伍，逐步提升现有队伍素质和服务质量。②多元吸纳。将居住在城乡社区40、50人员，身体健康的老党员、老模范、老知识分子，老复退军人等“五老”资源，以及热心社会养老工作的大中专毕业生等，把他们组织起来，建立“养老服务义工”后备库，扩大社会养老志愿者队伍，定期开展低偿或义务性养老服务。。③转换提升。针对当前养老队伍素质偏低、技术服务短缺等现状，建议在护理专业院校开设“养老护工”课程，以居家老人健康指导、心理护理、常见病预防、大病救治、预后康复等为主要学习内容；还可在民政、老龄、劳动部门，开办养老服务短训班，聘请专业老师授课，招收大中专毕业生，下岗职工和农民工，对他们免费学习培训（享受国家中技补贴政策），通过培训实现素质的转换提升，以满足居家老人专业化服务需求。④技术带教。通过专业老师在实践中“传帮带”，提高现有养老队伍技术素质。以万载为例，国家民政部派出400余名护理院校、社会院校师生，引领该县近千名本土社工提升了专业水平。目前30名社工获得中级职称，800余人成为熟练社工，2600余人参与到养老义工行列。⑤分类管理。推行“用其所长”分类管理，能使居家养老服务，不仅在技术结构上合理，而且在人才配备上科学。因为居家养老服务不只是简单的送餐、沐浴、理发、洗衣被、楼院打扫等家政范畴，还包括有康复护理、读报陪聊、紧急援助呼叫等特色服务项目。但目前居家养老服务，在我国还只是星星点点，服务能力也极薄弱。所以必须将各类专业护工，包括从工、义工等进行科学分类，将散居在社区的那些党性强、作风正、身体好，有组织能力的退休党员领导干部，选聘到社区服务中心领导岗位，让其老有所为；把那些闲居在家的医疗护理专家，社会心理学专家等组织起来，负责社区人才培训和实践带教；把那些有宣传鼓动能力的社区志愿者，安排到法制教育岗和民事调解岗；把那些从事过建筑、园艺、环保工作的志愿者，安排到社区绿化、美化、净化岗位，让居家老人拥有安谧、温馨、秀美的生活环境；对公安、城管、司法等驻区执法部门，可设立养老服务法制岗，为居家老人开展“进社区、进楼院、进人心”的养老政策和法规咨询服务，使敬老社区、和谐社区，成为全面覆盖政府公共服务的有效载体，形成“社工引领从工，从工辅导义工，义工协助社工”的联动互助循环，以增进社区（村）居家养老服务的吸引力。5、整合城乡社会养老资源，创新社会养老服务工作机制。解决“老龄化”问题，除了人财物支持外，更重要的是必须整合多方资源，创新养老服务机制，形成齐抓共管合力。调研中反映的共性问题是，政府缺乏超前意识，投入不够，设施老化，床位总量不足，结构比例失调，基层任务繁重，却严重缺编、少人等。如何缓解上述矛盾？我们认为，政府重视支持固然重要，问题多、差距大，也是客观事实。但在“未富先老、银发时代逼近”、政府财力又十分有限的情况下，人的创新智慧发挥，则是破解老龄化难题的决定性因素。具体说，必须从三方面整合资源，创新养老工作机制。一要整合涉老机构人力资源，形成齐抓共管工作机制。市、县两级城市，要率先示范，由老龄委牵头，协调民政、劳动、社保、卫生、公安等涉老部门，加强社会养老服务指导工作，负责本辖区内“机构协调、资源整合、宣传督查、技术培训”等项服务工作。采取市场运作方式，鼓励社会资本投资兴办老年公寓，承包公办养老院、福利院等，并为民营养老机构排忧解难、保驾护航。宜春市、区“两级联动”，打造“四级平台”共建机制，就很有代表性。如“月亮湖老年公寓”，是市老龄办招商引资项目；“袁州区老年公寓”，是市、区两级共建项目；灵泉街道“养老服务中心”，灵泉社区“居家养老服务社”，这是全市最早成立的乡、村两级民办养老机构；还有分散在各乡镇的农村福利院、敬老院等，初步形成了以社区服务为依托的服务网络和齐抓共管的发展格局。二要整合涉老群团社会资源，创新多种养老服务工作机制。各级老龄机构，要主动沟通、协调各涉老中介组织、群团组织，如老年协会、老年大学、老年旅行社、老年田园公寓、老年钓鱼协会、老年俱乐部、老年创业促进会等，组织他们共同商讨研究，借鉴国内外成功的养老机制模式，拓展养老服务内涵与外延，将传统的福利性养老，家庭型养老，同现代收费式养老、互助型养老、创业性养老、旅游休闲型养老等多种新颖模式整合，让居家老人在体验各类特色服务中，真正实现“老有所养、老有所学、老有所教、老有所为、老有所乐”的社会化养老服务目标。三要整合民间社会力量资源，改革传统的机构养老管理体制机制。公办的光荣院、福利院和敬老院在社会养老服务工作中举足轻重且成效显著，但随着形势的发展，也逐渐暴露了它管理机制落后、设施陈旧老化、服务项目单一等体制僵化状况。为改变“三院”经营机制，提升服务功能，推进“三院”管理模式向“公寓型”职能转变，可采取社会竟标办法，引入能人来经营，盘活资产存量，激活“三院”活力。比如，招募有爱心，有实力和能力的外商，或本地热爱养老工作的民营企业家，让他们来投资改造三院，通过资源整合和政策扶持，将公办“三院”改造成具有一定规模水平，并在硬件设施、人居环境等方面，能让周边老人及其亲属看好，吸引老人改变观念，