新公共管理运动对美国政府绩效审计的影响及其启示

新公共管理运动对美国政府绩效审计的影响及其启示[摘要]新公共管理是一场政府公共部门的改革运动，自20世纪70和80年代起席卷全球。政府绩效审计，是政府审计的必然产物和高级阶段，也是世界各国政府审计机构公认的未来发展方向。本文研究发现，美国政府绩效审计的快速发展与新公共管理运动关系密切，两者相互影响、相互促进。应当深刻认识并积极利用二者的良性互动，提出切实可行的建议，推动并改善我国政府绩效审计的进程。（中经评论·北京）政府绩效审计，是政府审计的必然产物和高级阶段，是社会生产力发展到一定水平，人们对公共受托责任的要求发生了改变，不仅取之于民、用之于民，更要关注用之于民的绩效，而出现的政府审计的发展趋势。其内容包括对政府项目或活动的经济性、效率性以及效果性的评价。它是政府审计作为国家管理手段和方法的体现，也是全世界各国政府审计机构公认的战略发展方向和工作重点。自20世纪70和80年代，新公共管理运动席卷全球，而美国政府绩效审计也进入了以结果为导向、以评估为手段的高速发展时期。

一、新公共管理运动

20世纪70年代之后，特别是80年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本性变化。公众的价值观念、需求多元化发展，民主意识、参与意识增强，对政府提出了更高的要求。而传统公共管理体制僵化、迟钝，行政机构规模和预算赤字激增，高成本、低效率问题日益突出，公众对政府的不满越来越强烈。在此背景下，一种突破传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济学、工商管理学、政策科学（政策分析）、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融入公共部门管理研究，以寻求高效、优质、低成本、应变力强、响应力强、责任机制更健全的“新公共管理”（NewPublicManagement）运动应运而生，使政府管理发展到了新的阶段。

对于新公共管理运动的特征，学者及实践者的描述不尽一致。著名公共管理专家胡德提出新公共管理的7个要点，我国厦门大学陈振明教授认为有8个。归纳起来，其核心理念主要包括3个方面：对绩效观念的强调、对量化评估方法的重视、对公共受托责任的关注。

二、新公共管理运动对美国政府绩效审计的影响

1921年美国出台《预算和会计法案》，成立了一个由国会直接领导、高度独立的财政监督机构－－会计总署（GeneralAccountingOffice），标志着美国现代政府审计的开端。历经88年的发展，基本实现了由财务审计向绩效审计的转变，绩效审计自身也逐步进入以评估为手段、以效果性、经济性、效率性为对象的全面发展阶段。在此过程中，新公共管理运动的影响甚为深远。

1.更新社会观念结构，激发了美国政府绩效审计的社会需求。新公共管理运动的第一个核心特征是对政府绩效的密切关注。在美国，近20多年来，每一届总统候选人的竞选目标都与政府绩效有关。民主党候选人卡特承诺“组建一个更可理解、更有效率、更经济的政府”；共和党候选人里根承诺“改变浪费而又缺乏竞争的政府”；克林顿也提出“改变现状、改变政府”，并在就任总统几周后，马上建立了一个专门从事政府改革的机构－－全国绩效评价小组。1993年，克林顿公布了由该小组设计的联邦政府第一阶段改革总体报告“创造一个做得更好和花费更少的政府”。作为美国历史上第一位工商管理硕士总统，小布什也认为“政府应当以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础”，排列国内事务的优先顺序时，将项目绩效摆在非常重要的位置。2009年刚上任的奥巴马创设了“白宫首席绩效官”这个新职位，专门负责监督政府的行政效率并制止行政浪费。

1993年美国颁布了《政府绩效和成果法案》，随后进行过修订和完善。它是美国政府管理改革的里程碑，首次以绩效为核心，将绩效预算、绩效评估、绩效审计有机结合。各项目之间的预算分配以绩效为决策标准；政府部门年初制定绩效计划，年末对项目进行绩效评估；而作为独立的第三方，会计总署要检查法案的执行情况，再次独立评估以确保信息的可靠性。

新公共管理运动为美国政府绩效审计创造了良好的社会环境。政治家需要通过绩效评估来验证政策制度的效果，争取更多的选票；政府需要独立的部门来评价自己的绩效，获得民众的肯定；国会需要独立的部门去评估政府的绩效，保证预算分配等重要决策信息的可靠性，了解政府是否真正高效率、低成本、负责任地工作。美国政府绩效审计的快速发展成为一种必然和必须。

目前，美国政府绩效审计已经进入一个完全以评估为手段、以结果为导向的时代，比重占到会计总署全部工作总量的85%以上。从原来应国会临时指令而发起，转变为法律正式要求下、每年必须的、常规的工作，数量和功能都日益提升。自20世纪80年代起，不但主计长与各部门负责人出席国会听证会，不同层级的经理人员和问题领域的负责人也参加听证会。1985年，仅有42人参与117次国会听证会，而2006年，共有104位经理级的人员出席了263次听证会，比国防部还多。通过评估政府的服务、项目及活动，进行政策分析，针砭时弊，发出风险预警。近年来，会计总署反复强调反恐战争、婴儿潮老龄化带来的社会保障、医疗卫生等重大问题，批评国防部“未来战斗系统”等大型采办项目成本过高、管理混乱，导致预算赤字居高不下；借助这样的方法和手段，大量介入国家管理事务。显然，政府绩效审计已经成为美国国家治理的重要手段，三权分立的宪政精神得到了充分发挥。

2.重视项目评估活动，突破了美国政府绩效审计的技术瓶颈。新公共管理运动的第二个核心特征是对项目评估方法的高度重视和发展。2003财政年度的总统预算，首次纳入明确的项目绩效评估。预算管理局特意成立一个预算测量顾问班子，研究开发出项目评估等级工具，用于政府项目的绩效评估定级，进而与预算拨款挂钩。按照项目的性质，项目评估定级工具提供了7种工作表，对应7种项目，即竞争性拨款项目、大宗拨款项目、管制项目、资本资产和服务获取项目、信贷项目，研发项目以及联邦直接项目。每一个项目评估定级又根据工作表划分为4个组成部分：项目目的与设计，用于评估项目目标是否明确；战略规划，用于评估政府部门是否为项目设置了合法的年度目标和长期目标；项目管理，用于评估项目管理活动，包括财务监督和项目改进活动；项目结果，用于评价目标的实现程度。在项目评估定级工具的支持下，总统递交的2004财政年度预算首次将绩效信息表格附在传统的预算项目旁边，受到了国会议员们的欢迎。这些绩效评估工具和方法的科学设计和成功运用，给美国政府绩效审计提供了可借鉴的工作思路和技术方法。

1974年，会计总署成立“项目分析部”，后变更为“项目分析部”，主要负责4个问题领域：科学政策、评估指南和方法、供国会使用的项目和预算信息、不同项目方案的经济分析。1980年，特别增设“项目评估研究所”，专门发展评估指南与方法。另外，成立了专门的评估训练机构，人员必须接受该机构安排的80小时课程，以胜任绩效审计工作。目前，技术人员包括评估人员、管理分析员、会计审计师、律师、精算师、工程师、经济学专家、社会学专家、人力资源师等众多领域的专家。其中，主体部分是评估人员，约占总量的80%。会计总署的评估技术能力显著提升，足以满足新时期下对政府绩效审计的巨大社会需求。

3.强调公共受托责任，升华了美国政府绩效审计的管理职能。新公共管理运动的第三个核心特征是特别强调公共受托责任的履行。美国政府绩效审计正日益凸现其在国家公共管理活动中的重要性和活跃性。不仅自身得到长足发展，还促使政府部门更好地履行公共受托责任，反作用于这场运动，深化国家公共管理的改革。

（1）实施自我绩效审计，成为履行公共受托责任的典范。政府审计同样面临着资源有限而需求无穷的问题。自2000年起，会计总署发布绩效责任报告，阐述了政府审计机构是如何利用资源为国会和美国人民服务，取得了怎样的成果，有力证明了自身及其工作的存在价值和社会效益。仅2003年，创造了354亿美元可计量财务收益，即纳税人每在会计总署投入一美元就能产生78美元的收益。另外，审计报告、审计建议能够提高公共部门的运作和服务质量，无形的社会效益更是难以计量。

可见，会计总署正在不懈努力，以证明其不可或缺的存在价值，积极争取美国国会与人民的高度认可和持续支持。通过自我绩效审计，很好地诠释并支持新公共管理运动的理念，树立强烈的公共责任感，由“官僚机构”转变为服务公众的“管理机构”，成为行政部门的典范，在国家公共管理改革中起到表率示范作用。2001年，当时的主计长沃克提出，作为复查其他机关的监督机构，会计总署有责任、有义务比被审计机关做的更好，应当成为联邦政府的典范。这不仅是一项伟大的个人抱负，更是美国政府绩效审计在新时代的崭新战略目标。

（2）促进政府履行公共受托责任，推动国家公共管理的改革。基于总署未来的使命和任务是，促进联邦政府及其工作方式成功转型，评估政府工作绩效，保证其对自己的工作结果负责；2004年，会计总署更名为政府责任总署（GovernmentAccountabilityOffice）.

第一，审计监督政府部门的绩效评估活动。1991年会计总署对103个联邦机构的绩效评估活动进行审计，发现虽然所有机构都搜集了大量的绩效评估数据，但是仅有9个机构的绩效评估方法是正确、有意义的。如果以10分制计算，联邦政府绩效评估的能力仅为2分。会计总署对政府绩效评估实际情况的监督和调查，促使国会出台了1993年《政府绩效和成果法案》。

迄今为止，会计总署已经按照该法案的要求对所有政府部门的所有年度绩效计划和年度绩效报告进行了绩效审计，找出一些部门评估政策的问题，并提出改进意见。例如，会计总署在《关于交通部2000财政年度绩效报告及2002财政年度绩效计划的审计报告》中说明：如果一项政策绩效目标的层次设定不正确，应当将其调整到正确的层次上，并解释这一变化的原因；如果某项政策绩效目标的完成情况不够理想，应当启用替代方案；对交通部来说，确保交通渠道的安全这一政策日益重要，其绩效目标中应当包括与交通渠道有关的死亡及受伤人数。美国政府绩效审计，提高了所有政府部门绩效计划及绩效报告的可靠性，切实保证了新公共管理运动下重要法案的贯彻执行。

第二，总结推广“评估标准”及“最佳工作方法”。在借鉴学习政府部门绩效评估技术的基础之上，会计总署通过大量的亲身实践，总结出更加先进的评估标准和方法，反过来为公共领域的绩效管理提供技术支持。

近年来，会计总署公布了一系列关于“评估标准”和“最佳工作方法”的各种指南及报告，内容涉及许多重要的管理因素，如信息技术、计算机安全、财务管理、结果型战略、年度计划等。这些指南和报告促使国会把以绩效为基础的管理思想逐渐渗透到整个联邦政府的工作当中。例如，会计总署对战略性地使用信息技术所做的研究被作为国会制定“科灵格－科恩法案”的基础理论之一。通过绩效审计，会计总署与政府部门形成了建设性合作关系，更好地帮助其履行其公共受托责任，由过去尖锐的冲突对立逐步转变为合作互补，共同致力于国家建设。

三、结论与启示

1.现代国家与政府都面临一个共同的问题，就是资源有限而需求无穷。各国最高审计机关的绩效审计工作将随着这种变革的到来与需求的增加变得日益重要，绩效审计也必然是我国政府审计现在与未来的重要发展趋势。

2.政府绩效审计与新公共管理运动联系密切。新公共管理运动为政府绩效审计的发展提供了重要的社会环境、技术支持与战略方向。反过来，政府绩效审计又是实现新公共管理运动改革的重要手