地方人大常委会行使重大事项决定权问题与对策

地方人大常委会行使重大事项决定权问题与对策

讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。如何落实宪法和法律的要求，认真行使好重大事项决定权，多年来，各地方人大常委会积极探索有效形式，虽取得了一定的成效，但与宪法和法律的要求以及地方人大常委会的法律地位相比，与发展社会主义民主政治的要求以及人民群众的期望值相比，还有诸多方面亟待改进和加强。

一、地方人大常委会行使重大事项决定权存在的问题及原因

目前，地方人大常委会行使重大事项决定权中出现的问题可归纳为“五多五少”，即提意见建议的多，做出决议决定的少；被动例行的多，主动行权的少；决定事项程序性的多，实质性的少；决定内容抽象空洞的多，具体指向的少；满足于会议审议的多，会后跟踪督查的少。存在这些问题的主要原因：

一是宪法和有关法律不够完善很难作出决定。宪法和法律规定的原则性无法给予决定权保障。宪法和法律并没有针对人大常委会决定权的范围作出全面的界定和说明，对重大事项即便有所列举，也过于原则与笼统，不具有可操作性、可实现性的意义，形成“有法可依，无章可循”的局面。如宪法第104条和地方组织法第44条虽对地方人大常委会行使决定权作出了规定，可是由于规定比较原则，缺乏相关法律、法规对具体内容、程序等的明确界定和规范，在实际工作中很难操作，虽有些地方人大常委会也制定了关于讨论、决定重大事项的条例或规定，但仍不够规范，致使“一千个人眼中有一千个哈姆雷特”，地方人大常委会对哪些事项属于重大事项难以把握准确，地方人大常委会的“失职”和政府的“越权”也就不足为奇了。与此同时，宪法和有关法律也没有明确规定“一府两院”执行人大及其常委会关于重大事项决定的保障措施以及对不执行行为的惩罚条款，使得决定明显缺乏约束力，这样势必挫伤地方人大常委会组成人员行使重大事项决定权的积极性。

二是习惯了传统决策模式不好作出决定。如今我国地方党委决策权与地方人大常委会决定权的关系仍然不很明晰，加之由于我国长期以来“人治”观念根深蒂固，地方政府的运作模式已经形成习惯，那就是重大事项请示同级党委决定。直至现在，地方人大常委会的决定权还是受到来自多方的制约，党委的一句“给不给”，政府的一句“想不想”就完全限制了人大常委会决定权的操作。根据我国人民代表大会制度的设计，地方人大常委会和政府应当是决定与执行的关系，监督与被监督的关系。而现实却是，在重大事项决定和执行实践中地方人大常委会与政府的关系并不理想，人大常委会决定权的涵盖事项尽管多，也仅限于字面上的理解而已。地方人大常委会行使重大事项决定权虽宪法和地方组织法均有规定，即地方人民代表大会常务委员会有权对本行政区域内的政治、经济、社会等重大事项作出决定。在实践中，党领导国家机关，宪法赋予人大常委会对重大事项拥有决定权，领导权与决定权本无冲突矛盾，都是以人民的利益为根据，统一在人民的意志中。但由于我国现行的政治体制以及“党领导一切，指挥一切”和指导思想上的“一元化”、组织领导上的“一把手”、工作安排上的“一刀切”的观念和习惯仍较为普遍，致使地方人大常委会行使重大事项决定权的法律地位长期处于虚置状态。同时，党政不分，以党代政、以党令政的现象还较为普遍，党委领导权直接取代了人大常委会决定权，使得人大常委会决定权形同虚设，许多决定的作出都避开了法定程序，党委意图直接上升为了国家意志。长期以来，人们对大事往往习惯于“党委决定-政府执行-人大常委会监督”的模式，许多人把人大常委会仅仅看作是“一府两院”的监督机关，有的地方党委、政府对人大常委会行使重大事项决定权之事，在认识和实践上也渐进在一个既认可又不习惯的过程之中，每遇大事，多半采用党委、政府联合决策或党委决定、政府执行的习惯做法，规避了人大常委会作为。如最近几年，某省的某市市委、市政府围绕以最强的力量、最高的效率、最好的服务、最优惠的政策和最良好的环境，制定了《关于进一步扩大对外开放的决定》、《关于工业立市的决定》、《关于加快城镇化进程的决定》、《关于加快非公有制经济发展的决定》、《关于进一步加快全社会固定资产投资的决定》、《关于进一步转变政府职能的决定》等六个决定，其中就有五个决定是市委和市政府联合发文的。

三是年复一年例行公事作出决定。每年一度对地方人代会上几个报告的决议，有的地方几乎形成了放之四海而皆准的程式文本，除了时间、届次不同外，内容和表述大同小异。有的面面俱到，成了大报告的“小报告”；有的原则了又原则，干脆以“同意”、“批准”几个字了事。

四是成了借助权威任意作出决定。有的地方为了筹措资金、为了某项工程上马、为了旧城改造、拆迁开发等等，地方政府借助于人大常委会的权威，登门求助作出相关决议决定。如有的地方政府以求助人大常委会作出决议的方式，向政府性融资变相提供偿贷担保，有的融资总量大大超过本届政府任期内的可支配财力。地方人大常委会为政府性融资变相提供偿贷担保，既不符合人大常委会的法定职责要求，也不符合担保法关于国家机关不能担任保证人的规定精神。可是少数地方人大常委会却认为这是政府瞧得起人大常委会，应该帮政府“排忧解难”，便置法律规定于不顾任意作出决议决定，成了“头痛医头”、“脚疼医脚”的“应急兵”、“灭火队”。

五是畏首畏尾尽量少作出决定。有的地方人大常委会存在对重大事项决定权不敢用、不善于用等突出问题，主要原因是畏首畏尾，没有处理好党的领导与自身依法履职的关系，担心行使决定权会影响与政府的关系，考虑支持政府在前，依法履职在后。最后是缺乏较为完备的决策及督察机制，使得依法所作出的决定失去了应有的严肃性和权威性。特别是一些地方人大常委会对依法行使决定权心情复杂，既想实践又顾虑重重：一怕与党委有争权之嫌；二怕与政府有分权之疑；三怕自身有越权之虑。总觉得什么是重大事项？理论上说不清，工作中道不明，畏惧“错位”不如“不为”，何必与党委政府争权、分权，还是不谈“决议”、“决定”，只讲“支持”、“服从”、“服务”，“多一事不如少一事”，因而就不可避免会出现尽量少作出决定或不作出决定的现象。

二、地方人大常委会行使好重大事项决定权的对策

针对上述问题和成因，地方人大常委会要切实有效地行使重大事项决定权，笔者认为应着力从以下五个方面下功夫。

一要进一步提高认识，增强行使重大事项决定权主动性。地方人大常委会讨论决定本行政区域内的重大事项，不仅是宪法、法律规定的重要职权，人民代表大会制度的重要内容，人民当家作主和依法管理国家事务的具体体现，也是将党的主张通过法定程序转化为国家意志的重要方式，是实现决策民主化、科学化、制度化的必然要求。地方人大常委会讨论决定重大事项，有利于广纳民言，集中民智，充分反映民意，最大限度地反映人民群众的根本利益，避免可能出现的片面性和重大失误。因此，必须从坚持和完善人民代表大会制度、贯彻和落实党的十八大精神和科学发展观的高度，进一步认识依法行使重大事项决定权的重大意义，地方党委、“一府两院”要充分尊重人大常委会的重大事项决定权，地方人大常委会要增强行使重大事项决定权主动性，始终坚持发展是硬道理的战略思想，坚持以经济建设为中心，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，深化改革开放，推动科学发展，不断夯实实现中国梦的物质文化基础。

二要进一步理顺关系，规范行使重大事项决定权。保证地方人大常委会切实有效地行使重大事项决定权能有效地保障和实现重大事项决策的民主化、科学化，促进“一府两院”更好地接受人大常委会的监督，使其依法行政，公正司法。一是正确处理好与党委的关系。党委与人大常委会是领导与被领导的关系，正确处理两者的关系，有利于把党的主张和人民的意志有机统一起来，更好地实现党的领导。因此，地方人大常委会要始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，扩大人民民主，推进依法治国，坚持和完善人民代表大会制度的根本政治制度，全力推进服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设进程，充分调动人民积极性，在作出重大事项的决定前要向党委汇报，取得同级党委原则同意后，按程序行使职权。同时，宪法规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。地方人大常委会作出的决定，地方各级党组织和全体党员要带头模范执行，并动员广大人民群众自觉遵守。二是正确处理好与“一府两院”的关系。地方人大常委会与“一府两院”的关系是决定与执行、监督与被监督的关系。国家行政机关、审判机关、检察机关都是由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。地方各级人大是地方各级国家权力机关，地方人大常委会是地方国家权力机关的常设机关，同样具有权力机关的性质。地方人大常委会依法行使对本行政区域内重大事项的决定权、监督权和人事任免权，“一府两院”必须遵守和执行。要正确认识两者是具有不同性质、不同内涵与外延、不同地位与作用、不同行使主体的不同层次的职权。不断增强法制观念，依法办事、依法行政，对同一事项，如果人大常委会已作出决定，“一府两院”就必须不折不扣地执行，不得再作出与人大常委会决定内容相违背或抵触的决定。

三要进一步强化宣传，营造行使重大事项决定权良好的舆论环境。地方人大常委会行使决定权一般要经过议案的提出、调查论证、审议和表决、公布等程序。提出议案应避免临时动议，审查必须严肃认真，审议和表决要充分发扬民主，严格执行民主集中制原则，作出的决定要及时向社会公布，以便于人民群众监督“一府两院”认真执行。同时，要大力宣传人民代表大会制度，让人民当家作主的思想深入人心；要充分发挥和利用各种新闻媒体，广泛宣传地方人大常委会的地位、性质和作用；要组织各种形式的学习活动，提高党政领导干部对人大制度的认知水平，使全社会充分认识人大的性质、作用、地位，为地方人大常委会行使重大事项决定权营造良好的舆论环境。

四要进一步突出重点，切实保障重大事项决定有效执行。地方人大常委会讨论决定重大事项要进一步突出重点，紧紧围绕党委中心工作、政府重点工作、群众普遍关心关注的热点难点问题，使之符合科学发展要求，体现人民群众的意愿，推动和促进经济科学发展、社会和谐进步。一是深入调查。要围绕民主政治建设中的重大问题，把握经济社会发展中的新情况、新问题和人民群众关注的热点难点问题，有计划、有重点、有深度地开展调查研究。充分把握客观规律和社会发展趋势，突出地方特色和时代特征，做到因地制宜，实事求是。只有调查的情况客观具体，提出的问题才真实可信，解决问题的办法才有针对性和可行性，发言和审议才有质量和力度，做出的决定才符合群众的意愿，才便于“一府两院”贯彻执行，推进工作。二是充分审议。在常委会会议审议过程中，要始终坚持集体行使职权的原则，动员常委会组成人员充分发表意见，对常委会组成人员提出的问题，由政府及其相关部门当面做出解答，形成统一意见后，再对决定草案进行表决，使做出的决定更具科学性和可操作性。三是跟踪督办。地方人大常委会做出的决定能否有效执行，关系到人大常委会行使决定权的实效。因此，重大事项决定后，人大常委会就要跟踪督办，要及时向社会公布重大事项决定，让社会知晓决定的背景、内容、所要解决的主要问题等，动员社会群众参与监督“一府两院”对决定的执行工作；要建立健全重大事项决定的督办机制，把决定权与监督权结合起来，通过加强跟踪监督，跟踪问效，及时发现问题，提出解决问题的意见和建议，从而保证重大事项决定有效执行。

五要进一步强化监督，切实保证重大事项决定权落到实处。地方人大常委会就重大事项作出决定后，并非就已完成了重大事项决定职权的行使程序，关键是要保证重大事项决定得到真正落实。“一府两院”要建立完善重大事项决定的办理落实制度，增强依法办事、依法行政、公正司法的意识，明确责任、强化措施、认真办理，并主动向人大常委会报告办理