公立医院如何通过加强财会监督促进预算绩效一体化

一、公立医院加强财会监督促进预算绩效一体化的背景（一）加强财会监督，有助于完善党和国家监督体系，强化对权力的制约2020年3月十九届中央纪委四次全会上首次将财会监督列入党和国家监督体系的十大监督之一，体现了党中央对财会监督工作的高度重视和深切重托。加强财会监督，有助于全面从严治党，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。公立医院作为国家治理体系的参与者，更应积极响应号召做好本单位财会监督工作。（二）预算绩效一体化改革是公立医院应有之意、应负之责我国在预算绩效管理方面已有20多年的改革历程，但依然存在重投入轻管理、重支出轻绩效，绩效激励约束作用不强等问题。2018年9月中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，首次提出“预算绩效一体化”的概念，指出要牢固树立正确政绩观，创新预算管理方式，突出绩效导向，落实主体责任。至此，我国预算绩效管理进入“全面实施预算绩效管理阶段”。目前绝大多数省份已正式发布了全面实施预算绩效管理的实施意见，但如何真正将预算管理和绩效管理结合为一个有机系统，改变以往“两张皮的管理方式”是我国当前预算管理改革的重头戏，仍需在实践中不断进行探索。（三）加强财会监督，提升预算绩效管理的治理效能国内外实践证明，国家一系列重大改革举措的落地落实，都需要财会监督及时介入来推动。新形势下加强财会监督工作将有利于解决重大决策在贯彻落实过程中的难点和痛点，确保政令畅通，决策执行到位（李钦，2020）。张凤玲（2020）的研究表明财会监督还在强化预算约束、规范部门预算收支行为、提高资金绩效、促进公开透明预算等方面发挥着重要作用。因此，如何结合党和国家的财会监督体系的变革，通过财会监督有效激励和约束预算绩效一体化的执行则显得尤为重要。基于此，本文试图以公立医院为研究对象，探讨如何加强财会监督以实现预算绩效一体化的改革目标。二、财会监督和预算绩效一体化的研究现状（一）财会监督的研究现状尽管2020年以前一些文章的研究中也使用了“财会监督”一词，但都是基于国家《会计法》赋予财会人员的财务监督与会计监督的职责的内涵，从宏观中观到微观层面探讨如何强化监督效能（李英莲，2002；马洪刚，2003），并探讨财务监督或会计监督与审计监督（贺巧萍，2000；王爱平等，2005）、监事会监督（王瑞庭，2000）[5]等其他监督之间的关系以及如何发挥各监督之间的协同效能。（二）预算绩效一体化的研究现状随着中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号），学术界和实务界开始对如何在预算管理框架的基础上嵌入绩效管理进行了广泛讨论。韩晓明（2018）[6]提出了构建“五个环节融合，四项基础支撑”的预算和绩效管理一体化的框架。李昕诺（2018）[7]则从深化政府会计改革的角度阐述如何通过建立权责发生制为基础的核算制度、建立健全综合财务报告制度、从企业财务管理思维加强预算科学编制以及选择有效管理会计工具推进政府预算绩效的管理。三、财会监督的内涵科学界定和准确把握财会监督的内涵是做好新时代财会监督工作、发挥财会监督作用的前提。陕西监管局（2020）[8]认为财会监督主要是通过对会计工作的监督实现对经济活动的管理，是《会计法》赋予财政部门的重要管理职能。财政部河南监管局党组书记、局长宋其超（2020）则提出财会监督是财政管理的重要组成部分，其涵盖范围应包含一切政府财政活动涉及的领域与环节，具体包括对财政税收政策、财政管理制度执行情况的监督。本文认为，在“全面实施预算绩效管理”的阶段，如果将财务监督、会计监督和财政监督相分离，不利于对经济管理活动进行全面监督。因此，本文在探讨从财会监督加强预算绩效管理时，所指的“财会监督”是包括财政监督、财务监督和会计监督在内的多种监督的总和。四、加强财会监督落实公立医院预算绩效一体化的措施本文首先通过问卷调查的方式，了解公立医院在“全面预算绩效管理阶段”的实践中面临的实际困难。根据回收调查问卷结果发现主要存在以下问题：信息化程度较低，导致预算编制、执行统计困难；公立医院预算绩效考核的整体目标难以确定；预算绩效管理缺乏刚性、考核不严，预算绩效管理流于形式。针对以上问题，本文提出以下改进措施。（一）运用信息化监督手段当前，大多数公立医院开展财会监督的信息化手段仍然有限，部分信息系统已使用多年，不能完全满足当前财会监督工作的需求。因此，公立医院主动适应并积极应对，通过搭建一体化信息系统主动提升财会监督的信息化手段，并及时开发和更新信息系统，将预算系统与其他系统交互，打破信息屏障，打通信息孤岛，提高获取信息、处理数据、开展财会监督的便利度和工作效率。（二）严格审核绩效目标的编制预算编制作为预算管理工作的起点，有统领全局的作用。公立医院应以绩效目标和绩效考核结果为重点审核预算编制，加强预算绩效一体化。在实践中，虽然预算主管部门在申报预算时申报了项目的具体绩效考核指标，但却未明确项目的绩效目标以及该项目与医院发展战略的相关性，这是监督过程中的一大纰漏。因此，在预算编制环节中，财会监督的重点应该聚焦于各申报项目的绩效目标与医院战略目标的相关性。（三）以执行监控为基础推进预算绩效管理事前预警和事中监督作用是财会监督与审计监督最大的区别。预算执行是预算管理的重要组成部分，是预算实施的关键环节。预算执行管理水平的高低，直接关系到公立医院的服务水平和财务管理水平。因此，公立医院应该通过建立多个重要子系统，使得不同系统之间的相互协调，让财会监督真正实现事后检查向事前、事中监管的重大转变，从而实现对预算执行的合规性、进度及完成情况进行“双监控”，及时采取措施纠偏止损，并监督相关改进措施的落实情况，确保绩效目标如期实现。（四）以绩效目标为核心严格审核预算调整的依据预算调整一般发生在因特殊情况需要增加支出或者减少收入。但实际在预算调整时未考虑到期初设定的绩效目标，导致很容易发生管理层的舞弊，单位可通过预算调整合法化异常资金的使用，偏离已有绩效目标，产生极大的财务风险。因此，财会监督应该结合预算绩效的目标，严格审核预算调整的依据，将预算调整可能带来的风险降至最低。（五）以预算绩效考核为重要抓手为了实现保障预算绩效一体化的持续有效性，还需要重视预算绩效考核的财会监督配套。财会监督的重点应该从传统的对资金使用合规性的监管逐步转移到以预算绩效评价为核心的监管上来，强化绩效评价结果应用，建立结果评价与预算编制过程监督相结合的财会监督机制。具体地，在预算编制过程中，财会监督应以绩效目标考核为标准，对绩效目标评价较高的项目优先配机预算资金，同时，对最终上报的预算项目的具体执行情况进行绩效的考核和有效的监督，评价项目结果与绩效目标的差异，使基于绩效考核的财会监督贯穿于预算管理的整个过程。五、结束语当前，我国公立医院由于缺乏预算绩效一体化管理体系，财会监督的大力推行为纠正预算绩效管理的种种问题提供了契机，对促进预算绩效一体化的完善具有积极作用。基于此，本文对财会监督和预算绩效一体化的已有研究进行梳理，并通过调查问卷发现公立医院预算绩效管理中主要存在信息化程度较低、绩效考核的整体目标难以确定、预算绩效管理流于形式等一系列问题。基于这些问