土地复垦方案编制规程

《土地复垦方案编制规程》解析王金满中国地质大学（北京）提纲

《规程》制定的背景与过程一

《规程》要点剖析二三

方案编制应注意的问题与建议四《规程》内容详解一、《规程》制定的背景与过程贯彻落实《土地复垦条例》。土地复垦方案编报审查制度是土地复垦管理的核心制度之一。土地复垦方案编报审查制度是国土部门监督土地复垦义务人履行复垦义务的重要抓手。1.任务所需制定背景方案编制深度不一，操作性不强。生产建设项目种类较多，编制方案的差异性较大。方案编制中有关阶段实施计划、保障措施和公众参与部分内容较弱。2.问题所迫一、《规程》制定的背景与过程2008年4月至2009年2月：前期调研与立项，明确任务，确定体现形式与课题组成员。（1+6）2009年8月：形成《规程（讨论稿）》并多次召开专家研讨会修改完善。2010年6月：形成《规程（征求意见稿）》，并在全国范围征求意见。2010年11月：形成《规程（送审稿）》，并顺利通过全国国土资源标准化委员会土地整治、保护分技术委员会审查。2011年5月4日：国土资源部批准发布《土地复垦方案编制规程》7项行业标准。制定过程二、《规程》要点剖析

内容

结构形式从81号文到《规程》有哪些变化二、《规程》要点剖析——形式

《土地复垦方案编制规程第1部分：通则》

《土地复垦方案编制规程第2部分：露天煤矿》

《土地复垦方案编制规程第3部分：井工煤矿》

《土地复垦方案编制规程第4部分：金属矿》

《土地复垦方案编制规程第5部分：石油天然气（含煤层气）项目》

《土地复垦方案编制规程第6部分：建设项目》

《土地复垦方案编制规程第7部分：铀矿》1、范围2、规范性引用文件3、术语与定义4、总则5、土地复垦方案编制程序6、土地复垦方案编制内容7、方案编制的成果二、《规程》要点剖析——结构附录A报告编排格式附录B报告表附录C土地复垦适宜性评价方法与步骤附录D土地复垦工程项目划分附录E土地复垦投资估算表附录F文本中的表格附录G土地复垦费用监管协议（双方）附录H土地复垦费用监管协议（三方）附录I本规程用词说明2.总则1.前言3.项目概况4.土地复垦方向可行性分析5.土地复垦质量要求与复垦措施7.土地复垦投资估算8.土地复垦服务年限与复垦工作计划9.土地复垦效益分析10.保障措施6.土地复垦工程设计及工程量测算1.总则

2.项目概况3.土地复垦可行性分析4.预防控制与复垦措施5.土地复垦工程设计及工程量测算6.土地复垦投资估（概）算测算7.土地复垦效益分析8.土地复垦工作计划安排9.保障措施81号文规程二、《规程》要点剖析——内容方案编制前期工作编制复垦方案编制方案协调论证拟定初步方案野外调研样品检测资料收集现状分析与评价土地损毁预测土地复垦适宜性评价确定复垦目标选定复垦标准工程设计及工程量测算实施计划安排投资估算方案实施保障措施公众调查参与土地复垦方案编制工作程序二、《规程》要点剖析——内容二、《规程》要点剖析——内容方案中必须回答的问题咨询论证要点1即将损毁的土地目前是什么样？项目概况和项目区土地利用状况是否明确、真实

2生产建设后土地会损毁成什么样？损毁土地分析预测的方法及结果是否正确3打算复垦成什么？土地复垦的可行性评价是否科学，确定的土地复垦的目标任务是否完整，复垦方向是否合理4土地复垦标准是否符合当地实际，复垦措施是否具体可行打算复垦成什么样？怎样复垦？5打算花多少钱复垦？土地复垦工程设计是否全面合理，投资估算是否充足6打算如何安排复垦？土地复垦费用及工作计划安排是否合理7第一阶段土地复工作计划是否能指导土地复垦实施8保障措施与公众参与是否全程、全面打算怎样保障复垦顺利实？打算怎样实施复垦？二、《规程》要点剖析——内容三、《规程》内容详解（通则）前言编制总则项目概况土地复垦方向可行性分析土地复垦质量要求与复垦措施土地复垦工程设计工程测算土地复垦投资估算土地复垦服务年限与复垦工作计划安排土地复垦效益分析保障措施（一）前言1.主要内容：1.1编制背景及过程1.2复垦方案摘要服务年限方案涉及的各类土地面积土地损毁情况土地复垦目标复垦的投资情况新增原来的复垦目标（一）前言2.编制要点原则：简明扼要，清楚明晰。复垦目标：土地复垦目标任务应明确、可行，复垦方向应合理，复垦率的确定应正确。服务年限：合理确定复垦方案服务年限。说明确实不能复垦土地的原因。对永久性建筑物、构筑物若在采矿结束后留续使用，应说明用途。（一）前言3.存在的其他问题项目区、复垦区、复垦责任范围等含混不清。项目区：生产建设项目的项目范围内土地构成的区域。复垦区：生产建设项目损毁土地及永久性建设用地共同构成的区域。土地复垦责任范围：复垦区中损毁土地及不再留续使用的永久性建设用地共同构成的区域。复垦区=生产建设项目损毁土地+永久性建设用地≥土地复垦责任范围（当永久建设用地不留续使用时，二者相等）土地复垦率：复垦的土地面积占复垦责任范围土地面积的百分比。（一）前言3.存在的其他问题1.主要内容：3.1项目简介3.2项目区自然概况3.3项目区社会经济概况3.4项目区土地利用现状2.编制要点：3.存在的其他问题：（三）项目概况3.1项目简介生产项目建设项目提供有关部门批复的项目范围拐点坐标及相应的投影参数。列表说明项目用地构成及规模，附项目总平面布置图。

（三）项目概况3.2项目区自然概况地理位置

项目区的地理坐标，所在位置及交通状况，附项目区地理位置图。地貌项目区的地貌类型和海拔高度，附项目区典型地形地貌图片或地形图。气候

项目所在地气象特征。土壤项目区的主要土壤类型及其分布特征。（三）项目概况生物项目区所在地的植被，天然植被包括地带性植物群落类型、组成、结构、分布、覆盖度（郁闭度）和高度。人工植被包括当地栽植的乔木林、灌木林、人工草地及农作物类型。附不同植被类型图片。水文项目所在区域地表水系及地下水（特别是潜水埋深）赋存情况；附地表水系图。地质项目区地层、岩性、地质构造等。附地层综合柱状图。

潜水埋深对判断采煤塌陷区是否积水十分重要。围绕与方案有关的内容介绍，不要照搬。（三）项目概况3.3项目区社会经济概况

项目区近3年的乡（镇）人口、农业人口、人均耕地、农业总产值、财政收入、人均纯收入、农业生产状况，并注明资料来源。3.4项目区土地利用状况

说明项目区土地利用类型、数量和质量。

结合典型土壤剖面图说明不同土地利用类型主要理化性质。说明项目区土地权属。项目区土地利用状况：新增的内容。背景的介绍。质量：土地综合生产能力。不同土地利用类型：与前面土壤、植被的介绍侧重点不同。是后面制定土地复垦质量要求的重要依据。（三）项目概况项目背景真实项目区自然概况突出当地特点，要有针对性，不能照搬其他方案内容项目区社会经济概况应尽可能缩小到项目所在区域介绍，范围不宜过大，资料真实可靠项目区土地利用状况要分地类详细介绍要进行实地踏勘，并提供影像资料2.编制要点（三）项目概况2.存在的其他问题忽略基本农田的介绍。权属介绍不清。项目区土地利用状况不明确。（三）项目概况1.主要内容：4.1土地损毁分析与预测4.2复垦区土地利用状况4.3生态环境影响分析4.4土地复垦适宜性评价4.5水土资源平衡分析4.6复垦的目标任务2.编制要点：3.存在的其他问题：（四）土地复垦方向可行性分析4.1土地损毁分析与预测土地损毁环节与时序说明生产建设过程中可能导致土地损毁的生产建设工艺及流程。

附项目生产工艺流程图或施工工艺流程图。列表或图示说明对土地损毁的形式、环节及时序。只介绍与土地损毁有关的生产工艺流程。损毁时序与复垦时序息息相关。（四）土地复垦方向可行性分析1.主要内容：4.1土地损毁分析与预测已损毁土地现状项目区已损毁土地的损毁类型、范围、面积及损毁程度。分析已损毁土地被重复损毁的可能性。

说明已损毁土地已复垦情况，包括复垦面积、范围、复垦措施及复垦效果。附损毁土地及复垦情况图片。对改扩建和在建项目此部分内容尤为重要。已损毁未复垦土地应当纳入复垦责任范围。损毁已复垦土地应当提供相关证明材料。（四）土地复垦方向可行性分析1.主要内容：4.1土地损毁分析与预测拟损毁土地预测确定拟损毁土地的预测方法，预测拟损毁土地的损毁类型、范围、面积及损毁程度。生产服务年限较长的生产项目需分时段和区段预测土地损毁的方式、类型、面积、程度，并结合对土地利用的影响进行土地损毁程度分级。

分级应参考国家和地方相关部门规定的划分标准，也可结合类比确定。分时段和区段预测：复垦工作安排的依据。结合对土地利用影响的损毁程度分级：适宜性评价的依据。（四）土地复垦方向可行性分析1.主要内容：4.1土地损毁分析与预测复垦区与复垦责任范围确定

依据土地损毁分析与预测结果，合理确定复垦区与复垦责任范围，应提供西安80系拐点坐标。复垦区与复垦责任范围确定：新增的内容。西安80系拐点坐标：与“一张图”结合的监管服务。达到项目范围拐点坐标的精度即可。（四）土地复垦方向可行性分析1.主要内容：4.2复垦区土地利用状况土地利用类型列表说明复垦区及复垦责任范围内土地利用类型、数量、损毁类型与程度，说明土地利用质量

说明基本农田情况，包括基本农田所占比例，农田水利和田间道路等配套设施情况、主要农作物生产水平。土地利用现状分类体系应采用《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），明确至二级地类。复垦区土地利用状况：位置发生变化。比前面项目区土地利用状况介绍更详细，更有针对性。（四）土地复垦方向可行性分析1.主要内容：4.2复垦区土地利用状况土地权属状况说明复垦区土地所有权、使用权和承包经营权状况。集体所有土地权属应具体到行政村或村民小组。需要征（租）收土地的项目应说明征（租）收前权属状况。权属管理是土地复垦管理的内容之一。（四）土地复垦方向可行性分析1.主要内容：4.4土地复垦适宜性评价划分评价单元、选择评价方法；明确评价依据及过程，列表说明各评价单元复垦后的利用方向、面积、限制性因素；确定拟复垦土地的最佳利用方向（应明确至二级地类）1）土地利用总体规划；2）因地制宜原则；3）土地权利人意愿；4）原土地利用类型、土地损毁情况、工总参与意见；5）经济可行、技术合理）（四）土地复垦方向可行性分析1.主要内容：4.4土地复垦适宜性评价划分土地复垦单元。损毁单元≠复垦单元，复垦单元是土地损毁方式相同，损毁程度相近、性状相对一致的一类损毁土地，是土地可行性评价的的最小单位。在土复垦复垦方向和工程措施上一致。考虑技术经济可行措施的适宜性评价。现状土地质量评定——损毁土地程度分析——土地复垦适宜性评价考虑采取复垦措施，拟定几种复垦方式，做经济和技术上的可行性比选（四）土地复垦方向可行性分析1.主要内容：4.5水土资源平衡分析应结合复垦区表土情况、复垦方向、标准和措施，进行表土量供求平衡分析。需外购土源的，应说明外购土源的数量、来源、土源位置、可采量，并提供相关证明材料。无土源情况下，可综合采取物理、化学与生物改良措施。复垦工程中涉及灌溉工程的，应进行用水资源分析，明确用水水源地和水量供需及水质情况。根据实际情况确定可剥离的表土。（四）土地复垦方向可行性分析1.主要内容：4.6复垦的目标任务依据土地复垦适宜性评价结果，确定土地复垦的目标任务，包括拟复垦土地的地类、面积和复垦率，编制复垦前后土地利用结构调整表。新增的内容明确了复垦的目标任务，才能有针对性地设定复垦措施与工程。（四）土地复垦方向可行性分析1.主要内容：2.编制要点重点明确介绍已损毁土地状况分析与责任主体，充分提供预测与评价的依据，正确确定拟损毁土地预测方法及结果，经分析和预测确定的复垦责任范围和损毁程度合理，土地复垦可行性评价科学可行。已损毁土地分析，重点在建或改扩建的生产项目拟损毁土地预测：

1）井下开采的生产项目损毁形式重点为地表移动变形及排矸场压占

2）露天开采煤矿的生产项目

3）金属矿

（四）土地复垦方向可行性分析2.编制要点土地损毁预测结论确定的复垦区范围内土地利用状况明确。通过适宜性评价确定的拟复垦土地的最佳利用方向应科学合理。（四）土地复垦方向可行性分析3.其他存在的问题复垦区土地利用状况土地利用状图不一致，权属关系不明确。土地损毁单元划分、适宜性评价单元及复垦单元的划分不明确。损毁程度划分依据，并核实损毁程度划分。（四）土地复垦方向可行性分析（五）土地复垦质量要求与复垦措施1.主要内容5.1土地复垦质量要求5.2预防与控制措施5.3复垦措施5.4监测措施5.5管护措施

5.1土地复垦质量要求结合复垦区实际情况，针对不同复垦方向提出不同土地复垦单元的土地复垦质量要求。

不宜低于原（或周边）土地利用类型的土壤质量与生产力水平。耕地应符合当地省级土地开发整理工程建设标准的要求；其他方向的应符合相关行业的执行标准。从“标准”到“质量要求”：因地制宜制定。原则：不宜低于原（或周边）状况。省级土地开发整理工程建设标准：保护耕地的更高要求（五）土地复垦质量要求与复垦措施1.主要内容：5.2预防控制措施根据项目开采（建设）工艺，说明生产建设过程中为减少土地损毁已采取或拟采取的预防与控制措施。（五）土地复垦质量要求与复垦措施1.主要内容：5.3复垦措施工程技术措施按照项目所在地区自然环境条件和复垦方向要求，说明不同土地复垦单元拟采用的工程技术措施，包括充填工程、土壤剥覆工程、平整工程、坡面工程、清理工程、灌排工程、疏排水工程、集雨工程、道路工程等。明确了复垦工程措施的界限。（五）土地复垦质量要求与复垦措施1.主要内容：5.3复垦措施

生物和化学措施说明不同土地复垦单元拟采用的恢复植被、改良土壤等生物或化学措施。生物措施中应明确植物种植的立地条件，以及所选取植物的生态学特性。监测措施针对不同复垦单元制定合理的土地损毁和复垦效果的监测措施。（五）土地复垦质量要求与复垦措施1.主要内容：5.3复垦措施

管护措施根据项目特点以及所在区域的自然特征，提出复垦土地以及主要复垦工程的针对性管护措施。新增了监测与管护措施。土地损毁和复垦效果监测：落实年报制度的基础。（五）土地复垦质量要求与复垦措施1.主要内容：2.编制要点土地复垦质量要求应依据土地复垦相关技术标准和要求、结合复垦区实际情况并按复垦单元确定。土地复垦措施应具体可行。管护时间要结合项目所在地自然条件确定，生态脆弱区应着重介绍植被管护情况。（五）土地复垦质量要求与复垦措施3.存在的其他问题防治地质灾害、水土流失和污染偏多，缺少避免损毁耕地，减少土地损毁数量，降低损毁程度内容。复垦措施原则性强，可操作性差；没有充分考虑复垦各单元之间的差异。提出的生物化学措施针对性不强。缺乏相关专业知识，尤其是农业技术知识，土壤改良和植被恢复措施不可行。表土剥离、存放措施可操作性不强。监测措施不符合实际，难以实施。管护措施与复垦工程措施和复垦质量要求脱节。（五）土地复垦质量要求与复垦措施6.1工程设计根据不同复垦单元不同的土地复垦方向和质量要求进行设计。工程措施设计包括确定各种措施的主要工程形式及其主要技术参数。工程措施的设计可根据项目类型、生产建设方式、地形地貌、区域特点等有所侧重，主要工程设计应附平面布置图、剖面图、典型工程设计图。生物措施设计包括植物种类筛选、苗木规格、配置模式、密度（播种量）、土壤生物与土壤种子库的利用、整地规格等。化学措施设计包括复垦土地改良以及污染土地修复等。监测措施设计包括监测对象、监测内容（土地损毁情况与土地复垦效果）或指标、监测年限及监测点的布置等。管护措施设计包括管护对象、管护方法、管护年限及管护次数。（六）土地复垦工程设计及工程量测算6.2工程量测算根据不同土地复垦单元工程措施、生物措施、化学措施、监测和管护措施的设计内容，分别测算复垦工程量并列表汇总。明确了各种复垦措施工程设计的内容。（六）土地复垦工程设计及工程量测算土地复垦费用估算应综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。7.1估算说明说明投资估算编制原则、依据和方法。主要包括采用的定额标准、价格水平、人工预算单价、基础单价计算依据和费用计算标准。说明土地复垦费用构成。包括工程施工费、设备费、监测与管护费费、其他费用（前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费）以及预备费（基本预备费、价差预备费和风险金）。说明土地复垦总投资、单位面积投资等技术经济指标。（七）土地复垦投资估算7.2估算成果根据土地复垦工程量，测算土地复垦静、动态投资总额和单位面积投资额。附测算总表、各分项单表和工程单价表。明确了土地复垦费用构成。对与地灾和水保重复的费用要明确出处（七）土地复垦投资估算8.1土地复垦服务年限应说明土地复垦方案服务年限及确定依据。8.2土地复垦工作计划安排土地复垦工作计划安排中，应根据土地损毁预测情况，结合土地复垦方案服务年限，合理划分复垦工作的阶段，原则上以5年为一阶段进行土地复垦工作安排。应明确每一阶段的复垦范围、目标、工程量和费用安排。复垦阶段的划分：5年是从管理的要求出发进行的划分。应当结合生产建设时序与土地损毁时序安排复垦工作。（八）土地复垦服务年限与复垦工作计划安排生产建设服务年限超过5年的，除编制复垦方案服务年限内的复垦工作计划安排外，还应分年度详细编制第一个5年内的阶段土地复垦计划；

阶段土地复垦计划应明确阶段土地复垦范围、目标、主要措施、工程量、投资概算及组成。生产建设服务年限不超过5年的，应分年度细化土地复垦任务及费用安排，并制定第1个年度土地复垦实施计划；

年度土地复垦实施计划应明确年度土地复垦范围、目标、任务、各种措施的工程内容、技术参数、分项工程量、投资预算及组成。复垦阶段的划分：5年是从管理的要求出发进行的划分。应当结合生产建设时序与土地损毁时序安排复垦工作。（八）土地复垦服务年限与复垦工作计划安排8.3土地复垦费用安排土地复垦费用来源指生产成本与建设项目总投资。应根据土地复垦工作计划安排，明确土地复垦任务所需费用安排的具体方案。费用安排应遵循提前预存、分阶段足额预存原则，在项目生产建设服务年限结束前1年预存完毕所有费用，并根据土地复垦工作计划安排提供土地复垦动态费用阶段安排表。土地复垦义务人已缴纳的矿山环境治理等费用中涉及土地复垦工程内容的，提供证明材料后，可在土地复垦费用安排方案中做相应说明。费用来源：是“生产成本与建设项目总投资”，而非销售收入。提前预存、分阶段足额预存：“土地复垦费用监管协议”。生产建设服务年限结束前1年，不是复垦方案服务年限结束前1年。（八）土地复垦服务年限与复垦工作计划安排根据土地复垦方向和标准，综合分析复垦土地的经济、社会和生态效益。不同地域、不同生产建设项目的经济、社会和生态效益选取指标可有所侧重。效益分析要符合实际（九）土地复垦效益分析10.1组织保障措施明确土地复垦方案实施的组织机构及其职责。明确土地复垦实施方式，包括复垦义务人自行复垦、委托中介机构复垦、缴纳复垦费由国土资源主管部门代复垦等方式。企业内容应当有负责土地复垦的专门机构和人员。（十）保障措施10.2费用保障措施明确建立土地复垦费用专用账户存储、土地复垦费用专项使用的具体财务管理制度。

明确接受国土资源主管部门对费用使用、管理进行监督的方式方法等措施，包括分阶段签订“土地复垦费用监管协议”等。

明确不得截留、挤占、挪用土地复垦费用的保障措施。明确对土地复垦费用使用情况开展内部审计及接受有关部门对土地复垦费用使用情况审计的措施。土地复垦费用监管协议：监管费用落实的手段。分阶段：与阶段验收结合，督促落实复垦义务。（十）保障措施10.3监管保障措施明确土地复垦义务人编制并实施土地复垦方案、阶段土地复垦计划和年度土地复垦实施计划，定期向项目所在地县级以上国土资源主管部门报告当年复垦情况，接受项目所在地县（自治县、不设区的市）级以上国土资源主管部门对复垦实施情况监督检查，接受社会对土地复垦实施情况监督等的保障措施。明确土地复垦义务人不履行复垦义务，按照法律法规和政策文件的规定，自觉接受国土资源主管部门及有关部门处罚的保障措施。落实《条例》的分阶段实施、年报、监督检查与法律责任（十）保障措施10.4技术保障措施说明土地复垦实施的技术保障措施，包括定期培训技术人员、咨询相关专家、开展科学试验、引进先进技术，以及对土地损毁情况进行动态监测和评价等。明确土地复垦义务人实施表土剥离及保护、不将有毒有害物用作回填或者充填材料、不将重金属及其它有毒有害物污染的土地用作种植食用农作物等的保障措施。落实《条例》的动态监测规定、技术要求与法律责任（十）保障措施10.5公众参与制定全面、全程的公众参与方案，公众参与形式及内容应公开、科学、合理。公众参与人员应包括复垦区集体土地所有权人、土地使用权人、土地承包经营权人、土地复垦义务人、周边地区受影响社会公众、有关专家以及土地管理及相关职能部门（国土、城建、林业、水利、农业、环保）等的代表人。公众参与环节应包括方案编制前期、方案编制过程中以及方案实施期间、验收。公众参与内容主要包括土地复垦方向、复垦标准、复垦措施和权属调整。

（十）保障措施公众参与形式可选择座谈、问卷调查、走访及网络、电视、广播、报纸等媒体公告或公示形式。提供公众