行政管理-杭州市城市管理存在的问题及对策分析

[摘要]：城市管理是城市发展规划的重点工作，也是城市经济、文化等发展的基础性任务。作为一项长期性、社会性、系统性的城市建设工程，城市管理不仅仅是城市发展的外在“形象”，也是城市发展软实力构建的重要内容。只有在健康、秩序、和谐的城市建设和管理机制下，城市整个社会体系才能够良性运转，才能够为广大市民营造良好的生产生活环境。本文以杭州市萧山区为例，就其城市管理中存在的问题及原因进行分析，并有针对性地提出解决策略，以期为其他城市地区城市管理提供参考。[关键词]：杭州市；城市管理；软实力；问题及对策一、杭州市某区城市管理的基本情况概述（一）加强城市管理的意义1.城市管理的内容

城市管理是指对城市社会体系正常运转过程中涉及到的人员、资金、物进行管理，以保证城市的高速运转。城市管理责任主管部门是各级政府机构，各级政府机构通过依法履行行政管理职能，对于社会活动进行组织以及合法化干预，解决城市发展中出现的问题，保证城市的正常运行。[①]2.城市管理的内容

城市社会是多元化城市人际系统的交汇，是诸多社会关系的总和。由于城市本身就属于极为复杂的社会系统，而城市管理则需要对如此复杂的内容进行管理。从整体上而言，城市管理包括行政管理、法治管理以及人文管理管理，在这三项管理中，行政管理又居于核心地位。具体而言，城市管理包括[②]：市政交通及道路用地规划；市政基础设施建设；城市税赋以及公共资金；城市科教、农林、医药卫生、文化娱乐；城市经济发展规划以及招商引资；城市劳动人事管及其社会福利保障；市政环境；城市治安与打击“黄、赌、毒”；宗教信仰事物等。3.城市管理的意义

城市是一个复杂的社会系统，其与每位市民的生活、出行、娱乐、学习、工作存在紧密的联系。而城市管理则是对这一复杂的社会系统进行管理，对于各种社会矛盾进行化解，对于各种社会问题进行解决，哪怕是道路上的斑马线，都与城市未来发展息息相关。如果没有城市管理，那么大街上的车辆就会随意停放，道路上的车辆也会随意行驶，道路旁边占用公共用地的建筑将会随处可见，城市的空地堆满了垃圾废物...这样的城市根本就不是广大市民想要的生活环境。城市管理涉及面极广、工作任重而道远，这不仅要求城市管理人员充分履行自己的职责去维护城市，同时也需要每一位生活在城市中的市民去配合，只有这样，才能够将城市建设成美丽的家园。（二）杭州市萧山区城市管理的现状杭州市萧山区城管局成立于2011年，其主要工作职责为城市管理、综合行政执法及行使相对集中行政处罚权。杭州市萧山区城管局现任局党委书记、局长孙伟忠，局党委副书记、副局长莫万根。城管局内设局办公室、人事科、计财装备科、宣传教育科、综合协调科（行政审批科）、法制科督察科、市容环境卫生管理科、城市管理综合监管中心、广场管理办公室、数字城管信息处置中心科室，下辖局直属中队、城厢中队、北干中队、湘湖新城中队、红山中队、临浦中队、义桥中队、空港新城中队等18个城管执法大队。

萧山区城管局主要职责为：贯彻执行国家、省、市相关城管部门制定的政策、规章制度以及相关的标准规范；结合萧山区城市发展规划要求，制定短、中、长城市发展规划纲要。编写城市道路建设、环境卫生等专项技术文件；负责统筹协调、组织指挥、监督检查、综合考评全区的城市管理及综合行政执法工作；拟订本区城市管理及综合行政执法专项资金计划，并监督实施；负责划分市容环境卫生责任区、监督检查责任区市容环境卫生；负责组织开展本区城市管理方面相对集中行政处罚权工作等。二、当前杭州市萧山区城市管理问题的主要表现及其原因分析尽管近些年萧山区的经济水平得到迅猛发展，国民经济生产总值节节攀升，区内各项工作建设得到了长足发展。但是在看到取得的成果的同时，也应该清醒地看到萧山区城市管理中存在的突出矛盾与问题。（一）萧山区城市规划滞后城市发展规划需要一定的时代超前意识，能够对于城市规划以及未来发展方向进行准确的预测，并且以此为基础，结合当前城市发展现状，有针对性地制定城市发展规划。[③]但是就目前而言，萧山区在城市规划上存在较强的滞后性，而这种滞后性就对于萧山区的城市综合开发、道路建设以及旧城区改造带来严重的影响。举例来说，目前萧山区常住人口最多的城厢街道为例，在城市规划中没有长远考虑到道路的拓宽和扩建问题，导致目前的道路过于狭窄，给广大居民的正常出行带来严重的影响。而目前如果要对道路进行拓宽和翻新，则需要对道路两旁的商铺、房屋建筑进行拆除，其成本之大，根本是萧山区政府难以承受的。当前萧山区部分地方在进行旧城改造时，过于强调容积率指标，导致很多房屋建设紧密想连在一起，这样就造成建筑绿地面积少，基础设施配备不完善等问题，给居民的生活带来较多不便。除此之外，一些城市项目建设时没有充分遵循生态性、协调性的设计原则，过于追求建筑的高大、华丽，导致建筑缺乏设计特色，难以形成活跃的城市脉络。（二）萧山区城市管理体制、机制与市场经济适应不够

由于定位出现偏差，目前萧山区城市管理存在市、区政府职责划分不清晰的问题。首先，就城市规划和城市管理执法监督而言，其主要权利应该集中在市政府手中，由市政府根据各区实际情况，有针对性地制定管理策略。[④]而目前萧山区城市管理存在市政府权利不够集中的问题，很多城市规划和城市管理执法监督权力是由萧山区政府行使的，而萧山区政府在进行城市管理时往往着眼于本区，而没有充分考虑到整个城市，从而导致很多建设违章、用地违章事件的产生；其次，城市日常琐事管理权力过于集中于市政府手中，市政府需要管理的事物太多，不可能对于所有事情都面面俱到，从而导致城市管理难以到位。同时萧山区政府、城管局以及下属的各城管支队的职能又没有充分发挥出来，导致权力条块分割、城市管理存在断档；最后，管理公益性设施建设仍处于起步阶段，多元投资建设机制尚未形成，仍旧靠市、区政府的财政进行补贴，这样就导致有限的城市管理资金更加紧张。（三）萧山区城中村和郊区管理力度不足

随着杭州市城市化进程的不断推进，萧山区郊区、旧城区的土地逐渐被征用于商业用地、居住用地，这样就导致很多拥有土地的农民失去了土地，成为城市居民。但受制于目前的条件以及拆迁赔偿制度，很多被征用土地的居民其就业安置以及环境措施严重不配套，这样就导致很多“城中村”、“棚户区”的格局产生。而城中村由于居民流动性较大，人口成分较为复杂，这样就在一定程度上增加了这些地方的管理效果。目前萧山区仍然存在部分“城中村”、“棚户区”未纳入到城市管理体系中，建设规划缺乏统一的标准，基础设施建设严重滞后，这不仅影响了居民的生存环境，同时也会造成严重的土地资源浪费。（四）萧山区城市管理者的素质有待提高

目前，萧山区城市管理在法制建设上存在一定的滞后性，具体表现在：①城市管理者素质有待提高，导致各种“暴力执法”、“随意执法”现象产生。如2013年7月，萧山区新街街道就发生一起暴力执法案件，一位从湖州农村来的瓜农在新街街道上贩卖西瓜，而按照规定街道是不能卖西瓜的，而卖西瓜的老农并不知道此地不能卖瓜。城管人员赶到现场后，也没有经过劝离就将瓜农的西瓜车退走，而瓜农死活不原意让城管把车子退走，在推搡的过程中，瓜农的胳膊、大腿、头部受伤；②城市管理者素质法律素质较低。目前包括萧山区在内的很多城区在城市管理上人治色彩依然非常强烈，往往是谁的权力大听谁的，管理主观随意性以及领导意志现象极为严重，这往往导致城市管理中缺乏足够的法律依据，也造成了很多悲剧的产生。从根本上来说，造成城市管理现代化发展是缺乏健全的法律制度以及依法管理的理念。三、完善杭州市萧山区城市管理的建议（一）确立建管并重的城市发展与规划观念

城市发展并不是建了拆，拆了建，仅仅依靠重复性建设是不能够解决城市管理中存在的诸多问题。建了拆，拆了建不仅造成了极大的资源浪费，同时也给城市协同化发展带来严重的影响。城市的空间是有限的，不可能无限制地进行建筑、道路的建设。尤其是随着城市化进程的不断加快，城市用地面积将会越来越小，用地情况将会越来越紧张，城市地价将会越来越高，由此带来的拆迁损失也会越来越大，成本也会随之水涨船高。在城市发展用地到了瓶颈期时，就需要充分发挥出城市管理的作用，以保证城市社会体系良性运行。在城市发展中应该吸取西方国家在城市化发展进程中只注重建设不注重管理的教训，确定建管并重的发展理念。将城市管理提升到与城市建设同等重要的位置，逐渐发挥出城市管理的主导地位，降低城市建设的数量，从而推动城市不断向前发展。城市规划管理，是推动城市管理科学化、现代化的重要措施，也是促进城市综合效益发挥的基础条件，只有在充分发挥出城市规划管理作用的基础上，才能够不断适应城市管理形式的需求。萧山区政府以及萧山区城管局作为萧山区城市管理建设的主导者、责任者，要充分发挥出自身客观务实的工作态度，将城市规划管理作为基础民生性工作进行建设，不断推动现代化城市化规划管理，提升城市规划管理的科学性和针对性。具体从以下几点着手：①城区规模建设要适度，找准自身定位，切忌追求建成区的过度建设，导致城市规划与城市发展不配套，导致萧山区自身优势逐渐丧失，经济负担日趋沉重；②拓宽经济格局，打造多元化经济产业。立足萧山区优势产业的基础上，大力发展电子商务、信息化产业等新兴产业，形成开放性经济格局；③做好公共基础设施的配套工作，将市政基础实施建设作为民生建设的核心内容，满足城市居民多元化需求，为城市发展奠定良好的基础。（二）完善管理体制和机制，实现萧山区城市管理体制、机制与市场经济相适应

一是要实现各级政府部门的权力合理划分。通过对省、市、区政府的权力责任划分，可以充分发挥出各级政府部门的职能，提高城市管理效率。[⑤]从实践角度来说，分权的机构其组织活跃性要比集权机构要强，主要是通过分权的方式，无形中在各级政府部门机构中引入竞争机制，使得组织机构的工作积极性被大大调动起来，工作效率自然也是得到有效提升。为了适应这一发展需求，萧山区城市管理应该进行权力下放，明确市、区、执法大队的责权，实现科学高效的城市管理。

二是充分协调区政府、社区、市民之间的利益关系。城市发展是基于政府、社区、市民之间的相互博弈、相互作用、相互影响的基础上，要实现科学化的城市管理，就必须充分发挥三者的作用。萧山区应构建以区政府为中心的城市管理机制，发挥出区政府、城管局的引导作用，建立起各种责任负责机制。发挥出社区的“承上启下”功能，充分协调政府和市民之间的关系，向上传递问题，向下传递政策方针。

三是强化市场化机制建设。城市管理是一项系统、长期性工作，其涉及到的人、财、物是众多的，单纯依靠政府财政补贴是很难达到应有效果的。这就应该充分发挥出市场化机制建设，吸引社会资本参与到城市公益性基础设施建设。例如在进行地下通道建设时，萧山区政府可以通过出售通道广告的设置权吸引社会资本参与到低下通道建设，这样不仅可以有效缓解政府的财政压力，同时也可以充分发挥出地下通道的商业价值，可谓一举两得。同样，城市园林绿化、公共设施养护也可以通过面向社会公开招标的方式引入社会资本，从而有效降低城市管理资本。（三）实行城郊就地现代化

萧山区政府和城管局要加快“城中村”、“棚户区”的改造工作。始终建设将政府引导和市场开发相结合的工作理念，结合具体情况制定相应的改造方案，以推动城区一体化建设。在改造中，充分发挥出政府部门的引导规划作用，鼓励村民自筹资金进行改造，或者是引进一些商业项目、企业进行合作改造，从而大大缓解政府部门的财政压力，推动“村改居”进程发展，实现萧山区“城中村”、“棚户区”由农村管理向城市管理方向转变，全面提升城区的整体管理水平。当然，在推动旧城区改造的过程中，如果区域农民以及实现职业化非农转变，居住环境实现社区化转变，能够充分享受到城市发展带来的物质成果和精神成果，则可以认为该区域的城市化水平发展较好。城郊就地现代化是推动城市化建设的重要措施，在推动城市化建设中不能够片面地将城市化与城区占地面积扩大、建筑数量增多以及人口集中等同起来。萧山区应该积极学习西方发达国家的成功做法，实行城郊就地现代化，将城市功能进行分解，避免出现城市人口的过于集中，而是应该通过不断加大周边地区公共基础设施投入，改善城郊环境，消除城乡差距，实现农村居民向城市居民的转变，走现代化的城市发展之路。（四）强化城市管理的法制化建设

依法治国是我国逐渐从“人治”走向“法治”的基本战略，也是推动城市管理发展的有力工具。城市政府部门的工作职责在于通过法制化的手段进行城市化建设，通过合法的方式进行城市管理。建设现代城市，必须要始终恪守法制化理念，做好法制化制度建设，使得城市各级政府部门的机构、职能设定以及工作范围符合法律要求，能够保证政府部门在合法的程序下开展各项工作，进而不断推动城市管理的标准化与法制化。尽管就目前而言，萧山区城市管理的法律规章建设相对较为系统，机构和人员配置也较为科学，能够满足目前萧山区城市管理的需求。但是从提升萧山区城市管理的法制化水平角度来说，仍然要做好严格执法和依法行政工作。[⑥]一是要强化宣传和舆论引导作用，通过电视、广播、报纸、微博等方式进行城市管理政策法规的宣传，将政府制定的规章政策传递给全体市民，使得市民能够严格遵守相关的法律规章，约束自己的行为；二是，加强行政执法力度，对于工作中存在重难点进行集中突破，加大行政惩戒力度，使得各主体不敢轻易触犯法律规章。同时在执法中应该尽量以劝诫、警示的手段，做到“温柔执法”而不是“暴力执法”；三是，规范管理，制定严格的管理规章体制，通过制度的方式进行