全球外部性的空间特征

全球外部性的空间特征

外部性是经济研究的基本目标之一。盛洪指出:“广义地说,经济学曾经面临的和正在面临的问题都是外部性问题。前者是或许已经消除的外部性,后者是尚未消除的外部性。”斯蒂格利蒂将外部性定义为“一个人或一家厂商实施某种直接影响其他人的行为,而且对此既不用赔偿、也不用得到赔偿”的一种现象。(P146)这种“不用赔偿也得不到赔偿”的行为显然会造成效率的损失,因此需要对外部性进行矫正。传统上,外部性的矫正手段一般有政府框架下的治理和非政府框架下的治理。政府框架下的治理,指在政府的强制统治下,使用行政规制、法律手段、实行一体化、税收或补贴等对外部性进行矫正;(P71-74)非政府框架下的治理,则是在没有政府的干预下,使用包括科斯手段、良心效应、黄金率等手段或理念对外部性进行治理(1)。一、全球外部性的概念全球性外部性是外部性在空间概念上的延伸。从地域角度上说,外部性至少可分为国家层次和全球层次。斯蒂格利茨认为:外部性的影响和公共产品一样,可以是地方性的、国家性的或者全球性的。宽泛地说,凡是个人或厂商对全球带来一定的益处(或是造成一定的损害),但没有因此获得报酬(或为此支付赔偿)的情形都是全球外部性。严格意义上的全球外部性应该是全球范围内的每个人都受到影响的情形,比如气候变化、地球臭氧层遭受破坏、生物多样性遭受破坏等。全球外部性和一般外部性一样可以简单地分为全球正外部性和全球负外部性两大类。全球和平与安全体系、流行疾病防御体系、臭氧层保护、知识和信息、公平和正义的国际制度、有效率的国际市场体系等都具有很强的全球正外部性;而温室气体排放则是典型的全球负外部性。事实上,全球性问题大多都是全球负外部性,例如:全球金融危机、全球流行性疾病蔓延、全球资源过度开发、全球气候变化,等等。二、治理大学生要治理2显然易见,全球负外部性也会影响全球的福利,造成全球效率的损失,同样也需要治理。然而,全球负外部性并非一般负外部性在概念上简单地延伸,也就是说,在治理全球负外部性问题上不能有效地使用一般负外部性的治理手段,因而存在着治理困境。这种困境具体表现在以下几个方面:(一)解决人类所面临的问题的能力和共识的缺乏解决一般外部性问题的很多措施都是基于国家层面上的,即假定政府的存在。政府在合法的权威下通过行政、法律、征税等对外部性进行强制性纠正。当一国的行为对另一国或者全球都造成了负外部性的时候,比较直接而有效的方法当然也是通过一个类似中央集权政府(如果有的话)对该国进行强制性干涉。因此,建立一个超国家主权的“世界政府”对全球事务进行管理的呼声也就显得很自然了。所谓世界政府,就是全世界统一在单独一个政治实体的统治之下,该政治实体像主权国家一样制定、解释并执行国际行政权、国际法。这就意味着世界上各个主权国家必须上交或放弃自己的主权。随着全球化时代的来临,越来越多的人相信这种主张可以解决或改善这个世界所面临的众多全球性问题,包括全球负外部性。王冰认为,全球范围内的国际争端、恐怖主义、国际贸易不公平等问题同气候变化具有同样的理论根源,它们反映了大范围集体行动的难题,反映了人类现有的政治制度在解决这些国与国之间的公共问题上能力和共识的缺乏。气候问题的解决需要在世界范围内建立起世界政府,各国要成为世界公民,一个现代意义上的政府是全体公民通过共识达成的契约,同样,世界政府则是世界公民通过共识达成的国际性契约。世界政府与联合国机构不同。联合国是一个国际性组织,它本身并不具备国家主权的特征。但是希望建立一个主权的世界政府的提议一直未中断,甚至一些国际性组织也一度认为建立世界政府的机会可能成熟了。1992年,联合国开发计划署就在其世界发展报告的最后一节,提出了建立一个世界政府的主张,即在七国集团、国际货币基金组织、世界银行、各地区的开发银行、关税及贸易总协定、跨国公司、非政府组织和联合国组织的基础上改组联合国,建立一个联合国经济安理会机构。报告说:“这将是一个能代表整个世界作出决策的小智囊团,它将可以研究所有世界性的有关重要问题,其主要宗旨是促成在政策问题上的一致意见,然后把政策交有关机构执行。”当今世界有着大大小小近200个主权国家,每个国家的政治体制、经济规模、历史背景、社会发展水平等千差万别,在这种现实情况下的世界政府只是人类一种“乌托邦”式的愿望。全球负外部性问题是迫在眉睫的问题,人类不可能漫无边际地等到未来世界政府成立的时候再去解决这些问题。就连罗素自己也承认,世界政府“现在还是一个遥远的愿望,我不知道人类在他们因冲突而消亡之前是否有足够的智慧使其成为现实了”。在没有超级主权的世界政府框架下,各个国家无论大小、强弱、贫富在法律地位上一律平等,一国不得以任何借口或理由强行干预另一个国家的内政。无论是国际组织或者国际制度,也都要在成员国自愿加入或签署的基础上才能有一定的约束力。因此,使用类似国内中央集权政府的强制手段要求某国或某些国家进行负外部性治理根本没有可能性。(二)国际税收合作与碳税“庇古税”是国家层面解决外部性问题的典型手段。那么是否可以通过征收类似“庇古税”的全球税来使产品或服务反映出全球的社会边际成本,从而达到治理全球负外部性呢?全球税的倡导者、诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·托宾在1978年首次提出了对外汇交易征税的思想。他认为,对外汇交易征收很少的税(不高于0.5%),就可以减少导致货币波动的投机活动。当这个比率足够低,以至于还不会对具有更高收益的长期投资产生影响时,它将会减少投机者为获得货币波动的短期收益在全球范围内大规模转移资金的可能。它具有三个方面的好处:通过减少投机活动降低汇率波动;降低国家经济政策在面临外部冲击时的脆弱性;增加国际组织的收益,为全球公共产品的供给提供资金。另一位诺贝尔奖得主、经济学家斯蒂格利茨也曾提出:“对全球负外部性如向发展中国家出售武器、污染、及扰乱跨境资金流的稳定等征税,可以为全球公共物品筹措资金提供第三条方法。”全球税是否可行依赖于两个问题的解决:一是主要国家之间在实行统一的税收方面必须达成一致;二是在税收征收和收益分配方面也必须达成一致。全球税既然是一种税,就应该由政府征收。政府之所以能够征税,就在于垄断暴力的合法使用权。然而,全球并不存在一个超越主权国家的世界政府。在没有得到主权国家的同意下,根本没有可能征收和管理全球税。以目前全球政治的演变状况,也不太可能在短时间内建立一个国际税收组织来进行征收、管理及分配全球税。麦克马洪就认为,现阶段全球税有可能使各国将发展经济的重点转移到寻租上来,因此全球税是“不可行的、不必要的和危险的”。还有一个类似全球税的方法,即乔治·索罗斯提出的“特别提款权”建议。他提出“发行由富国捐赠的专门指定用于国际援助的特别提款权”筹集资金,比如成立一个在国际货币基金组织领导下,但独立于该组织的国际委员会,由它来决定哪些项目有资格接受特别提款权捐助。委员会的成员委任名人担任,有固定任期,且不接受其政府的直接指令。索罗斯认为,采用特别提款权筹集全球公共物品的资金有助于解决“搭便车”问题。索罗斯的特别提款权建议能否筹集到用于全球外部性治理的资金取决于发达国家是否愿意承担这笔费用。鉴于世界上最发达的国家———美国都拒绝签署《京都议定书》,人们有理由怀疑特别提款权能否真正实现。随着全球问题越来越多,其他全球公共产品是否可以通过特别提款权提供也值得研究。事实上,特别提款权也是国家之间签订的一种协议,国际货币基金组织也主要通过国家之间的协议来维持,因此,发行特别提款权归根结底也受到各个国家之间合作可能性的影响。碳税,即对二氧化碳排放进行征税,被认为是应对全球气候变化问题的重要手段和工具,在气候变化大背景下日益受到国际社会的重视。通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品,按其碳含量的比例来征税,以实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放。与总量控制和排放权交易等市场竞争为基础的温室气体减排机制不同,征收碳税只需要额外增加非常少的管理成本就可以实现。然而,碳税在理论设计上仍然是庇古税的一种,在全球实施的层面上需要有全球性的国际管理体制。碳税于20世纪90年代首先在一些北欧国家出现,到目前为止只有10多个国家引入碳税,主要为奥地利、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士和英国等国。相对全球近200个国家来说,碳税在目前只是一种国家或地区层面的税收,是一个国家或区域在确定排放限额及减排的情况下,对实施碳排放权交易体系不足的一种补充。因此,如在全球范围内统一征收碳税,与全球税一样都面临着国家主权的问题,只有在国家自愿并合作的基础上才有可能实施。事实上,当美国试图寻求通过立法,对进口的二氧化碳排放密集型产品,如铝、钢铁、水泥和一些化工产品征收特别的“边界调节税”,即所谓“碳关税”时,尽管该法案将在2020年实施,但由于其实质是借保护环境为名而进行绿色贸易壁垒保护,因此受到了包括中国、印度在内的发展中国家的一致反对。中国商务部指出:美国征收碳关税,违反了WTO基本原则,严重损害了发展中国家的利益,这样做只会引发贸易战。印度环境与林业部部长则表示:印度将动用一切可动用的资源来反对这项不公平的做法。(三)碳交易的本质及初始分配与庇古税不同,科斯手段是利用市场交易方式来解决负外部性,即在没有政府干预的情况,只要局中人能够通过讨价还价等协商机制确定产权,外部性就可以通过市场交易的活动得到解决。但科斯定理的前提是交易费用为零,即讨价还价的成本不会阻碍双方协商以找出有效率的解决方法。实施“科斯手段”治理的前提是资源产权清晰,并能够进入市场。通过科斯的市场手段来明确全球公共资源的产权几乎是不可能的,因为全球60亿人口坐在一起讨价还价的交易费用无疑是不可想象的,也根本没有可行性。即使以国家为代表,200个国家的代表谈判的代价也是可观的。更何况,全球公共资源多种多样,有些资源的产权可以根据国家主权原则界定,有的则不可能界定,比如地球大气以及臭氧层。而建立和执行产权也有成本,如果成本高于产权带来的收益,产权和与之相联系的市场就不会发生。国际碳交易(即温室气体排放权交易)被广泛认为是运用科斯手段减少碳排放量防止全球气候变化的一种市场方式。合同的一方通过支付另一方获得温室气体减排额。买方可以将购得的减排额用于缓解温室效应,从而实现减排的目标。其基本原理和具体做法是,污染企业先分配了有限的碳排放许可,实施减排后可以将多余的排放许可卖给需要排放许可的企业。当排放许可的需求超过了限制的供应量时,排放许可的价格就会走高,于是就会刺激企业投资绿色能源,因为当企业可以投资建设清洁电厂时,就不会出现花费高额的费用去购买排放许可来维持火电厂运行的情况。与传统的政府管制不同,碳交易的调节权掌握在能以更低成本削减排放量的厂商手中,碳交易利用市场的力量去决定排放许可权的价格。为了达到共同的环保目标,在有弹性的透明公开的市场供求机制下,可以最小的成本进行温室气体排放权的交易,同时又可避免那些违反环境法规的不正当手段。然而,需要指出的是:同排污权一样,碳交易的理论基础还是科斯定理,其实施的前提和重点是碳排放权的初始分配问题。科斯定理成立的条件是在假设交易费用为零的前提下,有效率的资源配置方式才与产权的初始配置状态无关。反之,当交易费用大于零时,产权的初始配置便与资源的优化配置密切相关。由于现实世界存在交易费用,因此,初始碳排放的分配绝非无关紧要,但由谁来进行这一初始分配才既公平正义又有效率呢?国际权威的缺乏,必然导致世界各国在碳排放限额指标上长期争执不下。目前的国际碳交易就是全球国际政治力量博弈的结果。首先,国际碳交易的前提是基于国际社会制定的碳排放限制额,即《京都议定书》的框架。《京都议定书》本身是国际合作的结果,可以说,没有核证减排量(CERs)和减排单位(ERUs),仅靠自愿履行减排义务,根本不会产生规模性的国际碳交易。其次,国际碳交易是通过给每一吨污染排放标上价格,来刺激企业进行减排。但是,当出现经济衰退等原因时,企业会大量削减产出,并将所囤积的他们并不需要的排放许可售出。随之而来的便是碳价格走低,任何人都可以支付得起排放污染所需交付的排放许可的费用。由美国次贷危机引发的全球经济危机,使得原本方兴未艾的欧洲碳市场“正面临崩溃”。据英国《卫报》2009年2月23日报道,在当前全球经济衰退的影响下,欧洲碳市场的价格已经从2008年夏天的31欧元暴跌到8.20欧元,远远低于可再生能源的竞争力价格(30—45欧元)。因此,Gruber明确指出,科斯手段不能解决全球性外部性问题。“盖亚理论”的创始人JamesLovelock认为,在经济压力下使用碳交易的市场手段来解决碳排放问题注定会受到扭曲,厂商在碳交易中获利而减排却根本没有任何效果,欧盟的碳交易计划证明是场“灾害”和“骗局”。(四)奥尔森的集体行动困境全球负外部性的特点就是其影响是全球性的。因而一个国家或者数个国家都无法解决,也不会有动机去解决,因此全球的合作是必不可少的。然后,国际合作治理全球负外部性也存在着困境。传统经济学中有三个较有影响的模型解释了这种困境的根源。这三个模型分别:“公地悲剧”、“囚徒困境”以及“集体行动的逻辑”。这里只重点介绍第三个模型。曼瑟尔·奥尔森指出,只是存在着共同的利益,并不足以激发集体行动去获取这一利益。因为人是自私理性的,个人自利不会导致集体利益。集体行动与集团的规模有关。集团规模越大,交易的成本就越大,对搭便车或不守规则的现象也越难进行有效监督。因此,大集团中存在无集体物品供给的情况,而小集团的供给低于最优水平。奥尔森的结论是:“除非一个集团中人数很少或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的和集团的利益。”由此可见,奥尔森的“集体行动的逻辑”其实就是集体行动的困境。奥尔森对集体行动的困境也给出了破解的办法,即大团体的集体行动要靠“选择性诱因”的制度。所谓“选择性诱因”其实就是一种激励机制,可能是惩罚性的、强制性的,也可能是奖励性的可能是经济性的,也可能是社会性的,目的在于激励成员为集体目标而贡献。将奥尔森集体行动的逻辑应用到国际合作的层面上来,多少让人感到悲观,因为我们会很快发现国际合作的集体行动其实也是同样地处于困境之中:1.搭便车的国家行为国家也有理性的一面,也会自利并追求效用最大化,也会同样使用“成本—收益”的比较方法选择策略,搭便车的国家行为不可避免。比如,控制碳排放会发生很大的成本,对一国的能源、制造等生产领域有较大的影响,进而可能影响一国的产业结构和经济发展速度。尽管减排有利于包括自身在内的全球所有国家,但一国总是希望能搭便车,即其他所有国家都减排,自己不减排或尽量少减排,坐享别国减排带来的利益。2.动成本和规模差异国际集体行动与国家的数目有关,即国家数目越少,国际集体行动就越容易达成,反之则越难。这