田赋史上起运贮存与道路远程关系中的财政

田赋史上起运贮存与道路远程关系中的财政

在中国封建专制时代，中央和地方财政分离制度一直受到关注。这个问题在唐代中期曾经提上日程,当时某些突出的方镇势力,为了扩充军事力量,将当地田赋收入大量留用,并在所属州县新增赋额。至宪宗时(806—820)情况有所改变,形成了“上供”(供中央)、“送使”(归节度使)和“留州”(留给各州)各占三分之一的局面。实际上是“起运”到中央的占三分之一,“存留”归地方的占三分之二。以后“上供”部分连三分之一也保不住了。本来,从秦汉开始,无论军事、财政早已加强中央集权,经三国、南北朝的分裂,至隋唐而复归集权。由于唐代天宝之乱所形成的半分裂局面是不正常的,因而财政上的划分也是不正常的。过了唐末五代以后,宋、元、明、清都是高度中央集权,全国财政收入首先是为了满足中央需要。因此,作为“维正之供”的田赋应尽量地由地方起运到中央政府所在地的京都,只很小一部分存留下来供地方开支。但是“起运”“存留”并不是中央与地方财政划分的界限。封建国家财政支出首先是军费,其次是官俸。军事支出有一部分由驻军所在的地方开支,官俸也一部分在地方支出,所以地方必须从岁入中保留相当数额以供这些经费需要。梁方仲先生在他的《田赋史上起运存留的划分与道路远近的关系》一文中指出:明代各地的田赋可分为两大类:其一,起运;其一,存留。所谓起运,就是运到中央政府或他省的府、州、县、或各边镇、都司、卫所等军事区域的部分。存留就是留供本地开销的部分。……存留的用途,因各地繁简冲僻而微有多寡的不同。普通分为以下数类:一为供给本地官吏俸禄、师生廪饩及振济孤老、款待过境使客的口粮之用;一为供给境内卫所军饷之用。……至于其他用途则每年编造预算一次。……此外,还有些特别支出,如供给本地藩府亲王岁禄之用,如所谓“补给”,即扣算本地留存的余额以补本省内邻境之不足。……如仍有余剩,则贮积本地仓库,以备赈灾之用。(《梁集》页208—209)由于中央政府或各军事区域所需粮食须通过长短途运输以及时供应,所以粮食起运是一件大事又是一件难事。在运输条件很差的情况下,远道输粮的耗用成了纳粮者很重的负担。梁文对历代政府因考虑远近运输负担差异而采取的各种措施作了较详的说明,如宋代哲宗初年下令陕西支移赋税以户籍的高下定道路的远近(第一、二等户支移三百里,第三、四等户支移二百里);金代规定:凡输送粟麦三百里外,每石减收五升,以上每三百里递减收五升;元世祖时规定诸路税粮,富户输远仓,下户输近仓;明代起运多派于富户,存留则派贫户,或起运税粮派于上等田地,存留派于下等田地等等。这就是各代统治者为了有利于中央政权的需要而对人民运粮负担略加合理的处理而已。梁先生还指出:“自明代晚年一条鞭法行后,田赋以银为正赋,实物田赋制度因而逐渐废止,于是起运与存留的分别,其重要性亦逐渐减低,问题亦不如以前的复杂。”但是一条鞭法实行后,实物田赋并未全部取消,特别是原定漕粮省区,为了供应中央需用,仍旧继续征收实物,而漕粮的长途运输,则是一项极浪费之举。读了梁先生这篇论文之后,我们要补述的是清代田赋起运存留制度的演进变化。清代田赋的起运存留,如同前代一样,是为国家政权服务的。清代最巨额的起运为漕粮,通过大运河将长江流域六省(江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南)及河南、山东两省的额征田赋漕粮运往北京,以供官吏和军队的需用。顺治二年(1645)即清朝新建的第二年,当时政权尚未稳定,即急于沿袭明制,规定每年漕粮运额为400万石,其中直接运往京仓的定额330万石,“以备八旗三营兵食之用”;运往通州仓库的定额70万石,“以待王公百官俸廪之用”。在全部漕粮400万石之中,以80%供八旗三营(指满、蒙、汉三者)兵食之用,可说是对满族特别眷顾。清代八旗(主要为满旗)驻防在北京的不到一万人,其它从东北跟随而来的有大量旗人,他们都在清王朝加恩之下在北京附近圈地范围占有大小面积的土地,满人贵族占地尤为广阔。为了更加照顾,凡京津地区遇有水涝灾患,都受到王朝的救济,每年在60万石米左右,称为“涝粮”。涝粮只给旗人,几乎每年成了定额供应。①1至于运往通州仓库供王公百官俸廪之用的70万石,实际上这只是在京王公百官俸廪的数额,所有各省督抚及府州县地方官的俸禄则都由地方供给。又江浙两省除漕粮运额外,另有白粮(糯米)20万石运往京仓的任务。此外,漕粮的征收,均每石加收耗米3.5斗至4斗,即总共正耗合计在500万石以上。500万石的漕粮运输是一项极大的浪费,以一石漕粮笼统约须3至4石粮食作运费来估计,便构成骇人的数字!然而,年复一年浪费下去,直至道光年间才有部分漕粮交由海运的改变。协饷制度是清代军费拨款中逐渐形成省际军饷协济的起运制度。从清初以至康熙二十年代,清王朝一直在国内统一战争倥偬之中,大量军队的运动,有赖军粮军饷的及时馈给。当时形成的惯例是大军过境,粮食就地供应,不足则从邻境补充一部分。至于军饷,则往往非一地境所能承担。因此,统兵官向中央请求拨款,中央的户部在大体上略悉各省财政情况下,酌量调拨饷额,称为“协拨”。“协”者互相协助之意。在这样调拨之下,协出省分以协款抵销对中央的起运,协入省分则转手发给莅境的大军。但是,各省财政、军事情况甚为复杂,户部对各省的调拨,有时来不及了解具体实况,因而被拨省分不能惟命是听,这就发生一连串的牵扯问题。下面从清宫档案中选出几个实例来说明:顺治九年八月二十八日兵部尚书马国柱题:“为钱粮一概拖延,协饷万分紧急,……目今楚孽跳梁,王师远剿,江南之司库如洗,协饷措解,无术点金。”②2(说明大军进剿湖北起义军,户部派定江南协饷没有着落)顺治十二年八月总督湖广等地军务祖泽远揭:“为协饷愆期不至,楚兵需饷甚殷,再祈亟赐题催早济饥军事,……”(说明湖北军进击某部,军饷紧迫,请求户部催解协饷)顺治十三年闰五月二十九日户部尚书孙廷铨等题:“为秦川兵饷半年无支,部拨外协,屡催不至,伏乞敕部专催以无误封疆事……”(随后)总督陕西三边、四川等处军务金砺题:“……臣于准到部咨之后,咨催不遗余力,延今半载,解到(协饷)者寥寥无几,如十二年分,江南省尚欠三十一万四千两,山西省欠二十余万;十三年分,山西省欠银一百一万零,山东省欠银八万零,河南省欠银五万两,又江南省原欠协饷改拨十三年正赋银一十万,总计各省所欠秦川兵饷一百七十万八千有奇,……”(说明陕西四川用兵,户部指拨各省协饷欠解甚多)顺治十六年十一月总督福建军务李率泰题:“为四恳皇恩亟催协饷以济万分紧急军需事,……”(说明福建军务急待协饷接济,已是第四次奏请催拨)这样请拨协饷的奏稿,当时是连续不断的。原因是各省都在经费困难之中,要一时拨出巨额协饷,难以做到。这种情况,直到康熙二十年代国内统一战争基本上结束,同时国家军队的布局也比较稳定于各个地方,财政与军事的配合才有正常的轨道可循,所谓正常轨道就是起运存留进一步制度化。如同明代以九边为军事重镇一样,清代的边防着重东南的广东、福建,西南的广西、云南、四川、贵州,西北的甘肃(包括宁夏、新疆)和陕西。这些省有的原是贫瘠省份如甘肃、云南、贵州,有的正在进入自给但仍不充裕,它们在一定时期甚至是长时期有赖别省的财政接济。这时候中央对各该省的财政收入有必要加以重新调整。所谓重新调整,不是将财源在省际间转移,而是将岁入额在省际间转拨。为此,中央必须掌握各该省具体库存现金数,然后不致指拨落空。春秋拨制度保证了这种指拨的实现。自雍正三年(1725年)开始,清政府规定,每春秋二季各省造具实在库存银两数清册送达户部,春季清册务于二月二十日以前到部,秋季清册务于八月二十日以前到部。户部有了这两清册,对各省实存银数全部掌握,才有可能具体指拨各省饷额。又雍正五年,户部奏准各省钱粮于每年春拨时,将实存银两内酌量预为留存,以备各该省不时之需,如有动用之处,仍于秋拨时再为酌留。下面试从乾隆三年(1738)陕西、甘肃、四川、云南、贵州五省兵饷的本省留拨及外省协拨列表明示如下(据北京经济所藏档《俸饷(16)协拨军饷(一)196》):陕西—岁需饷银1581752两本省:秋拨留备兵饷剩下银396587两乾二年地丁银100000两乾三年地丁银585165两共1081752两外省:河南省乾二年地丁银300000两山西省乾二年地丁银200000两共500000两合共1581752两甘肃—岁需饷银2229164两本省:秋拨留备兵饷银82351两乾三年地丁银41976两各案候拨银1100两公用项下动支银1869两共127296两外省:山西地丁银900000两河南地丁银1000000两河东留协邻省兵饷银101868两乾三年盐课银100000两共2101868两四川一岁需饷银913875两本省:在本省内地丁、盐、茶课拨银813875两外省:山西省乾二年地丁银100000两合共913875两云南一岁需饷银920488两本省:盐课银200000两本省秋拨案内留备兵饷剩下银104370两乾二年商税银40000两个旧等厂课息银40000两盐课银130000两乾三年地丁银86118两商税银20000两共620488两外省:江西乾二年地丁银300000两合共920488两贵州一岁需饷银739496两本省:乾二年地丁杂税等项银891两零外省:江西地丁银200000两湖北秋拨案内留协下剩银318605两浙江乾二年地丁银220000两共738605两从上可见,在五省中,依赖外省协拨额所占的百分率,贵州99.9%,甘肃94.3%,云南32.6%,陕西31.6%,四川10.9%。贵州甘肃两省若没有外省协济,是无法应付本省内兵饷开支的。另一方面,受协省份又必须在筹集饷额上尽着最大努力,云南省从几个渠道开挖财源就是最好实例。还值得注意的是在协出的省份中,有的同一年内协拨两省三省,有的仅拨一省。如上例五省受协中,江西拨四川一次(10万两),云南一次(30万两),贵州一次(20万两),共三次(60万两);河南拨陕西一次(30万两),甘肃一次(100万两),共二次(130万两);山西拨陕西一次(20万两),甘肃一次(90万两),共二次(110万两);湖北拨贵州一次(31.86万两),浙江拨贵州一次(22万两)。又如乾隆二年,江西拨广西(10.5366万两)、云南(16万两)、贵州(二次,各为20万两)共四次,河南拨甘肃(二次:79.4064万两,又15万两)、陕西(二次:20万两,40万两)共四次;浙江拨四川(5万两)、贵州(33.7268万两)共二次;山西拨甘肃二次(20万两,60万两);山东拨陕西一次(70万两)。(据经济所藏《俸饷(16)协拨军饷(一)196》)这样多回次协拨的缘由,当然首先取决于各该省的财力;其次则是考虑到距离的远近。据惯例,在安排各省赋额存留中,“其有赋入不敷本省经费者,由户部于邻省拨济。拨济先尽近省,再尽次近,如山西、河南以甘肃、陕西为近,直隶、山东为次近;江西湖广以四川、云、贵为近,浙江为次近。”①3这样按距离远近以规划协拨,虽与实物田赋时代对粮食远近距离以考虑运输负担不同,但银两输送的水脚费用究因路程长短而有差异。当时各省之间的银两转运,一般由协拨省分派出有一定职位的官员负责解送,款额多时派出的官员多达四五名,送达时必须及时回报以凭核实,这说明事关重要。中央对各省协饷的指拨,最复杂的是甘肃,因为饷额较大,本省财力单薄,涉及拨协的单位多,配合极不容易。下面是乾隆五十七年(1792)甘肃省军饷安排之一例。这年的安排,除本省地丁银外,涉及协拨范围的有河南、山东两省,苏州、江宁两布政司的地丁银,长芦、河东的盐课,芜湖、淮安、九江三关的关税盈余,有本年内的秋拨,又有下年度的春拨。档案记载如下(经济所藏档《俸饷(11)兵马钱粮(二)191》):“甘肃省癸丑年(乾58年)实在驻防满州官兵并绿旗官兵俸饷马匹料草、武职养廉、红白赏恤、屯防兵丁饷乾等项,据该督勒保册报岁需共银3162767两,京斗粮料754582石,本色草5214507束等语。除乾隆56年冬拨案内预拨过长芦壬子年(乾57年)应报盐课银60万两、河南辛亥年(乾56年)未完地丁银50万两,河东壬子年应报盐课银30万两,又据该督册称将本省裁站充饷等银8495两留拨兵饷外,合再拨本省秋拨留备地丁银257617两零,再拨江宁秋拨留协地丁银50万两,再拨苏州秋拨留协地丁银50万两,再拨山东秋拨留协地丁银496654两银。以上共拨银3162766两零。本色粮料754582石,本色草5214507束各由本省支给。至甲寅年(乾59年)春季兵饷,合再拨长芦癸丑年(乾58年)应报盐课银50万两,再拨河南壬子年未完地丁银20万两,再拨淮安关癸丑年应解正额盈佘银40万两;再拨九江关癸丑年应解正额盈余30万两。预拨共银140万两以为甲寅年春季兵饷之用。上面第一段为乾57年(壬子)冬预拔58年兵费,其中有上年(乾56年)冬预拨过长芦、河东盐课共90万,河南上年未完地丁银50万,本省裁站等8495两。再拨本省本年地丁留备银257617两,再拨本年江宁、苏州、山东地丁银共1496654两。合共3162766两。第二段为预拨乾59年春季兵饷:拨长芦盐课50万,淮安、九江关盈余70万,河南未完地丁20万。合共140万两。从上面冬拨又春拨的内容,可见协饷的拨给是前一次早为安排的,而安排的灵活性则有赖于留贮制度。这个制度是雍正年间斟酌各省收支多寡情况以规定备用额的。据《会典则例》记载(引见《清朝文献通考》卷40《国用二》考227-228):直省备用之额:雍正五年(1727)以各省经费外,或多需用,令督抚岁于春秋二拨时,酌留若干封贮司库,遇用,预期疏闻,擅动者论。直隶附近京师,无庸留贮。江苏、安徽、江西、浙江、湖南、甘肃、四川、广西、贵州均留贮银30万两,福建30.0470万两有奇,云南20.3340万两有奇,山西、河南、湖北、西安(陕西)、广东均20万两,山东10万两。雍正八年,定直隶、山东、山西、河南、广西各15万两,江苏、安徽、江西、浙江、湖南、湖北、广东各10万两,福建、云南、贵州各20万两,西安(陕西)甘肃、四川各30万两,均分贮府库、直隶州库。至乾隆五年(1740)增定各省分贮额:直隶11万两,山西4万两,河南2万两,江苏8万两,安徽5万两,江西3万两,福建、浙江、湖南、广东仍如原数,湖北5万两,陕西10万两,甘肃22万两,四川20.7万两,广西6.6万两,云南1.8万两,贵州3.6万两。从上可见留贮额远比分贮额为重要,前者留贮于各布政使司库,需用时必须事先奏闻,擅动用者受处分。而分贮银两则无如此严格规定。左面是各省地丁、地方经费额(即存留额)与留贮、分贮额对照表(单位:万两)。从上可见,第一,各省存留额的总和为639.7万两,雍正五年和八年的留贮额合共为725.3万两,加上乾隆五年的增贮额102.7万两,达828万两,比原存留额超出29.47%。第二,贵州、云南、甘肃、广西、四川五省地丁额都在65万两以下,贵州少至仅有10.2万两,贵州的存留额竟少至1.7万两。但将留贮、分贮及增定分贮合计,则四川、甘肃且达80余万两;而江苏、安徽、江西、浙江则留贮、分贮额不过40余万两,山西、河南、湖北、广东、山东不到40万两。从档案中看到各协出省份不少是由留贮中拨出,可见留贮、分贮对各省地方财政的调整起着甚为重要作用。应指出的是所有留贮、分贮的设定,当州县地方加以动用时,必须考虑及时设法将动用款额补回,以免发生亏空、陷入困境。但户部或藩司总是采取挹彼注兹的手段,使源流不至枯竭。耗羡归公是存留问题上一大前进,也是雍正时期又一重大财政改革。前面提到清代起运存留制度沿自明代,州县地方政府征收的钱粮,除解送中央机关及拨给军饷外,酌留一部分作为地方经费叫做存留。清初由于军费浩繁,责令地方官将存留的绝大部分交给中央,地方原来的经费开支成为无着。既然中央政权如此不顾地方,地方官也就不会束手无策。康熙二十四年(1685)陆陇其(河北灵寿县知县)在他的一篇奏疏中指出:“自兵兴之际,司农告匮,将存留款项尽行裁减(按:指改为起运)。由是州县掣肘,贪墨无忌,私派公行,不可禁止”①4。特别是田赋征收中的“火耗”,加派最为汜滥。“火耗”(即“耗羡”)是指地方征收赋役的银两在解送时须熔成银块,不免小量损耗,地方官以此为由,在田赋正额上加收火耗。“所谓耗者,特百分之一、二而已。此法(指加耗)相传,官重一官,代增一代,于是官取其赢十之二、三,里胥之辈又取其赢十之一二”②5。本来不过百分之一、二的损耗,老百姓却要交到百分之十五以上的火耗。这种火耗由地方官自行支配,捞回了“存留”起解中央的一部分。但耗羡之征,没有得到合法的认可,在征粮的易知由单上没有列上名目,在钱粮报销时也不列项上报。清王朝自顺治初年以至康熙时期,火耗屡被禁止,然而禁者自禁,加者自加,原因是地方经费确有某些困难,亏空的不少;官俸又薄不合理,即使是清官也难赡家口。所以火耗照例加收下去。州县官收了火耗,除自取一部分作俸给补充外,另以一部分作规礼献给上司。上司受了规礼,不但默许滥收耗银,而且连各种贪污行为也为之掩护,这样,财政纪律日坏,吏治日益下落,这种有目共睹的事实,康熙帝却采取掩盖的态度,说什么“朕在位六十一年从未征民火耗”,“加派之名,朕岂受之乎!”③6至雍正元年(1723),山西巡抚诺岷疏请将通省所得耗银提存司库,以一部分留补无着亏空,余分给各官养廉④7。随后山西布政使高成龄奏言:“直省钱粮向有耗羡,百姓既以奉公,即属朝廷财赋。臣愚以为州县耗羡银两,自当提解司库,凭大吏酌量分给,均得养廉。且通省有不得已例外之费,即以是支应,而不分派州县。上司既不分派,则州县无由借端科索里甲,是提解耗羡亦可禁绝私派。请敕下各省督抚,俱如诺岷所奏,将通省一岁所得耗银约计数目先行奏明,岁终将给发养廉、支应公费、留补亏空各若干,一一陈奏,则不肖上司不得借名提解,自便其私。”⑤8这就是整顿火耗的基本方案。其现实问题有以下几点:1.火耗增收的现象必须制止;2.下贪上纵的行为必须杜绝;3.官俸太薄的规定必须补救;4.州县亏欠公款必须清理;5.各项因公不可少的贴补必须安排财源;6.某些临时开支(包括通省和州县的)必考虑缓冲余地。以上这些问题的解决,其关键在于各州县耗羡所征之款提归藩库,由布政使司秉承督抚意见处理,而具体现状的了解则是解决问题的开始。在决定了经费分配办法、照此实行之后,每岁终上报实行情况,将本来不被重视但甚混乱的地方财政纳入轨道。减轻负担是整顿火耗要求之一。山东省原来各州县耗羡自行收支,轻重不一。自雍正二年七月奉文提解耗羡始,正银每两一八加耗(加一钱八分),自八年始概照一六征收。⑥9四川省向因公用不敷,每两完银二钱五分。雍正即位以来,减去一钱,止有一五之数。⑦10云南旧例:凡地方一切应办公事皆取给民间,大率纳粮一石派出浮费三四两至五六两不等,谓之“公件”,民户不胜其扰。雍正年间,张允随任云南巡抚,访知其数,檄行各府州县,俱令查核应用数目开报,每粮一石该公件银自三四钱至七八钱至一两以上不等,严禁州县借端派扰。⑧11江苏雍正六年耗羡归公,凡地丁正杂银两悉照加一征耗。自乾隆元年始,规定苏、松、太三府州属额征较重之区,量减耗银5分,每银一两止收5分;常州、镇江二府州属额征稍重之处,量减耗银3分,每正一两止收7分;其江宁、淮安、扬州、徐州、海州、通州六府州原额征较轻之处,仍照收加一耗银。①12加一收耗为雍正初年改制的基本标准,但如过去收耗少于加一,则不新增,如多于加一则视具体情况决定。如安徽所属州县共有61处,内止有徽州府属之歙、黟二县耗羡,旧例征收每两七分五厘,休宁、绩溪二县旧例征收每两八分,其余57县并新宣等11卫所旧例征收耗羡每两悉皆加一。所有歙、黟等四县耗羡比之他处虽有互异,然系当日因地制宜,故耗羡不足加一。“若因画一而改轻就重,转使民有增耗之累”②13。从各州县耗羡提解以考虑耗银负担问题,原止在每一省范围内作某些调整的安排,但当户部过问实际情况时,则又从不足和有余之间考虑省际协济问题。乾十六年(1751)户部奏说:“臣部谨按各省岁收银两,通计节年报销之有定额款项,权其多寡酌量派拨。除江苏等十三省俱就本省之银酌给、无庸裁减协济外,贵州、甘肃、湖南三省耗羡每年向不敷用,应于山东、河南、山西有余省分裁扣银六万五千余两存司库以抵贵州、甘肃、湖南三省不敷之用。……”③14在这里,又看到协济原则的适用。耗羡如何分配支用是关键问题。如前所述耗羡的征收本是着重于地方官薄俸的补给,改制之中也首先是养廉银的分配。户部为了建立养廉制度,根据各省册报原来分配实况,加以斟酌,拟订各级官吏“养廉”数目,自雍正六年起全面实行,以后各年酌议增减,至十二年著为定额。按此次规定,养廉比原俸,一般在十倍以上。下面试将甘肃、云南、贵州各重要官吏养廉额加以列示。(据《清朝文献通考》卷42,考5246,单位:两):甘肃、云南、贵州是最贫困省份,在耗羡归公的改制下,原来年俸仅45两的知县,现养廉多的2千两,少亦6百两;巡抚原俸不过130两(正、从三品官岁俸130两)现达1万至1.2万两。前后相比,显见高低悬殊。云南总督养廉银2万两,江南总督达3万两,这实际是超越当时社会现实的所谓“养廉”了。养廉银和耗羡额的比重占多少呢?其它各项目又怎样呢?开始,各省官员养廉的分配办法按比例分成。如湖南田赋一两加耗一钱,其中3分解司公用,其余1分5厘给藩司,6厘给臬司,4厘巡道,1分知府,3厘同知,3分2厘州县。④15即共7分,也即是占加耗1钱的70%。而解藩司作一省公用的则占30%。广东省地丁银正额103万两,每两加耗1钱6分9厘,即耗银为174.070两。内派9分为各官养廉,4分为公用火耗,3分为院司养廉(总督、巡抚、藩司),9厘为部费饭银。即各官养廉占53.25%,公用火耗占23.68%,院司养廉占17.75%,部费饭银占5.32%。若将院司养廉与各官养廉加在一起,则养廉所占比重为71%。⑤16浙江省道光十五年(1835)耗羡银共223240两,支给养廉银124640两,备公银17416两,其它各项支出81183两。即养廉银占55.8%,备公占7.8%,其它占36.4%。⑥17从各省档案中有耗羡数字记载的来看,养廉额占50%以上是极为普遍的。养廉银的作用在于使地方官得到较丰收入不致过份搜括百姓。这可从两点说明:一、改制之后,原来不公开的耗羡征收,现已确定其合法性,将田赋一两应收的耗羡额加印在易知由单上,地方官不得另加征收。同时,州县所收耗羡与正赋共同归总于藩库,地方官不能先行染指。二、过去州县官将耗银一部分作为规礼献给上司,上司因而默许州县增收,现在上司既有厚额分成,不致再向下级伸手,堵塞了上下共同舞弊的通道。所以,将养廉银制视为封建时代廉政设施,当是可以的。据合计,全国外省文官养廉银共280万两,①18此即清代中后期官俸的新制。但是一个现实问题出现了,即养廉既来自耗羡,而耗羡又是与正供连在一起的,当地方因水旱报灾请求全蠲本年田赋时,正供既免,耗羡也就无凭征收,此时省县官吏的养廉势将归于无着。为了保证官吏收入,雍正八年谕旨曾规定正供蠲免时耗羡仍单独征收。这受到了人民的反对:“皮之不存,毛将安附!”最后的解决办法是将未遭灾地区的田赋收入拨相应的数额给灾蠲地区以资救助。用耗羡弥补亏空,这是藩司所重视的,因为地方发生亏空,藩司必须追究责任,而当无法追究时,则最好是从耗羡中得到填补。但州县官竟有从中混水摸鱼的手段,如雍正年间河南州县起解火耗“有本无亏空钱粮捏称因公挪垫竟自扣存以作抵补”,于是该省藩司田文镜谕令各州县“凡有挪移亏空者即揭参”②19,不能因有弥补而自掘漏洞。关于“部费、饭银”和耗羡支出中的地位颇值注意。原来各省照例要向中央各部每年解送某些被指定的特产以供应用。顺治十年(1653)清廷谕令各省尽量将应解实物改为折价以减少小民赔累。于是各省按照户部批准各地所报实物时价上缴银额。但时隔若干年后,各产品价格上涨,中央各部要求以当年时值上纳,因而原来由正供内开支的部费③20已不敷用,只得由耗羡项下拨补。而户部因有此利源,便不免引水截流以资挹注。例如道光元年(1821)江苏办解颜料情形:江苏省办解颜料,原编部价不敷,例动耗羡协贴。所有嘉庆二十四年添办桐油、明矾、灯草、黄熟铜、银朱等料共需价银14429两零,内除动支原编部价外,应协贴银8237两零。又应给水脚银1289两零,除动支原编脚费外,应贴补银1116两零。又解部饭食银1129两零。均于耗羡项下动支给办。④21安徽省于道光二年和道光十四年先后办解工部棕毛10万斤和20万斤,前者因部价不敷,协贴银5200余两,又解工部饭食银2400两,又支解员水脚银3600余两,共动用耗羡银11200余两;⑤22后者协贴部价不敷银10400余两,又解工部饭食银4800两,支解员水脚银7300余两,共动用耗羡银22500余两。⑥23为了支应这些新增的需索,安徽省后来竟然向户部要求将正供一部分拨入耗羡以资开支,本来是毛附于皮,现在却成了皮附于毛,当然户部也只得同意了:同治十二年十月二十五日安徽巡抚英翰奏:安徽耗羡共计收银十余万两,每年应放文武职养廉并各部科饭食同额办白麻协价、水脚…等共需放银十万数千两。上年奉户部奏请加办白麻、工部奏请采办棕毛,“所需协价水脚等银无款动支,均请奏拨正项归入耗羡项下支用。”⑦24这样,户部便不至再向徽省添派物料,因为正供反受到了影响。除上述各项外,各省州县都有许多从耗羡银中开支的款目,有的原有定额,有的没有定额,情况至为复杂。大概各省都从耗羡中保留有公用或备用之额以便必要时向上级请求动用,事后据实报销以明责任。自从耗羡归公以来,较之以前私派私征大为改观。但经过一段时间,地方官对于耗银的动支不免渐形浮滥,“或无关紧要之事遽行动用,即例应支给之项亦有浮开”①25,清廷于乾隆五年下令各省督抚,“将地方必需公费,分析款项,立定章程,报部核明,汇奏存案。嗣后务将一年之内额征公费完欠杂支同余剩未给各数,并扣除空缺,详悉登记,……岁底将一切动存完欠确数,……造册咨送户部核销”②19。可见,清