(行政学院)讲座危机应对

建立健全应急机制

提高处置公共事件能力

10/9/20231

提高党的执政能力要求提高各级领导干部处置公共事件的能力。要认真研究，并采取有效的措施，对干部进行必要的培训，在实践中不断总结经验，得到提高。

（一）深刻的启示（二）严峻的形势和挑战（三）主要经验和教训（四）加强“一案三制”建设（一）深刻的启示通过抗击非典斗争,我们比过去更加深刻地认识到,我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调;突发事件应急机制不健全,处理和管理危机能力不强;一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力,极少数党员干部作风不实,在紧急情况下工作不力,举措不当。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机。

2003年那场惊心动魄的抗击非典斗争，给了我们两点深刻的启示：一是在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的进程中,必须牢固确立和认真落实科学发展观,必须始终坚持统筹兼顾,更加注重经济社会协调发展。二是一定要更加注重政府的社会管理和公共服务职能,不仅要健全公共卫生应急机制,还要在全社会的各个方面加快应急机制建设。

建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。完善安全生产监管体系。--摘自《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》

2004年3月，十届人大二次会议审议通过的温家宝总理的《政府工作报告》明确提出：“各级政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。

在严峻考验面前，受灾地区各级党委和政府坚决按照中央的部署带领广大党员、干部和人民群众奋起抗灾救灾，各级干部以身作则、靠前指挥，各有关部门和单位迅速行动、全力以赴，人民解放军、武警部队和公安民警勇挑重担、顽强拼搏，全国各地积极支援、众志成城，千方百计保交通、保供电、保民生，抗灾救灾斗争取得了重大阶段性胜利。事实再一次说明，只要紧紧依靠广大人民群众，充分发挥社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，我们就一定能够战胜前进道路上的各种挑战和风险，不断把中国特色社会主义伟大事业推向前进。我国经历了一场历史罕见的低温雨雪冰冻灾害

2008年低温雨雪冰冻灾害的深刻启示这次灾害警示我们，越是经济社会向前发展，越是现代化程度不断提高，越是不能忽视可能发生的风险。我们要深入总结，举一反三，进一步增强全社会风险防范意识，进一步完善应急管理体制机制，进一步加强各种应急物资准备，进一步提高危机处理水平，真正把这场抗灾救灾斗争的经验转化为更好抵御风险的措施和能力。

2008年5月12日14:28四川汶川大地震

最高层的果断决策；最快速的反应；最有力的支援；最广泛的动员和行动；最开放的态度。胡锦涛总书记在四川召开抗震救灾工作会议并发表重要讲话强调指出，中华民族历来具有在艰难困苦面前不屈不挠、团结奋斗的光荣传统。只要全党全军全国各族人民众志成城、顽强拼搏，我们就一定能够克服各种困难，夺取这场抗震救灾斗争的全面胜利。（二）严峻的形势和挑战

我国经济平稳较快增长，人民生活水平不断提高，社会政治和治安大局保持稳定。公共安全形势总体稳定、趋于好转，依然严峻、任重道远。

1，自然灾害严重。

由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。年均死亡1万多人；每年有3亿人口受灾；年均损失2000亿元；年均倒塌房屋300多万间。自然灾害种类多、频度高、分布广、损失大

2,我国的事故灾难严重

安全生产形势严峻。煤矿、交通等重特大事故频繁发生，给人民群众生命财产造成严重损失。环境污染确实已经成为当前中国发展中的一个重大问题。

——温家宝总理全国安全生产保持了总体稳定,趋向好转的发展态势：——一是事故总量明显下降。二是事故造成的死亡人数明显下降。三是重特大事故明显下降。四是重点行业领域事故明显下降。特别是煤炭、交通等领域事故下降幅度较大。事故灾难严重表现之一一是事故总量大、伤亡大。近10年平均每年发生各类事故70万起左右，死亡12万人左右，受伤70万人左右。在各类事故中，道路交通事故平均每年死亡9万多人，约占各类事故总死亡人数的80%；工矿商贸企业事故平均每年死亡1.5万多人，约占13%。事故灾难严重表现之二二是重特大事故多。2001年至2005年，全国共发生一次死亡30人以上特别重大事故73起，平均每年发生15起；一次死亡10－29人特大事故587起，平均每年发生117起。特别重大事故中，煤矿事故起数最多，平均每年发生8起，占58%；特大事故中，道路交通、煤矿事故平均每年发生42起，各占36%。一次死亡10人以上重特大事故

(2000-2007年)事故灾难严重表现之三三是环境安全形势严峻。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国近20多年来集中凸现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。主要污染物排放量超过环境承载能力，多区域、多方面、多形式的环境风险相对集中爆发，近几年出现环境事件高发的态势。

3，公共卫生事件仍然威胁着群众的生命和健康有效防控了高致病性禽流感疫情的发生和蔓延，没有发生大规模传染性疾病。多种传染病尚未得到有效的遏制。全球新发现的30余种传染病已有半数在我国发现，有些还造成了严重后果（特别是非典疫情和高致病性禽流感疫情）。重大传染病和慢性病流行仍比较严重。爱滋病病毒感染者70万（亚洲第二，全球第十四），艾滋病病毒感染和发病人数呈上升趋势，开始从高危人群向一般人群扩散；结核病患者人数超过450万，其中传染性肺结核病人约200万，80%在农村，每年死亡13万；病毒性肝炎等传染病尚未得到有效控制，慢性病毒性乙性肝炎患者2000万；434个县存在血吸虫疫情，6500万人受到威胁，患者84万，其中晚期病人2.6万。3，公共卫生事件仍然威胁着群众的生命和健康

新发传染病和人畜共患病不断出现，对人民健康构成严重威胁。特别是农村卫生发展仍然滞后。艾滋病、结核病、肝炎、血吸虫病和地方病患者，大部分在农村。农村公共卫生面临传染病、慢性病和意外伤害并存的局面。农村地区5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率均高出城市一倍以上。职业病危害呈上升趋势。制售假冒伪劣药品、医疗器械等违法犯罪活动尚未得到有效遏制，由其引发的药品、医疗器械突发性群体不良事件时有发生。使用非食品原料、滥用食品添加剂和无证照生产加工食品的违法行为没有得到有效遏制，重大食物中毒事件每年200起以上，造成200多人死亡，数万群众健康受到伤害。2007年食物中毒事件报告506起，中毒13280人，死亡258人。

大流感的风险分析大流感（PandemicInfluenza），在中国也称流感大流行。它是流感，但不同于季节性普通流感。它是能导致全球爆发或流行严重疾病的新型病毒性人类流感。人们很少有自然免疫力，它易于人间传播。据以往人类经验，平均每30-50年就会有一次大流感，上一次发生在1968年，现在已经40年，也就是说新一波大流感的发生概率越来越大。

图120-21世纪世界大流感的时间历程大流感的风险分析世界卫生组织对以往大流感发生状况的分析认为，大约25%至35%的人口可能在大流感爆发时期受到感染，温和情形下全世界可能有200万-700万人死亡。中度严重乃至极端情形下全世界可能多达1400万到1.42亿人死亡。大流行的威胁持续存在，但何时、何地、何种亚型、严重程度尚难预测。因为大流行的不确定性，我们必须做好准备，提高应对能力。4，影响国家安全和社会稳定的因素依然存在群体性事件持续下降，社会治安总体稳定。在一些地方，群死群伤的爆炸、投毒等恶性案件时有发生，杀人、绑架等暴力犯罪不断（94万犯罪嫌疑人）。由人民内部矛盾引发的群体性事件不断。国内外极端势力制造的各种恐怖事件危及国家安宁。境外涉我突发事件增多。境外涉我突发事件增多

——“走出去”企业超过1万家，在外劳务人员70多万人分布在近200个国家和地区。——62个国家发生过涉我企业与人员的经济纠纷。——我公民在巴基斯坦、阿富汗、约旦、伊拉克遭遇恐怖袭击和绑架事件。2004年以来境外发生的针对中国人的重大恐怖和暴力事件多达30起。（2007年4月24日在埃塞俄比亚，当地恐怖分子对我中原油田项目组发动袭击，导致9死、1伤、7人被劫持。——5次专机或包机接运遇难人员，成功解救3批次16名我国公民

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综上所述，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件每年造成非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿人民币。公共安全形势严峻。面临的新挑战我国经济社会发展进入了一个关键时期，经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,人们思想观念深刻变化；再加上国际上政治、经济、军事、安全等因素相互交织，地缘、宗教和文化冲突与政治经济矛盾相互作用，不稳定、不确定、不安全因素增加。面临的新挑战第一，城镇化和城市现代化进程的加快。--城市灾害的突发性；--城市灾害的复杂性；--城市灾害的多样性；--城市灾害的连锁性（次生、衍生灾害和灾害的耦合）；--城市灾害受灾对象的集中性；--城市灾害后果的严重性（城市抵御灾害的脆弱性）；--城市灾害影响的放大性；

第二，现代工业、高技术和信息产业的高速发展，在为国家和个人提供全新的发展机遇和生活空间的同时，也带来了新的安全风险。水、电、油、气等生命线工程一旦被毁坏，可能导致重大损失，甚至导致社会秩序局部瘫痪。

第三，国际形势继续处于深刻复杂的变化之中,和平与发展仍然是当今时代的主流,但世界多极化、经济全球化使世界各国面临着新的挑战。国际经济贸易的不断扩大，加大了外来有害生物和疫病疫情入侵我国的可能。第四，恐怖活动，恐怖主义的现实危害上升，际恐怖主义活动对我国家安全和社会稳定的现实威胁加大。一是持续高发。2004-2006年全球600起以上。二是范围扩大。目前，有“基地”组织背景的恐怖组织网络散布60多个国家和地区，美、俄等面临的恐怖主义威胁加大。三是手法多样。绑架、爆炸、募集资金、招募培训、甚至密谋大规模杀伤武器、生化等恐怖手段。四是意识形态化趋势明显。

第五，广大人民群众不断增长的物质文化需求，对公共安全的要求越来越高。同时，社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题。

迎接新挑战

第六，难以预料的全球性气候反常和难以控制的自然灾害时有发生，国际减灾战略正在做重大调整。由单项减灾向综合减灾转变由单纯减灾向减灾与可持续发展相结合转变由减轻灾害向减轻灾害风险转变，必须加强风险管理，立足关口前移由国家减灾向全球减灾和区域减灾转变明确政府、企业、社会和公民各负其责，特别是企业的社会责任地震灾害链

次生灾害不可忽视

许多震例表明：强烈地震引起的次生灾害有时是非常严重的，我们必须给予足够的重视。*1923年日本关东大地震死亡58420人，其中被次生火灾烧死或因躲火跳河而淹死的为95%。*1933年中国四川叠溪7.5级地震，造成6865人死亡；地震时山崩堵塞岷江形成堰塞湖，但45天之后大水冲决了堰塞坝，造成洪水，淹死下游2500多人。*1975年海城7.3级地震因有预报，只造成1328人死亡；但震后防震棚失火导致341人烧死，980人烧伤。*1976年内蒙和林格尔地震，因天气严寒，感冒、肺炎等病人达8000人；地震时压死28人，而震后因病或失火烧死为31人。

我们必须始终保持清醒头脑，立足社会主义初级阶段这个最大的实际，科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。

——十七大报告居安思危，思则有备，有备无患。

(三)主要经验和教训新中国成立以来，在党中央、国务院的坚强领导下，我们战胜了一个又一个自然灾害，妥善处理了一个又一个事故灾难，成功处置了一个又一个危机。在应急管理工作中积累了许多宝贵经验。我们应当不断地总结经验教训，不断地提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。中国特色应急管理的主要经验一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导。二是社会主义制度和我们的政治优势、组织优势。全国上下建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。三是突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的方针。中国特色应急管理的主要经验四是依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量。五是充分发挥三支队伍的作用，即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；厂矿企业职工和农村、社区的广大民众。六是全国人民万众一心和社会各界同舟共济。在应对重大突发事件中，形成了我们伟大的民族精神————万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。这是我们民族生命力，凝聚力和创造力的不竭源泉。

应急管理工作中的薄弱环节:一是思想认识不足，责任制不落实；二是应急管理的一些基础工作薄弱；三是应急管理体制机制不够健全；四是监测、预测、预警、预防和快速处置能力急需加强；五是全民防灾意识教育还相当薄弱；六是应对突发事件的法制有待完善。应急管理工作的薄弱环节之一

一是思想认识不足，责任制不落实；有些领导同志缺乏忧患意识，存在侥幸心理。一些地方和单位还没有把这项工作纳入议事日程，不愿意把钱用在预防工作上，“有钱买棺材，没有钱买药”。依法预防、依法处置的意识和科学决策能力有待提高，遇到突发公共事件时往往措手不及，凭老经验，靠“想当然”。有些地方或单位在信息报送方面还存在缓报、瞒报、漏报的现象。应急管理工作的薄弱环节之二：——应急管理的一些基础工作薄弱。安全投入不足，隐患多，基础设施建设水平不能满足防灾抗灾需求，基层防灾减灾能力薄弱，特别是农村更差。风险和减灾能力尚不完全清楚。灾害救助手段比较单一，金融、保险在减灾救灾中的作用未得到充分发挥（保险赔偿仅占2.2%，远远低于世界平均水平），综合减灾能力亟待加强。缺乏科学的灾害评估体系和应急能力评估体系。应急管理工作的薄弱环节之三三是应急管理体制机制不够健全。应急机构不健全，设置分散，职能单一，缺乏综合协调应急管理机构；应急机构人员也不足。从全社会来看，预警和应急机制还不健全，应急管理体制不顺畅，无论是应急预警体系和指挥体系建设，部门之间、条块之间的协调配合，还是信息报告渠道及时限，以及专业处置、救援队伍的组织，都存在一些漏洞或不足。

应急指挥和决策水平有待提高。

4，监测、预测、预警、预防和快速处置能力急需加强应急救援人员数量、素质、技术手段、基础设备和科技水平等方面都不能完全适应快速处置危机的需要；

监测、预测、预警、预防等能力急需加强。

应急管理工作的薄弱环节之五五是全民防灾意识教育还相当薄弱。目前，广大群众的个人生活、行为习惯和自救互救能力与防灾减灾的要求相距甚远。每年因“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）造成的事故灾难是惊人的。每年因遇险人员无知在灾害和事故中造成不应有的人员伤亡数量是惊人的。政府和有关部门在全民防灾意识教育，普及灾害自救与互救常识方面有待进一步加强。应急管理工作的薄弱环节之六六是应对突发事件的法制还不够完善。《突发事件应对法》的宣传贯彻需要加强。各地应对抓紧制定贯彻《突发事件应对法》的实施办法。

要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。

（四）加强“一案三制”建设党中央、国务院在深刻总结历史经验，科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策，重点是加强“一案三制”建设。1，深化应急预案体系建设

（1）必须进社区、进厂矿、进学校、进农村（2）必须做好风险分析工作（3）必须做好应急资源的普查和整合（4）必须增强应急预案的操作性（5）必须建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系（6）必须加强应急预案的培训和演练（1）应急预案必须进社区、进厂矿、进学校、进农村

形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。加强对社区、厂矿、学校、农村等基层单位应急预案编制工作的指导和监督检查。预案不是万能的，没有预案是万万不能的。现代社会有备未必无患，无备必有大患。

（2）必须做好风险分析工作

风险通常系指