集体土地所有权主体的虚位与法律规制

集体土地所有权主体的虚位与法律规制

一、农村土地承包法的主要类型1.集体所有权主体不清中国的宪法、民法、行政法和法律法律等法律明确了中国土地的所有权主体，即国家和集体的土地所有权。然而，由于土地所有权的概念“公众”或“个人”的概念，“我们不能回避农村地区的土地所有权。权利主体虚位,是集体土地所有权弱化的原因与表现。”(1)对于集体土地所有权的主体,我国现行立法使用的是“农民集体所有”,可以说这是一个既清楚又模糊的概念,说它清楚是指有关法律、法规中,确定“集体所有的土地依照法律属村农民集体所有,由村农业生产合作社、村农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可属于乡(镇)农民集体所有”。即乡(镇)、村、村民组三级所有。说它模糊是指“农民集体”并非个人,也非法人,农民集体所有权的主体是一定集体组织范围内的全体农民,他们直接共同占有生产资料、享有所有权。而当前多数地方农业合作社或农业集体经济组织不存在。土地承包到户,村委会是发包方,承包户的土地实际上是依据村民组所占有的耕地的多少决定的。在一个村委会中,不同村民组的农民平均承包的耕地面积有明显的区别,现在的问题是除主要执行乡(镇)政府决策并为其服务的村民委员会实际存在外,乡(镇)、村民组农业集体经济组织都是虚置的,几乎没有哪一个地方能说清楚,土地方面有相当多的纠纷都是由于主体不清楚引发出来的。(2)从集体土地所有权的实际运行来看,“不仅范围较窄,其所有权权能除占有、使用、收益权外,农村集体对土地之处分权受到国家所有权的严格限制,一定程度而言,农村集体所有权仅仅是国家所有权之补充或附庸,其产生并非是国家平均地权的结果,而是国家进行社会控制的一种手段。”(3)于是出现了国家所有权至上,集体所有权受限的尴尬局面。现有立法着重保护者为土地的所有者———国家利益,而非对土地做出投入并使其产生实际效益的利用者即用益权人。因此致使国家随意以各种行政手段侵害集体土地所有权,农村土地所有权仅具形式而缺乏实际权利内涵。在这样的一种背景下,国家与集体土地所有权权属纠纷、不同集体经济组织间集体土地所有权权属纠纷、“四荒”土地使用权纠纷以及村集体擅自发包土地直接侵害村民利益的纠纷比较突出。这一切与我国现行农民集体土地所有权主体虚化有直接关系。另外,农地所有权的归属,因权利证书尚未完全发放,部分土地权属不明、产籍不清,所有权属处于不确定状态,甚至原本稳定的土地关系也因尚未确权引发权属争议,影响农村经济的发展和稳定。(4)2.特殊群体本身的私权和土地承包经营权等在农村土地纠纷案件中,争议比较大、问题比较多,也较难处理的是收益分配权纠纷。在如何确定农村集体经济组织成员资格等问题上各地认定标准不一,从而导致执法不统一。农村土地纠纷主体与其他民事案件主体相比,其特殊性在于,主体只有取得成员的身份资格后才能享有征地款分配权和土地承包经营权等村民待遇。实践中比较普遍的做法是或以当事人的居住地为依据,或以其户籍为依据,以此认定集体经济组织成员的资格。但其极有可能“两头”否定诸如“外嫁女”、离婚、丧偶女性、大中专在校生、服刑人员等特殊群体的成员资格,以此剥夺他们的收益分配权,造成两头权利都悬空的状况。上述特殊群体由于身份上的不稳定性,致使其收益分配权极易丧失。以大中专学生为例,过去只要其一经录取,其身份即发生变化,毕业后由国家统一分配工作,与所在乡、村存在经济联系的可能性不大。而随着国家取消统分工作和就业形势的严峻,许多毕业生不能保证其在城市工作,相反,有相当一部分待业毕业生滞留家中,在未正式参加工作前,他们理应享有收益分配权。正是社会对上述特殊群体权利的漠视、法律和政策等原因,致使许多人无法享受土地上的诸项权利。于是,以争取收益分配等引发的农村土地纠纷自然成为农村土地纠纷之一种。(1)3.土地承包合同管理中的纠纷是因果报告不专业或因合同纠纷而签订的。据承包合同发生的纠纷,是由村民委员会和村民委员会和村民委员会和村民委员会和村民组成土地承包合同纠纷主要是指在承包合同的订立、履行、管理中引发的纠纷。(1)土地发包中的纠纷。一是发包人的主体资格混乱。根据《农村土地承包法》的规定,农村土地承包合同的发包人只能是农村集体经济组织,村民委员会或村民小组。但在发包过程中,有的是村发包,有的是组发包,还有的村委会、村民小组将同一块地分别承包给不同的村民,引发纠纷。二是发包程序不规范。《农村土地承包法》对发包程序有明确规定,主要是由于承包合同涉及同一集体经济组织内的其他村民的利益,是事关村民利益的重大事项,因此在签订合同时必须遵循民主议定原则,坚持程序合法,保证土地发包过程中的公平、公正。但在实践中,这些合同大多为村民委员会或者村民小组与承包户签订,没有召开全体村民会议,也未经三分之二以上的村民代表同意。有的地方村干部利用手中权力,不经过民主议定原则私自发包,有的甚至以明显的低价发包。该种情况下村民本来就有意见,一旦出现土地价格上涨或土地收益提高,就容易引发群体性矛盾和纠纷。还有的因层层转包甚至一地多包,从中渔利而引发纠纷。三是合同签订不规范。部分村干部和村民的法律意识薄弱,在签订承包合同时不采用书面形式,只是口头说说了事,权责不清导致纠纷;有的虽然签订了书面合同,但条款不完善,权利义务不具体,不能体现平等原则,有些甚至直接违背法律规定导致无效而引发纠纷。(2)合同履行中的纠纷。一是因发包方违约引发纠纷。突出表现在:违法收回已经发包给农户的承包地;强行收回外出务工农民、进入小城镇落户农民及出嫁女等的承包地;在承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地,借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地;利用职权变更、解除土地承包合同;借调整之机随意提高承包费;强制收回农民承包地搞土地流转;乡(镇)政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包;假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。(2)二是因承包方违约引发纠纷。突出表现在:承包方进行破坏性、掠夺性经营;承包方改变土地的农业用途;承包方没有依约定交纳承包费等。(3)合同管理中的纠纷。农村土地承包合同一旦签订,即具有行政权威性和法律的严肃性。但由于管理不规范,土地承包合同填写模糊混乱,有的地名甚至面积由村社干部或农户自己填写和涂改,有的一份承包合同在一年内重签多次,有的保存时间根本达不到承包期的要求。4.征地中存在的纠纷。据法律规定,征地从理论上讲,用益物权性质的承包经营权可以对抗集体的发包权。但实践中比较普遍的做法是:当国家对农业土地进行征收时,发包人可以凭借所有权人的优势干预承包人之自主经营权,而农村土地承包经营权人不能以平等身份与国家达成补偿协议,难以适用物权效力加以保护自己的权利。结果造成土地承包经营权人的权利完全由享有所有权优势的集体替代,后者通过自己在农地上的优势和话语权,往往以各种手段压低,甚至贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费。安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益等法律规定更是难以执行。此类纠纷主要表现在:(1)征地理由不充分。鉴于土地征收涉及到农民的生存和农村社会的稳定,《宪法修正案》第21条明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但公共利益这一概念不论从其内涵还是外延来讲都具有极强的不确定性。《物权法》也未对“公共利益”进行明确界定。政府在对农村集体所有的土地进行征收时,正是利用“公共利益”一词的模糊性,随意将征收原因解释为公共利益,以公共利益为幌子,将征收的土地用于商业开发,因此,产生冲突的原因是政府假借公共利益的名义,将征用的土地用于商业开发,从中牟取征收土地与出让土地之间所产生的巨大差额利益,从而引发农民的极大愤懑。(1)(2)征收程序不公开。征地补偿方案确定后,有关地方政府应当公告,明确告知被征地的农户,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但有些地方对征地的公告程序并未引起足够重视,村民对征地范围、征地补偿款数额不清,导致纠纷的发生。(3)补偿款未依法发放。被征收土地补偿款包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费三部分,每部分补偿金应按照各自的标准分开发放。目前,有的地区安置政策并未完全落实,有的三类补偿金未按规定分开发放,容易引起被征地农民的不满而发生纠纷。(4)补偿款分配不公。因分配款涉及村民的根本利益,村民之间因征地补偿款之争较为激烈,村民因分配方案难以完全形成一致而产生纠纷。(2)5.农村土地承包经营权流转合同流转争议产生的原因适当引导农户搞好土地经营权流转,是活跃农村经济的重要举措。但是,土地承包经营权的流转,必须在尊重农民意愿的基础上,由承包方自愿进行。有一些地方在农业结构调整和产业化发展过程中,发包方以结构调整为借口,以各种手段强迫承包方将承包地流转,集中土地搞所谓“规模经营”和“产业化”,导致土地流转纠纷不断出现。此类纠纷主要表现在:(1)流转形式不规范引发争议。我国土地流转中,除代耕不超过1年可以不签订书面合同外,当事人应签订书面合同,转让方式流转的,应经发包方同意,其他方式应报发包方备案。但实践中,许多承包经营权的流转以口头协议的形式进行,更未办理同意或备案手续,处于自发或无序状态。若此类合同产生纠纷,法官采信证据较为困难,合同关系难以查清。(3)有的转让方和受让方虽有协议,但由于土地升值,转让方要求收回土地或提高承包金,受让方不同意;有的承包户把土地交给村里,通过口头协议代为管理,村里发包几年甚至10几年,合同没有到期,原承包户索要承包地引起纠纷。(2)流转内容不合法引发纠纷。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。然而,在农村土地流转合同中,违背法律、法规和政策规定的情况比比皆是,有的土地流转合同中,改变耕地的农业用途;有的改变了土地集体所有的性质,私自买卖土地等等。违法的土地流转合同,是不受法律保护的,一方对另一方造成了经济损失,还要承担相应的赔偿责任。(3)流转程序不合法引发纠纷。我国现行《土地管理法》和《农村土地承包法》对流转程序有明确规定。但有的集体经济组织违反法律的强制性规定,未经村民大会三分之二多数同意任意发包;甚至有的乡(镇)违反集体土地所有权人意志,越权发包土地,引起村民土地承包经营权纷争。有的发包方不按法律规定,随意变更合同主体;有的因原承包费用较低而主张调整承包金未果,发包人随意解除原承包合同发包给他人经营。对于乡村干部违背农民意愿强行以低租金、长租期流转出的土地,农民要求完善流转协议,缩短流转期限,提高流转补偿标准,将农业税减免、粮食直补和粮食价格上涨带来的好处大部分返还给他们等引起纠纷。上述随意流转土地的行为,引发了诸多原承包户主张土地经营权侵权之诉和合同违约之诉。6.土地承包经营权和承包权保护不规范引发纠纷土地调整纠纷主要是在土地频繁调整、土地资源配置失衡、机动地管理不规范等过程中产生的纠纷。主要表现为:(1)土地频繁调整引发纠纷。有的地方以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回农户承包地搞招标承包,有的地方收回农户承包地来抵销欠款,有的村社违背政策规定随意调整农户承包地,引发矛盾。(2)土地资源配置失衡引发纠纷。农村人口处在经常性变动之中,但人口减少的农户,不愿意放弃土地承包权,新娶媳妇、新生儿女及新迁入人口等多年得不到土地,造成许多地方的农户之间实际占有的土地数量相差数倍甚至数10倍,农民要求平衡土地、落实承包权的呼声越来越高。(3)机动地管理不规范引发纠纷。机动地是发包方在发包土地时,预留的不作为承包地的少量土地。从各地实际运行的情况来看,因机动地处置不当和管理不规范引发了大量纠纷。主要包括机动地出租方与承租方的纠纷,发包方与承包方的纠纷。一些村组干部利用机动地谋取私利而引发纠纷。二、农村土地承包法的发展趋势1.农民经济理性和土地权利意识增强,可能使农民特性分化为农村税费改革后种地负担明显减轻,各项惠农政策带来良好政策预期,许多农民开始努力寻求更多土地耕种。农民对土地植根于心的朴素感情、新时期下的经济理性思考加上日益强化的土地权利意识使土地在农民心目中的地位进一步巩固。而基层政府及其官员为了经济发展和城市建设的需要也会进一步加强争夺土地,占地谋利行为必将呈上升趋势;农民经济理性和土地权利意识又使其不会轻易放弃土地,针对政府的占地必将会采取各种维权行动。可以预见,在农业为主的地区,基层政府及其官员和农民双方围绕土地的争夺将会加剧,由占地问题引发的农村土地纠纷将会越来越严重,也将长期存在。2.利益提供因素我国有9亿农民,“三农”问题事关社会稳定的大局,也是我国改革开放和社会发展的前提和基础。近年来,在中央鼓励农村经济发展的政策激励下,土地的收益显著提高,经济利益进一步激发了农民对土地的渴望,而村集体经济组织的利益并不总是和个体成员保持一致,当利益冲突时,村委作为土地的所有人和发包人,在发包、流转、收回土地时占主导地位,必然会以其利益为出发点,或者说以多数成员的利益为出发点,侵犯个体成员的利益,从而引发纠纷和矛盾。(1)2004年以来,在130起农村群体性突发事件中,有87起是由土地问题引发的,占总数的67%。据某媒体观众