交通民警行政处罚案件行政纠纷案例分析

交通民警行政处罚案件行政纠纷案例分析

会报或法律依据2004年3月30日，焦志刚刚驾驶了一辆废弃的夏马车。交付任务的交通警察王新奎、方成瑞、王学静等人进行了调查。交通民警决定暂扣焦志刚驾驶的汽车,焦志刚拒绝交出汽车钥匙,交通民警遂调来拖车将暂扣汽车拖走。汽车被拖走后,焦志刚向交通民警索要被滞留的驾驶证未果,便拨打110报警,称交通民警王心魁酒后执法。天津市公安局督察处接报警后,赶到现场询问了情况,并带王心魁、焦志刚一起到天津市公安局刑事科学技术鉴定部门,当场委托该部门化验王心魁的尿液。经化验鉴定,结论为:在王心魁的尿液中未检查出酒精成份。据此,天津市公安局督察处向交通民警王心魁本人及其所在单位发出《公安警务督察正名通知书》,确认焦志刚举报交通民警王心魁酒后执法一事不实,并按管辖分工,将不实举报人焦志刚移交天津市公安局和平分局(以下简称和平公安分局)处理。和平公安分局认为,焦志刚的不实举报阻碍了国家工作人员依法执行职务,属于《中华人民共和国治安管理处罚条例》(以下简称治安管理处罚条例)第十九条第(七)项规定的扰乱公共秩序行为,遂根据该条规定,于同年3月31日作出056号行政处罚决定书,决定给予焦志刚治安罚款200元的行政处罚。在056号处罚决定书已经发生法律效力后,同年7月4日,和平公安分局告知焦志刚,由于天津市公安局公安交通管理局向天津市公安局纪检组反映该治安处罚过轻,市公安局纪检组根据公安部监督条例的相关规定要求重新裁决,所以要撤销056号处罚决定书,重新查处,重新裁决。同年7月13日,和平公安分局作出047号行政处罚决定书,决定给予焦志刚治安拘留10日的行政处罚。焦志刚不服申请复议,天津市公安局以事实不清为由撤销了047号处罚决定书,要求和平公安分局重新作出具体行政行为。同年11月19日,和平公安分局作出870号处罚决定书,决定给予焦志刚治安拘留15日的行政处罚。焦志刚再次申请复议,天津市公安局维持了870号处罚决定书,焦志刚为此提起行政诉讼。向天津市第一上级司法机关起诉,请求撤销该天津市和平区人民法院认为:根据治安管理处罚条例,和平公安分局是有权作出行政处罚决定的公安机关,行政主体适格。焦志刚在交通民警王心魁执行公务时,不仅不配合,反而拨打110无中生有地举报王心魁酒后执法。和平公安分局据此认定焦志刚阻碍王心魁执行职务,根据治安管理处罚条例第十九条第(七)项规定,决定给予焦志刚罚款200元的行政处罚,事实清楚、证据确凿,处罚在法律规定的幅度内,且执法程序合法。和平公安分局在前述处罚决定书已经生效的情况下,仅因天津市公安局公安交通管理局认为处罚过轻,即随意地自行变更处罚决定,程序明显违法。据此,天津市和平区人民法院判决:撤销和平公安分局所作的870号处罚决定书。和平公安分局不服一审判决,向天津市第一中级人民法院提起上诉,请求撤销一审判决,依法判决维持被诉具体行政行为。天津市第一中级人民法院认为:根据本案事实,和平公安分局认定焦志刚的行为触犯了治安管理处罚条例第十九条第(七)项之规定,并根据该条规定作出056号处罚决定书,给予焦志刚治安罚款200元的处罚。这个处罚决定事实清楚、证据确凿,处罚在法律规定的幅度内,且执法程序合法,是合法的行政处罚决定,并已发生法律效力。依法作出的行政处罚决定一旦生效,其法律效力不仅及于行政相对人,也及于行政机关,不能随意被撤销。错误的行政处罚决定,只能依照法定程序纠正。《公安机关内部执法监督工作规定》是公安部为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责,防止和纠正违法和不当的执法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的内部规章,只在公安机关内部发挥作用,不能成为制作治安管理行政处罚决定的法律依据。行政复议法确实没有“行政处罚决定被复议机关撤销后,行政机关重新作出的裁决不得加重处罚”的规定。之所以不作这样的规定,是因为实践中存在着因原裁决处罚过轻被复议机关撤销的实际情况,重新作出的裁决当然有必要加重处罚。法律规定不得因当事人申辩而加重处罚,是对当事人申辩进行鼓励的手段。无论是行政处罚程序还是行政复议程序,都不得因当事人进行申辩而加重对其处罚。认为“不得因当事人申辩而加重处罚”不适用于行政复议程序,是对法律的误解。上诉人和平公安分局作出给予焦志刚治安拘留10日的047号处罚决定书后,焦志刚以处罚明显过重为由申请复议,这是一种申辩行为。复议机关以事实不清为由撤销了047号处罚决定书后,和平公安分局在没有调查取得任何新证据的情况下,在870号处罚决定书中决定给予焦志刚治安拘留15日的处罚。这个加重了的行政处罚明显违反行政处罚法第三十二条第二款规定,也背离了行政复议法的立法本意。综上所述,上诉人和平公安分局的上诉理由不能成立,不予支持。一审判决撤销870号处罚决定书,并无不当。据此,天津市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项规定,判决:驳回上诉,维持原判。和平特殊的行政行为本案争议的发生,是因为和平公安分局就焦志刚不实举报作出056号处罚决定书之后,天津市公安局公安交通管理局向天津市公安局纪检组反映对焦志刚进行的治安处罚过轻,纪检组根据公安部监督条例的相关规定要求重新裁决后,和平公安分局撤销056号处罚决定书,重新作出行政行为。和平公安分局是否有权因此撤销056号处罚决定书?要解决这个争议,需要从行政行为的效力入手,全面、正确地加以分析。通说认为,行政行为具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力。先定力是指行政主体的决定一旦作出,就假定符合法律的规定,对行政主体本身和当事人以及其他国家机关具有拘束力量。公定力是指行政行为一经作出,即对任何人都有被推定为合法有效而应予以尊重的法律效力。确定力是指已经生效的行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力。这里的改变,既包括撤销、重作,也包括变更。拘束力是指已经生效的行政行为所具有的约束与限制行政主体和行政相对人行为的法律效力。执行力是指已经生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。行政行为的确定力,和行政主体的撤销行为存在矛盾。因此,如何理解行政行为的确定力,是分析本案的关键。一、撤销行为不得导致行政主体产生不稳定行政行为的确定力应当具有相对的稳定性,以保证行政主体和行政相对人在稳定的行政法律关系中履行各自的义务,实现各自的权利。不仅行政相对人应当尊重已作出的行政行为,不得任意请求变更、撤销或废止受拘束的具体行政行,且行政主体也必须尊重已作出的行政行为,不得任意变更、撤销或废止所作的行政行为。当行政主体的撤销行为缺乏应有的法律控制时,就会造成很多的负面影响,主要体现在以下方面:一是容易导致行政行为的随意性。如果允许行政主体随心所欲地改变已经作出的行政行为,必将大大降低其自身的权威,行政管理秩序也将处于不连续、不稳定的状态,违背了行政行为强调的效率和稳定,同时也会导致行政主体滥用行政权力以及行政权力膨胀等现象。二是破坏既存的社会关系和社会秩序,危害秩序的稳定。三是容易侵犯行政相对人的信赖利益。当行政主体作出行序作出,事实清楚、证据确凿,处罚在法律规定的幅度内,是合法且已经发生法律效力的处罚决定,行政机关应当维护行政行为的确定力,不能仅仅因交通管理部门反映处罚过轻,便随意撤销056号处罚决定书。二、《物权法》第16条规定行政行为的确定力具有相对性。秩序和正义是法的重要的价值,行政主体违法或失当的行政行为,给人们的行为带来混乱的预期甚至是错误的预期,这就同法律所追求的正义的要求以及稳定的社会秩序背道而驰。同时,如果人们对行政主体错误的行政行为产生忧虑与怀疑,往往会导致人们对整个社会秩序的怀疑与对法律的不信任。行政行为的确定力存在相对性,行政主体对原来违法或不当的行政行为享有撤销权。从我国法律的相关规定中也可以看出,我国是承认行政行为确定力的相对性的。在行政诉讼法第五十一条中规定:人民法院对行政案件宣告判决或裁定前,被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。在最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第50条中规定:被告在一审期间改变被诉具体行政行为的,应当书面告知人民法院。但是,承认行政行为确定力的相对性,不意味着行政机关拥有任意的撤销权,“有错必纠”必须在“依法纠错”的前提下进行,依法行政是行政主体实施行政行为的基本原则,无论是在程序方面还是内容方面,都应当符合法律的规定。本案中,和平公安分局撤销056号处罚决定书程序违法。治安管理处罚条例第三十九条规定:“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后5日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关在接到申诉后5日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的,可以在接到通知后5日内向当地人民法院提起诉讼。”根据此条规定,有权对治安管理处罚决定提出申诉的,只能是被处罚人和因民间纠纷引起的打架斗殴等违反治安管理事件中的被侵害人。交通民警是国家工作人员,交通民警根据法律的授权才能在路上执行查车任务。交通民警依法执行职务期间,是国家公权力的化身,其一举一动都象征着国家公权力的行使,不是其个人行为的表现。交通民警依法执行职务期间产生的责任,依法由国家承担,与交通民警个人无关。交通民警依法执行职务的行为受法律特别保护,行政相对人如果对依法执行职务的交通民警实施人身攻击,应当依法予以处罚。焦志刚因实施了阻碍国家工作人员依法执行职务的行为被处罚。虽然焦志刚的不实举报直接指向了交通民警王心魁,但王心魁与焦志刚之间事先不存在民事纠纷,焦志刚实施违反治安管理行为所侵害的直接客体,不是王心魁的民事权益,而是公共秩序和执法秩序。因此,无论是交通民警王心魁还是王心魁所供职的天津市公安局公安交通管理局,都与焦志刚不存在个人恩怨,都不是治安管理处罚条例所指的被侵害人,都无权以被侵害人身份对上诉人和平公安分局所作的056号处罚决定书提出申诉,更不能因交通管理部门反映处罚过轻,便随意撤销056号处罚决定书,重新作出行政行为。和平公安分局撤销056号处罚决定书没有法律依据。根据依法行政的要求,行政主体进行自我监督而自主进行行政撤销行为同样是行政行为,要受到行为主体、职权、法律依据和程序等因素的制约。一方面,公安部《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条规定:“在执法监督过程中,发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的,主管部门报经主管领导批准后,直接作出纠正的决定,或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。”第十九条第(一)项规定对错误的处理或者决定予以撤销或者变更。对上述规定,应当正确理解。前述规定中纠正的目的,是为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责,防止和纠正违法和不当的执法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益。这样做的结果,必然有利于树立人民警察公正执法的良好形象。因此,错误的处理或者决定应当是行政机关事实认定不清、程序违法、无权、超越职权、滥用职权、违法作出的行政行为,而本案056号处罚决定书依照法定程序作出,事实清楚、证据确凿,处罚在法律规定的幅度内,是合法且已经发生法律效力的处罚决定,不在《公安机关内部执法监督工作规定》所指的“错误的处理或者决定”之列,不能仅因交通管理部门认为处罚过轻即随意撤销。随意撤销一个合法的行政行为,是与《公安机关内部执法监督工作规定》的制定目的背道而驰的。另外一方面,《公安机关内部执法监督工作规定》是公安部为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责,防止和纠正违法和不当的执法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的内部规章,不能成为制作治安管理行政处罚决定的法律依据。三、向行政复议机关起诉的行政责任问题此外,本案在阐述“申辩不加重”的理解时,还牵涉到另一个值得注意的问题,就是行政复议禁止不利变更原则。和平公安分局在上诉理由中提到,行政处罚法第三十二条第二款的规定,是指行政机关在行政处罚决定作出前,要允许当事人申辩,不得因当事人申辩而加重处罚。这个规定不适用于行政处罚决定作出后的行政复议程序,行政复议法没有规定行政处罚决定被复议机关撤销后,行政机关重新作出的裁决不得加重处罚。和平公安分局在决定对治安拘留10日的047号处罚决定书被复议机关撤销后,重新作出给予焦志刚治安拘留15日的870号处罚决定书,符合法律规定。根据本案查明的事实,和平公安分局作出第047号行政处罚决定书决定给予焦志刚治安拘留10日的行政处罚。焦志刚不服申请复议,天津市公安局以事实不清为由撤销了047号处罚决定书,要求和平公安分局重新作出具体行政行为。和平公安分局作出870号处罚决定书,决定给予焦志刚治安拘留15日的行政处罚。焦志刚再次申请复议,天津市公安局维持了870号处罚决定书。整个行政程序中,和平公安分局查明的事实根据并没有变化,而复议机关天津市公安局的做法,同刑事诉讼中仅上诉人上诉,二审法院发现一审事实认定清楚,但量刑畸轻,不是通过审判监督程序予以纠正,却以事实不清发回重审的情形何其相似!尤其是天津市公安局在和平公安分局未查明新的事实作出870号处罚决定书加重对焦志刚的处罚,焦志刚再次申请复议时维持870号处罚决定书的做法,更清楚地表明,本案事实上是复议机关作出了对申请人更为不利的行政复议决定,只不过方式比较隐蔽而已。复议机关天津市公安局的这种行为是否合法?1999年10月1日起施行的行政复议法规定,复议机关可以变更被申请人的行政行为,而对变更没有作具体的规定,因此,复议机关的变更,既可以减轻对申请人的处罚,也可以是加重处罚。在国家赔偿法中则规定,复议机关的复议决定加重损害的,复议机关对加重的部分履行赔偿义务。这个规定也从一个侧面反映出复议机关的复议决定可以加重对申请人的处罚。这种“有错必纠”的看似合理的规定,反映的是立法之初行政机关的行政权力本位思想。随着中国社会的发展,依法治国的思想渐渐深入人心,这种理念的缺陷也越来越明显。行政复议制度设立的目的,是为防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保障和监督行政机关依法行使职权,保护公民、法人或其他组织的合法权益,并为其可能遭受的不法行政行为提供救济。因此,在审查过程中,复议机关不仅要听取作出行政行为的行政机关的意见,还需认真地听取当事人的复议申请意见,这样才可能作出公正的裁决。如果申请行政