世界核秩序的构建与国际法的规制

世界核秩序的构建与国际法的规制

能量就是把这把刀变成一把双刃剑，不仅给人类带来了真正无法获得的新能源，而且给人类带来了毁灭性的手段。怎样使核能造福人类而不是毁灭人类,真正使核能的利用有序化、和平化,构建稳定合理的世界核秩序,是人类孜孜以求的目标。但这一目标的实现并非一帆风顺,在当今这一核时代,国际关系往往暗藏着“核烙印”,交织着“核威慑”与“核讹诈”的利益权衡。伊朗核问题、朝鲜核问题的出现,以色列承认其是核门槛国家1,核恐怖主义威胁的加剧等使人们认识到当今世界核秩序面临着重重考验甚至瓦解的危险。那么IAEA这一关于核问题的国际多边对话舞台,能否肩负起建构世界核秩序的重任,又怎样完成此重任是凾待解决的命题。这一命题既是对国际社会热点问题的回应,又为实现核秩序勾勒出组织安排,具有一定的理论与现实意义。一ieaa的意义当今世界核秩序的机制安排由NPT-IAEA(“核不扩散条约”和国际原子能机构)体制搭建和维系。这一机制以“国家间平等的普遍性原则、各国均有权发展民用核能的原则、核武器的不扩散原则、核不扩散的自愿原则、核不扩散的监督保障原则、在不扩散问题上违约的惩罚原则。”为基本原则2;以NPT为核心法律规范;以IAEA为基本组织机构。世界核秩序的核心法律规范是1968年通过、1970年生效的《核不扩散条约》,该条约是在美国和前苏联共同提出的防止核武器扩散的条约草案的基础上修改形成的,“虽然该条约只有11个条文构成,但是它在实现全面彻底核裁军、维护世界和平与安全的国际法制进程中具有划时代的意义。其一,它构建了全球范围内逐步实现最终全面彻底消除核武器的一个承上启下的法律基础。其二,它首次使有核缔约国负有国际法律义务,不得向任何无核缔约国直接或间接转让核武器或核爆炸装置,并且不帮助无核国制造核武器。其三,它首次使无核缔约国有义务保证不研制、不接受和不谋求获取核武器。其四,它建立了监督机制,即:将和平核设施置于国际原子能机构的保障框架之内”3。另一方面,由于NPT的签订是基于当时核武器大国想冻结拥有核武器国家的现状而讨价还价的产物,其自身有诸多“先天不足”。比如,缔约国权利义务的分配失衡;履约缺乏明确的时限4;条约退出程序的随意5;“条约在开始被看做一种防止大的工业国得到核武器的方法;但后来却被看做是控制核武器在第三世界扩散的一种方法”6;某些国家对防扩散采取双重标准7;只禁止核武器的横向扩散,而忽视纵向扩散8;核安全保证的履行懈怠等症结造成了NPT威信的减弱。IAEA于1957年在“原子能用于和平”的倡议下成立,是一个与联合国建立联系的政府间国际组织。IAEA的权力源于其基本文件——即《国际原子能机构规约》以及其他相关国际协议的授权。IAEA每年向联合国大会提交报告,并在必要时向对维护国际和平与安全负有主要责任的安理会,以及负责协调联合国及其专门机构发展性工作的经社理事会提交报告。它的宗旨是加速扩大原子能对全世界和平、健康和繁荣的贡献,并确保由机构本身、或经机构请求、或在其监督管制下提供的援助不被用于推进任何军事目的。核保障、核安全、核保安是IAEA的三大工作领域。IAEA的核保障制度是为了监督和阻止核武器扩散,核安全制度是为了保证核能民用的安全化,而核保安制度就是为了防范核恐怖主义。鉴于世界核秩序的基本内容为防止核能军用化和促进核能的民用化,这正为IAEA的工作领域所涵盖。IAEA是实现世界核秩序的监督者与促进者。二制度保障:全面型核保障体系的构筑IAEA核保障制度是指通过对利用核能活动实施检查的措施体系,防止有关国家违背NPT的条约义务,将核材料、核设施或核技术用于制造核武器。IAEA核保障法律制度是核不扩散机制的支柱,在防止核能军用化中发挥着最为突出的作用。1961年,IAEA建立了第一个保障监督体系——INFCIRC/26型体系,该体系的保障监督对象是热功率低于100兆瓦的反应堆。因为是保障机制建立的初期,内容还有很大漏洞,该型体系的实际作用不明显。1965年,又制定了核保障示范文本INFCIRC/66,后进一步形成了INFCIRC/66Rev.2型体系。9该体系只涉及核进出口国活动中制定的核项目及有关设施,不能扩大到当事人的所有核活动,因此称为“项目型保障监督体系”。1968年的NPT规定,各个无核武器缔约国须按照IAEA《规约》及其保障制度与之谈判缔结核保障协议并接受核安全保障,其目的在于核查当事国对于NPT义务的履行情况,防止核能从和平利用转向制造核武器或其他核爆炸装置。为适应NPT的要求,IAEA建立了INFCIRC/153型体系,该核保障适用于当事国领土内、管辖或控制下的所有和平利用核能活动的所有源或特殊裂变材料,因此成为“全面型核保障体系”。但其进入场地权和获取信息权还是受到诸多限制,远远没有“全面”。该保障体系“核实已申报的核材料和核设施,限于在有核材料的战略点上进行例行视察;采用定量核查方案(基于显著量、及时性目标和探知概率三个定量参数的核查方案);采用机械、系统的方式进行核实;在核设施的关键测量点上安装封隔、监视和无人值守的非破坏性分析设备”。10直到1991年,IAEA对无核国的监视和核查仅限于已申报的设施。海湾战争结束后,伊拉克的秘密核计划促使IAEA加强其核保障制度,除了宣布将特别视察扩展至未申报的设施外,还酝酿对核保障制度予以全面加强,包括实地环境取样、扩大获取信息的范围、使用更先进的技术手段、全面进入场地视察而不仅仅进入设施本身等,这就是1997年IAEA理事会通过的《核保障协定议定书》,即所谓“93+2计划”。该计划形成了INFCIRC/540型核保障体系,该体系较之以往核保障体系机构进入场地权和获取信息权都得到加强,被称为“加强的核保障体系”,该核保障体系使国家核活动可能将公开化和透明化。核保障监督体系在核不扩散体系中都发挥了重要作用,是核不扩散体系的警报系统。但核保障监督体系仍然存在一定缺陷,限制了IAEA作用的发挥。表现为:首先,核信息的独立获取权难以保证。很多技术性的限制使得国际原子能机构的核查人员并不能准确地掌握一个国家全部的核活动信息。“在朝鲜和伊朗的例子都可以证实:国际核查机制在关键时刻得不到最可靠的国际授权(国际社会往往在某一国的核问题上达不成一致,而争论和无休止的谈判会丧失最佳的时机),再加上核查对象国对国际核查人员活动范围的限制,使得对一国核动态及前景无法做出判断”。11为解决国际核信息透明化的问题,国际原子能机构主席巴拉迪呼吁全球暂停浓缩铀提炼和钚的再加工,并建议由地区或者国际机构监控任何国家的核燃料制造。即建立一个全球的核燃料供应机制,由联合国和原子能机构保障监督,并向世界所有国家无歧视的提供和平利用核能的核燃料,将有助于防止核扩散。其次,INFCIRC/540型核保障体系缺乏普遍性。IAEA大力推广其新的核查手段但仍有不少关键国家没有正式加入或批准,这直接关系该核保障体系普遍性与权威性。因为进入场地权的限制,IAEA监督机构很难收集到令人信服的有力证据。解决这一问题,一方面是使更多的国家接受附加议定书;另一方面,如果IAEA发现某一个国家不遵守其保障协定,可由联合国安理会通过一项普遍适用、有约束力的决议,自动授权国际核查机制启动一切必要的核查程序。比如获得授权,国际原子能机构的核查人员可以在任何时候能够立即不受限制地接触一切核查对象国的地点、资料和人。最后,IAEA的核查与国家主权的冲突。鉴于核材料、核技术、核信息的敏感性,IAEA无限制的核查权力势必会对被核查国的国际主权有一定侵入性,在此情况下往往会发生被核查国将IAEA的工作人员驱逐出境,从而使矛盾升级。IAEA作为一个国际组织,它的职权执行也注定会受到国家主权的制约。因此,我们应对IAEA的核查有正确的认识和要求,正确的对IAEA在防止核能军用中进行定位。三ia是促进核和普遍使用的人(一)其他国家的安全保障切尔诺贝利核事故和三里岛核事故的发生,使人们认识到核安全领域国际合作的必要,IAEA在核安全国际合作中扮演了一个重要的角色。IAEA的安全目标包括:促进信息和技术的交换,建立核安全标准,为成员国提供核安全服务。IAEA的安全服务包括:报告制度、现场勘查、安全援助计划。尽管IAEA只能对同意接受援助或者使用机构设备或服务的国家执行安全标准,它依然成为国际安全信息的来源和分享安全原则的论坛。IAEA因此对推进国际核安全作出了令人注目的贡献。IAEA是国际核安全协调和发展方面最显著集中的机构。它在国际范围运作核安全项目,领导核技术的发展,拥有最广泛的国际成员国(IAEA的成员国比欧洲原子能机构和核能机构广泛)。它还在国际核安全法的产生过程中起了重要作用,组织了五个核安全相关的多边公约,如《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《核安全公约》、《核损害民事责任维也纳公约》和《核损害补充赔偿公约》。12IAEA所制定的标准(包括准则和指导原则)几乎涵盖从核燃料的矿产开采和自备到核废物处置的各类核业务。这些基本安全要素被载入获得国际批准的和具有国际约束力的公约或条约中,并提供给国际社会使用,并被各国国内法所参考。13(二)建立全球核保安体制的国际组织2001年“9.11”恐怖袭击事件的发生、巴基斯坦核武器之父卡迪尔·汗建立的“核武器黑市”的曝光、苏联解体导致的对核危险材料管制的放松以及“基地”组织对核武器的寻求,这一切使国际社会认识到:将恐怖主义与核武器扩散交织在一起的核恐怖主义不再是假想,核恐怖主义已经成为当前和未来国际和平与安全面临的最严重的挑战之一。14“国际原子能机构总干事巴拉迪认为:非常规威胁需要非常规的反应,全世界须联合起来,担当起核材料安全的职责。因为辐射无国界,各国应认识到核材料的安全和保安是各国都应关心的。每个国家不仅要对其公民、也要对邻国和全世界证明具有强有力的保安系统”15。国际原子能机构的使命、技术能力、丰富的经验和全球影响,使它成为一个能够有效地帮助各国改进其核保安系统,从而建立全球核保安体制的国际组织。作为核监督机构,IAEA在反核恐怖领域已经采用了一种一体化多途径的方法,通过一项综合的防止核恐怖主义的活动计划,帮助各国加强它们的核保安计划。该计划涵盖防止和探察涉及核材料及其他放射性材料恶意行动的各种措施和响应措施,包含咨询、评价和培训服务。“IAEA拥有唯一的能在核恐怖袭击引起放射应急情况下立即作出反应、援助各个国家的国际响应系统”15。IAEA还建立了一套法律和条例范本,即用于通报、批准、检查和执行以及建立辐射源和辐射装置清单的样本程序。这些范本为各国在建立本国自己的保安目标时提供必要的基准点,国家可以以此为模板,修订适合本国国情的法律和法规。与此同时,这些范本还有助于在全球层面上形成一个一致、协调和一体化的方法。IAEA还多次召开国际会议,为解决国际范围内紧迫课题提供有效手段。由此可以得出,IAEA可以而且应该成为建构全球核保安机制的核心。然而,IAEA也面临许多问题。首先,IAEA的资金与工作人员有限,使它不可能对全球发生的核保安问题都做到及时有效的解决;其次,在现有制度下,任何国家都享有为民用目的生产高浓缩铀与钚材料的权利,而这些材料也可以用来制造核弹。这一问题成为造成核扩散和核恐怖主义的隐患。如果可以建立在IAEA控制下的燃料贮备库,为各国提供和平核活动所需的燃料,实现IAEA建立时作为“核银行”的设想,核保安问题就会得到解决。但由于核材料的敏感性,各国不希望放弃这一权利,IAEA的职权一时很难扩大。再次,作为政府间的国际组织,IAEA对非国家行为体的约束需要通过各主权国家来完成,IAEA的各项建议与导则也需要由各主权国家来接受与执行。因此,IAEA是否能有效运作依赖于各主权国家的支持。总之,建立一个有效的全球核安全与保安体制,需要IAEA进一步发挥核心作用,更需要所有国家的配合。如何协调与各主权国家的关系,调动更多的国家加入核安全与保安体制,共同应对核安全的要求和核恐怖主义的挑战,是IAEA当前急需解决的问题。四建立现代的国际经济新秩序综上所述,IAEA核保障法律制度致力于防止核武器扩散;IAEA核安全与保安制度促进了核能的和平利用。核不扩散与核能的和平利用正是世界核秩序的应有之义。因此,IAEA是世界核秩序实然状态的监督者与促进者。但IAEA仍有许多不完善之处,为完成实现世界核秩序应然状态的重任,IAEA还要加强内部法律层面、技