群租现象的成因及影响

群租现象的成因及影响

公共租赁现象是城市化进程中的一个普遍现象，是住房市场不平衡的表现。原因有很多。从经济学、社会学、公共管理学的视角分析,群租房现象既是经济问题、社会问题,也是社会管理的问题,对群租房的治理是当前创新城市流动人口服务管理的重要内容。一、群租房的现状调查关于群租房的概念界定,有的学者指出,它是指目前在大城市中心地带的中、高档小区里出现的建筑物的某一单元的所有权人或者使用权人(第一承租人)改变房屋原来的建筑结构和平面布局,把房间分割改建成尽可能多的若干小间后,再次向两个及以上的社会各类人员分别按间出租或按床位出租而形成的租赁关系。有的学者认为,群租是指房屋实际所有人将房屋结构经改造成尽可能多的小房间后出租给不同人,从而形成两份以上的房屋租赁合同关系。上述定义的相同之处在于“改变房屋结构和布局”、“与两人以上形成租赁关系”,这也成为界定群租房的基本标准。2012年,北京市住建委发布《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准有关问题的通知(征求意见稿)》》(以下简称《征求意见稿》),这份《征求意见稿》首次明确了出租住房人均居住面积标准不得低于5平方米,出租住房的单个房间居住的人数不得超过2人的标准,出租住房应当以规划设计为居住空间的房间为最小出租单位,不得改变房屋内部结构进行分割出租,不得按照床位出租。这也成为我们界定群租房的主要依据。群租房的主要特点表现为:一是出租主体多样,包括房屋中介机构、房屋所有权人、第一承租人(也称“二房东”)以及企事业单位等。例如,北京市某区群租房3632户,共计1.1万间,暂住2.1万流动人口,从出租形式看,委托中介出租的3450户,占95%;房主出租的102户,占2.8%;第一承租人管理出租的82户,占2.2%,多种出租主体增加了群租房管理的难度。二是租住人员复杂。群租房的承租人多为经济能力较弱的务工、求学、求医、无业人员,他们流动性强,迫于生计,容易成为实施违法犯罪行为的高危人群。同时由于自身素质不高,相互之间关系淡漠,缺乏责任感,往往也成为被侵害群体。三是房屋结构和布局的不合理。出租人为追求经济效益最大化,对房屋结构和布局作一定改动,尽可能扩大使用面积,多接受租住人员,有的甚至将厨房、卫生间、阳台都分割成小房间。四是群租房的位置主要集中在繁华路段、交通便利地区,例如医院、高校、公寓、写字楼、繁华商业区周边等。依据前文所述例子,从3632户群租房位置看,高校附近的171户,占5.1%,医院周边的219户,占6.5%,公寓写字楼周边的506户,占15.1%,在繁华路段、交通便利地区的2460户,占73.3%。这种便利的地理位置租房需求量大,更加有利于滋生群租房。二、群租房方面存在的问题群租房产生的主要原因有三个方面。一是市场需求群体的存在。收入低、择业不稳定、流动性强的外来流动人口是房屋租赁市场中的主流消费群体,也成为群租人群。这部分低收入群体由于无法承担整体租房租金的压力,选择群租房也是无奈。有限的房屋资源和大量的求租者引发了租赁供求关系的失衡,为群租房的存在提供了市场空间。二是经济利益驱使。房屋出租人正是看到了正常的公共服务难以满足市场的需求和潜在的经济利益,群租房才应运而生。它是市场经济中房屋资源“优化配置”的表现。三是政府相关部门对出租房屋监管缺失。群租是房屋租赁的违规行为,目前对出租房屋管理的法律依据缺乏,对房地产经纪机构监管力度不强,政府相关部门多头管理造成无人管理的局面,没有形成社会管理的合力,不利于对群租房的发现和查处。实践中,群租房给社会治安和公共安全带来严重隐患。首先是案件高发、警情突出。群租房内人员复杂,素质参差不齐,厨房、厕所等设施为公用,租住人员之间、租住人员与邻里之间各类纠纷频发,甚至导致打架斗殴等治安案件、盗窃、抢劫等刑事案件的发生。例如,北京市某派出所2012年共发刑事案件686起,涉及群租房94起,占13.7%;治安案件824起,涉及群租房232起,占28.2%;入室盗窃案件138起,涉及群租房87起占63.1%。2012年共接报110警情18576起,涉及群租房警情3250起,占17.5%,同比上升87.5%。其中治安警情677起,纠纷警情1348起,求助警情690起,均比去年同期大幅上升。其次是群租房存在着房屋安全隐患,影响群众安全感。群租房需要通过打隔断等方式改变房屋的使用功能,对水电气热设施进行改动,存在着私拉电线、用电负荷过大、通道被占用等各类安全隐患,如发生火灾等灾害事故,极易造成重大人员、财产损失,后果不堪设想。最后,群租房容易成为窝贼窝赃场所。由于群租房租金低廉,人员流动性强,对租住人员登记管理存在漏洞,导致一些群租房成为违法犯罪活动场所和违法犯罪分子逃避公安机关打击的落脚点,给社区人民群众的人身财产安全带来严重威胁。三、“群租房”的监管困境近几年,政府相关部门对群租房积极进行治理,但效果不理想。治理的困境主要表现在以下几个方面。首先是情感的困境。群租是一种“合情但不合法”的现象。“合情”是指合乎情感。群租房的承租人是流动人口中的弱势群体,受工作、学习、生活、经济状况等方面条件所限无力承担昂贵的租金,价格低廉的群租房在客观上解决了一部分城市流动人口的居住问题,满足了一部分群体的公共服务需求,人们从感情上很能理解他们的处境,这也成为群租房屡禁不止的根本原因。“不合法”是指违反了国家关于房屋出租的管理规定。在“合情”与“不合法”之间进行价值考量,显然需要将保护最大多数人利益的合法性放在首位,也包括承租人员自身的合法利益。但现实存在的居住需求城市公共服务很难满足,导致群租房只能以“不合法”的形式存在。其次是监管的困境。群租房的治理离不开政府相关部门对出租房屋的有效监管,但监管主体、职责不明确,导致监管作用弱化。按照《办法》,城市规划区内国有土地上的商品房屋租赁及其监督管理,适用本办法。那么非商品房屋(如宅基地、地下空间等)的群租房如何监管?按照《北京市房屋租赁管理若干规定》,公安机关负责出租房屋治安管理、消防管理和租赁当事人的户籍管理,建设(房屋)行政部门负责房屋租赁市场、出租房屋建筑结构安全的监督管理和房地产经纪的行业管理,工商行政管理部门负责对经纪活动进行综合监督管理,查处利用出租房屋进行无照经营等违法经营行为,民防行政部门负责人防工程的租赁管理,卫生、人口计生、规划、税务、国家安全和城市管理综合执法等行政部门应当按照各自职责做好房屋租赁的管理工作。以上各政府相关部门对出租房屋都有管理责任,但不同部门容易各自为政,难以对最核心的“群租”行为进行查处。此外,社区物业管理公司、居民委员会、业主委员会等组织对群租房的管理显得苍白无力,社会监督体系、机制没有形成。最后是执法的困境。在执法过程中,群租房的出租人和承租人往往不配合,调查取证难度较大,容易产生行政诉讼。人民法院在审理时,由于举证难,就使执法处于尴尬境地,不利于对群租房的治理。四、从改善城市公共服务体系到治理群租房现象社会管理创新是一个复杂的、综合的系统,要确保其始终发挥应有的重要作用,就必须立足于过程论,建构相应的系统机制予以支撑,用法律规范和制度来引导、促进和保障社会管理及社会管理创新,以参与型乃至自治型社会管理的理念为指导,解决好权、责、利的统一问题,以形成解决问题和创新发展的长效机制。治理是指个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。由此可见,“治理”与“社会管理创新”在主体、机制、制度等方面有相似之处,既强调政府职能,又注重社会组织、公民个体的参与,既强调正式法律、制度的控制,也注重自治的约束,二者追求的目标是协治(governance)或者善政(goodadministration),使社会能够形成更为良好的秩序,产生更为理想的政治、经济和社会效益。党的“十八大”提出建设“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制正是这种统一性的体现,要求我们社会管理理念向以人为本转变、社会管理主体向多元化转变、社会管理模式向强调公共服务转变、社会管理规范向法制化、制度化转变。在社会管理创新理念的指导下,对群租房的治理应本着“疏堵结合、关键在疏”的原则,在确保公共利益和社会秩序的前提下,从完善城市公共服务体系,健全管理法律法规,加强监督管理,发挥社会自治,动员公众参与等方面多措并举,才能达到最佳的治理效果。首先,树立民生为本理念,解决房屋租赁供需矛盾、建立租赁价格指导机制是根本之策。“群租”现象是经济社会发展给社会管理带来的问题,其根本原因在于经济发展与社会发展的不同步,当社会发展滞后于经济发展,社会建设受到忽视时就容易引发社会矛盾,解决这些矛盾需要政府调整社会管理策略,建立民生导向的社会管理机制,以及完善的社会保障制度。20世纪60年代,美国纽约市的人口迅速攀升,公寓的租金上涨。为了防止广大民众因住房租金造成生活危机,给社会带来不稳定因素,纽约政府在1969年制定了租金稳定管制政策,严格控制租金的涨幅,有效地稳定租赁市场。同时积极发展政府廉租房,缓解供需矛盾。德国、日本等国家也都有类似的管理租赁市场的措施。群租房租住群体社会认同和社会适应能力比较低,应当成为社会管理关注的重点,充分考虑到他们的生存、生活需求,这样社会矛盾、社会冲突和社会不安定因素必然随之减少,社会管理的初衷就会实现。因此,政府相关部门需转变管理理念,树立服务宗旨,着力解决低端房屋租赁市场供给问题。房屋行政管理部门可以通过网络化、信息化手段,了解房屋供求动态信息,免费提供房屋租赁服务,引导市场合理发展。通过建设保障性廉租房、整合各类闲置房源等途径,满足市场租房需求,利用市场经济杠杆作用,遏制群租房现象的发生。在房屋出租率高、求租量大的地区依托街道办事处成立免费代理租赁业务的“官办中介”,或者以政府购买公共服务的方式委托社会信誉好的房地产经纪机构代理出租业务,确保租赁行为合法。工商行政管理部门应在广泛调研基础上建立租赁价格指导制度,根据房屋新旧程度、地理位置、基础设施情况等建立相应的租金管理制度,防止出现哄抬租价现象。其次,加强对房屋租赁市场的监管是治理群租房的有效途径。社会管理是政府职能的重要组成部分,在探索社会管理创新过程中,政府行政管理的规范作用还应发挥。针对群租房多由房屋中介公司出租的问题,应加大对房地产经纪机构的监管力度。根据北京市最近发布的《北京市房地产经纪管理办法(征求意见稿)》规定,房地产经纪机构和房地产经纪人员不得改变房屋内部结构分割出租,并且明确了相应的法律责任。房屋行政管理部门要加强对违规房地产经纪机构和房地产经纪人员的查处力度,规范市场租赁行为。建立以政府房屋行政管理部门为主的公安、工商、消防、税务等多部门联动机制,健全信息共享、联席协商等工作制度,形成治理群租房的合力。尤其对一些大型住宅区的群租治理,更需要争取地方党委政府的支持,多部门联合行动才能有所作为。对出租房屋的监管还要强化街道或基层社区出租房屋服务管理站属地监管职责,协助做好房屋租赁政策宣传、租赁信息登记、房屋租赁行为日常巡查等工作。此外,建立群租房社会公众举报制度、奖励制度,公开举报电话,形成全社会监督网络,也有利于对违规群租及时发现、及时报告、及时制止。再次,完善法律法规是治理群租房的重要支撑。社会管理是在法律框架下对社会的调节管控,依法治国、依法行政是社会管理的基本原则。群租房的治理需要操作性强的法律法规作保障,考虑到地区之间经济发展水平差异,最好是制定全面、细致的地方性出租房屋管理法规。住建部颁布的《办法》属于行政规章,北京市虽然2009年制定了《关于加强出租房屋安全管理的通告》,2011年重新修订了《北京市房屋租赁管理若干规定》,2012年发布《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准有关问题的通知(征求意见稿)》,2013年5月发布《北京市房地产经纪管理办法(征求意见稿)》等,但关于群租的规定都比较分散,并且作为行政处罚的设定应当是地方规章以上的法律法规。因此,有必要考虑在综合以上几个规定的基础上,结合实际情况,制定北京市出租房屋管理的地方性法规,明确界定“群租”的形式、处罚主体、处罚标准等,为依法查处群租行为、加强市场监管提供有效的法律保障。最后,加强社区自治管理是治理群租房的有益补充。社会管理创新的关键在于要用参与型乃至自治型社会管理的理念来指导各种社会管理实践。参与型乃至自