综合交通规划实施与实效的科学评估

综合交通规划实施与实效的科学评估

综合交通规划是城市交通发展政策的集中体现，是关于调整和协调不同交通方向、合理分工和有序发展的政策和措施的集合。在城市总体和交通系统发展过程中,综合交通规划究竟发挥了什么作用以及作用的效果,直接影响并决定了交通规划在与城市发展相关的规划体系中的作用和地位,也关系着公众、决策部门、行业人员对交通规划工作的行业认知。通过综合交通规划评估工作可以检测、监督既定规划的实施过程和实际效果,评判既有交通规划与外部因素之间的适应性以及交通规划自身体系的统一性,评估既有综合交通规划引领新一轮城市总体与交通系统协调发展的指导能力,并在此基础上形成相关信息的反馈,从而为新一轮综合交通规划在发展战略、政策设计、规划方案及实施机制等方面提供具有前瞻性和针对性的提议。只有建立在科学的评估工作基础上,规划的滚动机制才有可能建立,规划评估工作应该作为一个不可或缺的组成部分贯穿城市综合交通规划“制定-实施-调整”的完整过程。一、目前城市综合交通规划编制体系中存在的问题尽管规划评估工作对检验已有规划实施成果、修编新一轮规划、调整规划管理和实施机制等工作具有着重要的作用,但目前我国大城市综合交通规划编制体系中对于规划评估工作的理论认知存在一定程度上的偏差,对评估体系和内容缺乏统一认识,评估过程中需要的数据收集系统建设滞后,评估工作的整体开展力度仍然薄弱,除少数城市外基本上处于尚未开展此项工作的现状。(一)从评估对象上看,事前评估与后评估相结合,物联网规划实施效果的差异主要在于对规划方案的评估,并具有实效性从时间维度来看,“评估”包含事前评估、过程评估和事后评估;从评估对象的广义和狭义来分,分为对规划方案本身评估和包含规划制定、实施、管理机制在内的整个规划体系的评估。目前,国内综合交通规划评估在理论认识上还局限于对规划方案本身的评价,在规划问题描述和目标设定的基础上,通过情景设定和投入-产出分析方法对规划方案解决问题的能力和社会效益进行评价,以证明规划方案解决问题的预期能力与综合效益,在时间维度上属于事前评估。在规划制定和实施5-10年后,所面对的现实环境与规划评价中所设定的情景有着巨大的差别,外部背景的变化导致规划安排的实施与否以及实施排序都存在巨大的差异性。因此,对规划方案的预先评价并不能解决规划与现实背离的矛盾,也无助于判断规划指导进一步发展的能力和回答规划与实施产生偏差的内在原因。本文所表述的综合交通规划评估在对象上包含了规划制定、实施、管理机制在内的整个体系,而并非局限于对规划方案自身的事前评价;在时间维度上属于后评估,与社会领域中的公共政策后评估较为接近。在城市交通规划实施过程中,规划评估工作对交通规划实施进度以及外部环境的变化和趋势进行持续的监测,以约定的评价指标对规划实施结果进行评价,以衡量规划实施的效果;通过比照规划实施的实际效果与规划原定的阶段实施目标的偏差,明确新一轮交通规划修编工作和继续实施规划过程中需要面对的外部环境趋势和发展需求,形成对交通系统新一轮发展面临的经济发展速度、机动化趋势、区域发展战略、政策环境等重大外部要素变化趋势与走向的共识;并检讨规划实施效果产生偏差的内外部原因,以对新一轮规划的目标、策略和实施机制和手段进行调整以应对现实环境的变化。(二)国内城市发展规划和评估工作存在的问题近年来,国内交通规划编制工作进展迅速,大部分省会一级城市都已经编制了数轮的综合交通规划和道路、公交、停车等一系列的专项规划,基本上形成了综合交通规划、专项交通规划以及微观区域开发规划或通道节点改善规划等多层次的规划体系,交通规划的编制工作正在进入高潮阶段。但在交通规划编制工作进入高潮的同时,规划调整却没有得到足够的重视。一些城市建设相对缓慢地区对规划出现的结构性问题无力修编,问题的长期累积使规划偏离城市发展;在一些经济发展和城市扩展迅速地区,却频繁进行结构性的规划修编,一些核心的交通发展目标和发展战略无法得到持续的贯彻,规划的继承性受到较大的挑战,规划成果的质量进步不大,但规划编制成本持续走高。在城市发展相关的规划编制体系中,城市总体规划与交通规划两者之间的联系非常密切,在发挥政策引导城市发展方面相互支撑,共同发挥规划引导城市总体发展的重任。但与前者相比,国内对交通规划评估工作的重视程度还远远不够。以城市总体规划编制工作为例,2008年1月1日开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条和2006年4月1日开始施行的《城市规划编制办法》第十二条规定都明确提出了要求在城市总体规划编制前必须组织对既有总体规划实施情况进行评估,并对基础设施支撑能力和建设条件做出评价。国内交通规划行业对规划评估的重要性认识还存在较大不足,现有的交通规划体系中也缺乏这方面的明确要求,相关的专业研究和实践工作还未广泛开展,实践评估工作的开展也缺乏有效推动力。(三)城市交通运行状态评估工作现状缺乏连续、系统的数据收集系统也是导致目前交通规划评估难以制度化开展的重要原因之一。除北京、上海、广州等特大城市外,大部分省会城市的交通设施管理系统和运行数据收集系统较为缺乏,导致难以定期、系统、全面对规划安排的进展情况和预期运行的改善程度进行评估。一方面,交通基础设施信息系统没有得到系统性的建设和整合,不同交通子系统设施的规划、建设和管理措施尚未实现电子化查询;公路、城市道路、公交等系统通常属于不同部门管辖,评估开展过程中难以全面收集评估所必要的基础设施数据。另一方面,大部分城市的交通运行状态检测系统建设仍较为零散,缺乏有效的平台整合。国内大城市通常有交警部门设立的视频检测系统,但视频检测系统难以迅速、准确地获得交通运行参数,重要通道和节点处的交通信息检测系统(流量、速度、密度等)尚未得到系统性的建设,导致评估过程中所必须的连续性、系统性的分空间层次和时间变化的路网运行速度、通道及重要节点流量、饱和度等基础数据非常缺乏。(四)城市空间概念界定模糊化国内大城市不仅系统性的数据收集系统建设较为不足,评估空间范围定义、数据统计口径、设施分类标准等技术问题也仍有待进一步统一明确和量化。以空间概念为例,不同时期制定的规划对城市建成区、中心城区、市区、郊区、规划区、都市区等空间概念界定存在模糊与交叉。经过5-10年的发展,城市建成区、市区、规划区的空间范围已经发生变化,造成对区域层面交通系统设施建设和运行服务的时间序列特征分析存在困难,同时空间概念定义的模糊不清也造成与其他城市之间的横向对比和分析存在困难。在数据统计口径方面,以道路设施建设评估为例,道路等级分类标准较为混淆。不同时期规划分析中有的以12m宽度以上统计为支路,有的以6m以上统计为支路,导致不同时期、不同空间层次上的设施建设水平因数据统计口径的不一致性失去了可比性。二、交通总体规划和结构的移动之间的发展方向和结构将出现快速变化期第20段过去的10年时间和将来很长一段时期,中国处于快速城市化的发展阶段,城市的发展方向和结构都将快速变化,导致影响交通规划编制和实施的外部条件处于快速变化期。交通规划面向快速变化外部环境的可实施性、指导未来发展的适应性以及规划体系内部的协调性都受到严峻的考验。(一)新一轮城市综合交通规划治疗与交通总体规划的必要性通过对既有综合交通规划的评估与分析,应达成三个目标:1、评判既有交通规划的实施效果和指导交通系统进一步发展的适应性,分析综合交通规划修编的必要性,同时论证对新一轮城市总体规划适度调整或修编的必要性。2、识别当前交通发展面临的关键问题及制约发展的主要障碍,为新一轮城市总体规划和综合交通规划修编明确边界条件、确立修编方向与重点奠定基础。3、为新一轮交通发展战略、政策、措施制定的讨论达成一定的共识。(二)评估内容框架结合以上评估目标,将综合交通规划评估工作分为相互联系又各有侧重的三部分内容:实施性评估、适应性评估、协调性评估,三部分内容的框架结构见p50图1。1、评估的实施这是通过现状交通系统的评价,检验综合交通规划的科学性、合理性和执行情况、执行效果,是对历史的回顾与总结。2、交通需求预测及交通规划方案变化这是对综合交通规划继续指导城市交通发展能力的评价。针对我国城市快速发展的特点,重点研究交通规划所依据的城市发展规划、区域发展条件、宏观经济背景等的变化,对于交通需求预测、交通规划方案变化的影响。如2000年编制完成的综合交通规划对于2010年交通发展的预测与2010年实际交通条件的差异,由此判断2000年编制的规划是否能继续指导2010-2020年的城市交通发展。3、协调评估这类评估关注综合交通规划与上位规划、其它相关规划的关系,以及综合交通规划各个子系统之间发展的均衡性。三、综合交通计划的内容和方法(一)交通基础设施建设评估的指导思想和思路交通规划的实施性评估应从交通基础设施建设、交通投资政策、交通发展战略三个方面对规划的执行力度和效果进行评估,总结存在的问题和进一步改进的方向。交通基础设施建设评估是交通投资政策、交通发展战略等宏观政策在交通系统发展中的直接体现,是评估后二方面的基础。交通投资政策受交通发展战略的直接引导,不同的发展战略决定了交通投资的力度和影响交通投资的方向。在交通基础设施建设和交通投资与发展政策评估的基础上,对交通发展战略的执行效果进行评估,对执行过程中存在的缺失和不足予以反思,为探寻新一轮交通发展目标和战略奠定基础。1、相关指标与规划安排的比较包括铁路、对外公路、机场、港口与航道等城市对外交通基础设施的建设水平与规划预期的比较;城市道路网络总体建设水平、规划干道网络建设完成度、支路网络建设水平等指标与规划安排;公交设施总体发展、线网发展水平、公交专用道建设、轨道交通建设安排等内容与规划预期比较;停车规划回顾、设施建设现状与供需缺口分析,停车配建标准比较等内容。2、交通总体规划回顾相关规划安排中不同类型交通设施投资需求,分析近年来城建总体投资和交通系统投资规模、分布,评估交通投资落实与规划安排之间的差别,反映过去一段时期内交通系统发展的资金投入重点,结合设施建设情况分析各类别交通设施建设、管理投入水平的差异。3、交通发展战略评估指标选择结合城市扩张和区域一体化的发展背景,从规划制定、交通基础设施建设、出行服务、市场合作等方面评估交通发展战略的具体推进;考虑以不同交通方式的时间可达性作为评判指标;以及从不同层次的公共交通优先发展指导政策入手,评估公交优先发展战略在过往交通系统建设与投资中的重视程度,可以考虑以公交客运量、公交出行分担率和公交运行速度作为公交优先战略执行效果的检验指标。(二)规划适应性评估交通规划适应性评估从满足交通现状需求及未来一段时期交通发展需求两个方面,考察既有规划对交通系统运行的适应性。交通规划适应性评估通过交通规划与城市总体规划等上位规划的配合;交通规划的需求预测与实际交通增长如机动车总量、交通结构的比较;交通规划方案对于城市扩张与城区改造、土地开发量与强度的适应能力,分析交通规划制定的各项战略措施、建设方案是否满足城市规划的总体部署与城市发展要求,检验规划是否能适应城市社会、经济发展需求,起到引导城市空间格局优化的作用。1、情景与实际的差异解析交通规划所依托的土地利用设定情景与过去一段时间内城市社会经济、人口与就业、城市空间拓展、空间结构调整、土地开发情况等方面的差异,总结设定情景与现实情况之间的差异范围和强度。主要的对比分析指标有人口总量与空间分布的变化、就业岗位类型总量与空间分布的变化、人均GDP及可支配收入的增长、城市功能空间结构的调整及建成区的拓展、土地利用类型及开发强度变化、2、原有交通规划实施效果分析从机动车拥有、道路交通、公共交通、静态交通以及交通管理等方面,分析各类交通工具的增长、分方式交通需求总量增长、交通量空间分布、居民出行指标、出行成本等特征,结合城市人口、经济、土地利用等外部要素变化特征,分析过往一段时期内城市交通需求增长特征,与既有交通规划的交通特征判断和需求定量预测结果进行比较,评估既有交通规划实施到当前阶段,对现状交通的适应性。3、重大问题这应基于交通需求增长趋势判断,以及交通系统发展所处的宏观环境,分析今后一段时期城市交通发展面临的主要重大问题。分析快速城市化对交通设施建设和运行服务的要求、轨道交通建成后的交通格局调整、区域发展战略实施对内部外交通系统的衔接要求,重点关注既有交通规划对城市社会经济发展、城市空间拓展及结构调整的适应性引导发展的能力,评估既有规划提出的交通发展战略、交通规划方案对未来交通发展需求的适应性。(三)交通总体规划的对策建议协调是科学发展观的核心内容之一,只有协调发展,才能保证全局的、整体的和根本的发展。协调性评估应从交通规划编制的边界条件、交通发展战略以及交通子系统规划方案等方面入手,评估规划的继承性、一致性和差异性,以剖析当前交通问题产生的根源(是规划本身的问题,还是规划管理、实施的问题),为规划的制定、实施和管理机制提出对策。协调性评估应按照两条主线进行:不同空间层次(经济区域或城市群、市域、中心城区、内部分区等)的交通规划协调性和各个交通专项规划间的协调性。1、划等上位规划既有综合交通规划与城市总体规划中交通专线规划、城市群或者区域交通规划等上位规划在交