政府自利性的过度膨胀与纠偏机制研究

政府自利性的过度膨胀与纠偏机制研究

从政府与社会关系的角度来看，政府是为社会服务的公共机构。在现代社会中,政府作为公共权力的主要行使者,是全体公民意志的代表。从应然的角度看,政府应致力于构建公正合理的社会秩序,促进经济发展和繁荣,以达到社会公共福利最大化的目标。然而,理论分析和政治实践告诉我们,政府在追求公共利益的同时,也有自身的利益诉求,而且在很多情况下,这种自利诉求会超越并取代公共利益,这就产生了政府自利性的合理性问题。在本文中,笔者在探讨政府自利性存在的合理性以及其走向不合理性的可能性的基础上,对建立政府自利性的纠偏机制的必要性和具体对策进行了深入研究,希望能对当代中国的行政改革有所裨益。一、政府自利性的内涵关于政府自利性的内涵,学界同仁从不同的角度对其作了界定,例如:“所谓政府的自利性是指政府并非总是为着公共目的而存在,政府在公共目的的背后隐藏着对自身利益的追求,这一特性称为政府的自利性”;(P7-11)“政府的自利性是指政府除了具有管理公共事物的属性外,具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性”;“政府的自利性,简而言之就是政府追求自身利益最大化的属性”。笔者认为,上述定义实质上是把政府的自利性界定为政府对不具备“公共”属性的自身利益的追求的特性,而政府的自利性应该包含更丰富的内涵。在笔者看来,所谓政府的自利性是指政府从服务于公共福利的目标或者是从扩大自身(包括政府中的个体)利益的目的出发,对财富、权力和机会等利益追求的属性。对政府的自利性不能一概否定,从是否着眼于增进公共福利的目标出发,可以将其分为合理的自利性和不合理的自利性。对政府而言,其合理的自利性是指政府在追求公共利益的过程中对社会资源的必要占有和使用,“它表现为政府为保证自身运作所需的必要成本,包括行政经费、执行公务所需的物资和职权、行政人员的薪酬福利等。”这部分利益追求是否合理要根据政府承担的职能、完成工作的绩效以及当时的社会经济发展水平来衡量。不合理的政府自利性是指政府及其工作人员以或不以公共利益的名义,以追求自身利益为目的,通过某种方式,实现对社会资源的占有和使用。不合理的政府自利性通常用以下方式表现出来:寻求地方、部门、行业的权力扩张和机构膨胀;通过政策制定获得相对于社会公民的规制优势;通过行政作为或不作为的方式来设租和寻租,从社会中汲取资源并使政府利益超越公共利益等。毫无疑问,我们应该在保证满足政府合理的自利性的前提下,抑止不合理的政府自利性。二、不合理的政府自利性合理的政府自利性是政府赖以存在并发挥其功能的前提。一方面,合理的政府自利性的存在是政府得以存在并有效履行其职责的前提。政府要完成某一社会功能,必然要耗费一定的运行成本、设备成本、人力资源成本等,政府对这部分资源的索取就是合理的政府自利性;另一方面,合理的政府自利性也是一个有效的激励因素。恰当的制度设计应是尽量把政府合理的自利性与其公共性统一起来,在实现公共利益的同时也使其获得一定的自利性的满足,比如对个人和组织基于绩效的奖励。对这种自利性的满足会激发政府组织及其工作人员更好地履行其职能,实现公共福利的目标。因此,合理的政府自利性是保证社会稳定发展和高效行政的必要条件。然而,政府官员并非天使,在现实政治生活中,合理的政府自利性极易超出必要的限度,沦为不合理的政府自利性。主要原因是:第一,政府中广泛存在着自由裁量权,同时,对这种权力的实施又缺少较为明确的情节规定。这样,政府及其工作人员就可能利用自由裁量权的伸缩性设租、寻租,谋取自身利益;第二,政府权力扩张是导致制约机制失灵的重要原因,从而为政府自利性扩张并进而蜕变为不合理的自利性提供了可能性;第三,政府运行机制不透明是导致政府自利性膨胀的另一个重要原因。政府过程不公开,暗箱操作,其他社会组织和公民就难以进行有效的利益表达,更无法对政府行使有效的监督,其出台的政策法规常常仅代表政府部门利益而不是公共利益,而且这种膨胀的自利性往往披上了“合法”的外衣;第四,政府对公共事业的垄断也是导致政府自利性膨胀的一个因素。“这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力,成为政府扩展自利的温床。”最后,缺乏一套激励与约束相结合的制约机制。政府自利性的膨胀是缺乏有效的制约机制的必然结果。但是,如果约束机制没有解决组织及个人的激励问题,那么这套机制最终将难以真正落实。一方面,它的实施将面临来自政府内部的巨大阻力,另一方面,政府管理的低效将使约束本身的合理性受到质疑,并将最终导致对约束的解除。一些地方为解决工作人员效率低下问题就采取了解除约束的办法(比如通过对罚没收入按比例提成给执法者的手段以图提高执法者工作积极性),结果必将导致以效率取代约束。然而,通过放松对政府机构及其工作人员约束的方式来达到激励的目的,政府就可能丧失追求民主、公正等核心公共价值观而蜕变为赢利机构。因此,约束机制未能解决激励问题,也会成为政府自利性从合理走向不合理的重要原因。三、导致自利性的主要原因事实证明,一旦政府的自利性过度膨胀并超出一定的限度,就会蜕化为不合理的自利性,这种不合理的自利诉求必将引发一系列社会、政治和经济问题:(一)政府的公共政策首先,在政策设计的着眼点上,政府不是从方便群众的角度而是从方便自身的角度考虑问题,结果是培养了政府的官僚习气,同时耗费了大量的社会成本;其次,在政策内容上,政府可能从本机构的自身利益出发,制定有利于政府的公共政策,以“合法”手段从社会中攫取财富;最后,极端的政府自利性可能导致公共政策的“商品化”,公共政策成为政府的“私有财产”在市场上交易。这时,政府“要么受金钱驱使以政策来设租和寻租,要么就是把理应出台的政策向受益者巧立名目谋取利益,从而破坏了公共政策的严肃性和公平性。”(二)存在消极抵抗首先,追求自利的政府在执行公共政策时,会根据自身利益对公共政策加以取舍。对其本身有利的政策就尽力执行,对自身不利的政策则采取“上有政策、下有对策”或采取拖延推诿的办法消极抵抗;其次,政府在执行公共政策时,也可能出于自身利益考虑,以权谋私,宽严不一,人为地增加政策的灵活性和随意性,伤害公共政策的严肃和公平。(三)权力膨胀之工具从法理意义上说,权力首先意味着一种义务和责任,这种义务和责任是政府权力存在的前提和依据。然而,追逐自利的政府会把行政权力当作获取利益的工具,忽视其义务和责任,从而引发权力的膨胀。在此,政府权力的膨胀不仅是指政府权力的过度扩张,以致于难以被社会所制约,更是指政府权力的过度使用和不作为。政府权力的过度使用是指政府为了自身利益,不顾自己的义务和责任,滥用权力的情况。政府权力不作为是指政府为获取利益或减少开支而逃避责任、不实施行政行为的情况。这样,政府的权力实际成了极具弹性的东西,既有权超越职能,又有权不履行职责。这两种情况在我国都存在着。(四)政府行为的扩大与参与：“私人寻租”的实然属性在不合理的自利动机的推动下,当今世界各国都难以完全避免设租、寻租现象。有学者认为,设租、寻租问题的产生在于政府行为范围的扩大化和政府干预过程中对其他经济活动和其他经济主体的限制以及政府提供公共物品方式的多样性和非市场化。设寻租的机会是普遍存在而难以完全消除的,然而,把机会变为现实的动力来自于政府自利性的膨胀。(五)行为以善意为依据,已经失去公共性的内涵现代社会,政府是建立在人民意愿的基础之上的,这也是政府合法性的基础。依照民主政治的理念,政府的一切政策措施及行政官员的一切行为均应以民意为依据,并以有利于增进全社会的福利为目标。然而,政府自利性的膨胀逆政府使命而动,把自身利益最大化当作其行动的目标。这时,政府已不再致力于增进公共利益,而是不惜损害公共利益以获得自身利益的满足。至此,政府已丧失了其合法性的基础,蜕变为自身私利的追逐者,从而失去了公共性的内涵。不合理的政府自利性的危害性警醒我们,必须尽快建立健全完善的政府自利性的纠偏机制。四、政府自利性修复机制的建设(一)参与规则、制度以及参与能力的提升库珀曾设计了一个使政府组织及其人员负责任的管理模式。这一模式由负责任行为构成因素和个人伦理自主性因素组成。负责任行为构成因素包括个人道德品质、组织制度、组织文化和社会期待等四个方面。其具体的行政行为有:在现有伦理法规和伦理立法范围内活动;拥有和完善职业领域内的系统知识;拥有和完善关于组织的使命以及政策领域的知识;为组织工作和组织使命贡献精力和时间;决策要与组织的法定使命相一致;对组织等级制度负责;实施最佳的技术裁决;遵从组织的非规范准则和程序;在特定的组织制度框架内活动。个人伦理自主性组成因素包括限定和超越组织、对组织权力进行制约的法律和制度机制、自我意识等三个方面。其具体的行政行为有:在政治共同体和个人意识的价值观范围内活动;拥有和完善关于个人价值观、信仰、信念、世界观以及生活重点等方面的知识;保持和培养与家庭、社会以及共同体之间的关系;基于公众的喜好、要求和利益,建议对机关使命实施法定改革;质疑、抵制和威胁与组织使命、职业法规以及政治意识价值观不一致的命令;建议为防止报复行为提供法律和制度保证;为公众的定期参与提供现实可行的条件;基于公民的喜好、要求和利益、职业判断或个人意识,建议修改准则、规章、制度和程序;鼓励与其他组织的部门之间,民选官员以及与公众之间进行合作(P228)库珀认为,上述模式并不是要简单地对几乎完全相反的各种因素进行平衡,而是将不同的因素放在一起。一旦发生冲突,它们就可以提供正确的影响力以解决冲突。这种影响力一方面可以核查和抵消组织的腐败、自私自利以及专制,另一方面,也可以核查和抵消个人的腐败、自私自利以及专制。(P228-229)我国也有学者认为,应建立一个责任政府。认为责任政府既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念,它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足,必须积极地履行其社会义务和职责,必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任,必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排,责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制。上述观点很有借鉴价值。就我国的现实而言,我认为,还应做出如下方面的努力。首先,培育崇尚民主、科学、法制的社会文化氛围,树立人民主权观念和公民权利观念,破除官本位思想。政府及其工作人员要时刻清醒地认识到:“政府属于它的公民”(P38-44),“行政人员的任务就是:让公民参与社会性的建构政治秩序的过程而不是力图将权威性专家式结论强加给公民。”(P47)公民权利观念淡薄,是一切地方政府组织及其工作人员敢于公然违法的根源。在法制的问题上,并不仅仅在于是否有法可依和执法严明,更在于这部法律代表谁的利益。在我国,部门立法、行业立法使得某些行业和部门得以在“合法”的外衣下汲取社会资源,这是导致政府自利性膨胀的重要因素之一。从这个意义上看,“执法者不得立法”应成为立法的一项原则,以从法律源头保障法律的公平和正义。当然,最根本的还是在全社会树立人民主权观念和公民权利观念。其次,加强对公共行政人员的行政伦理、职业道德教育。行政伦理、职业道德方面的培养不仅有助于增强公共行政人员的内部控制,也是遏止政府组织自利的内在动力所在。行政伦理的基本点是服务于最广大人民的根本利益。库珀认为,公共行政人员最首要的义务是公民义务。无论何时,当发现所供职的机构疏于为公民的利益着想,更没有为公民的最大利益着想时,所有的公共行政人员,实际上是所有的公共雇员都有责任去维护他们的公民利益。做不到这一点就是违背了受托责任,也是对公民责任的否定。这是最基本类型的伦理关怀问题。(P47)认识到这一点,不仅有助于公共行政人员养成正确的伦理道德观,而且有助于公共行政人员在遭遇权力冲突、利益冲突、角色冲突时采取正确的立场。最后,强化责任的落实。完善的责任体制如果得不到落实,也就形同虚设。责任的落实在一定意义上就是对政府组织及其人员的责任追究,这必然会遇到来自行政权力的巨大阻力。责任难以落实是政府自利性膨胀的直接原因。强化责任的落实,离不开加强内部控制和外部控制。就目前来说,强化责任的落实,应突出三个环节:一是实现政务公开,建立透明政府;二是加强社会和公民对政府组织及其人员的监督,特别是新闻监督;三是创造条件使公民参与政府的决策和执行并评估政府的绩效。(二)如何考查政府组织及其官员是否履行其责任?公民需要政府高效为其服务,同时又要制约政府自利性的恶性膨胀。因此,建立一套完善的责任机制来约束政府是一个方面,另一个方面就是要努力把激励与约束机制结合起来。把激励与约束机制结合起来,就是把奖励(荣誉、晋升、财物等)与责任的履行协调一致。但是问题并不如此简单。如何考查政府组织及其官员是否履行了其责任就是一个需要解决的问题。考查的内容