高校自主权的法律属性及法律定位

高校自主权的法律属性及法律定位

大学自治权利的法律性质是指在法律上确立的自治权利的定义。近一二十年来,围绕我国公立高校自主权法律性质的学术探讨和司法实践可谓众说纷纭、充满争议。大体观之,可以归纳为公权力说、私权利说、混合权力(利)说三类观点一、大学自治法律特征的法律逻辑(一)大学自治法的源特征和物质特征结语:高校自主权与国家教育权的融合高校自主权是一种法现象,如果追溯其法源,至少可有好几个源头。第一个源头应该是学术自主权第二个源头应该是国家教育权。此权问世于东西方古代贵族官学,绵延至近现代社会。在各国资本主义工商业兴起以及接踵而至的教育国家化进程中,人类教育活动开始突破少数特权阶层垄断局面,教育事业迅速发展并获得全民性,受教育权因成为公民权利的重要内容而备受关注,而教育权遂成为国家保障人民主权和公民权利的重要手段之一,在各国经由宪法、法律等途径而取得公权力的地位第三个源头应该是社会教育权综上所述,三个源头各有出处,属性不一,经由不同历史发展阶段所培育,最后交错、汇集于大学一身,并由此造成高校自主权的独特复杂性。笔者认为,在这一过程中,学术自主权与国家教育权的融合,是高校与政府之间产生行政关系的重要演化路径,其中关系紧密型者为内部行政关系,关系松散型者为外部行政关系,高校的行政主体职能或公法人主体地位由此孵化而出;而学术自主权对国家教育权保留独立性的一面,以及社会教育权与国家教育权的分蘖,则孵化出高校的私法人主体地位,演绎出它与其它私法人的平等民事关系。高校自主权的性质。对于国家教育权的主体,是由国家教育权的联动主体所享有的,在确定的,并以国家教育权为后盾、以国家教育权为后盾从实体看,高校自主权概指高校为实现国家的办学宗旨和法人的自我理想,由法律法规的途径,在履行其教学、科研、社会服务职能的活动中所享有的各项法定之权,包括办学自主权、财产自主权、管理自主权等因此,高校自主权的实体与法源并无分歧:其公权职能是以国家教育权为后盾,通过纵向行政分权体制下延至高校,具体履行教育教学职能;其私权职能是利用高校的法人财产(这一财产的核心是学术资源),进行有益于社会、有益于教育事业和有益于学校自身发展的民事活动。(二)认为它是一种混合权力的,其符合一般人之特性主张高校自主权为公权,为私权,还是兼而有之,其实质是把它看成权力还是权利:在学术界,主张公权力说的人把它看成权力,主张私权利说的人把它看成权利,主张混合权力(利)说的人则把它看成两者兼而有之。当前两种观点的人提出其主张时,他们所秉持的法理依据,实际上是分别截取高校多种主体资格中的一个来说事。这里便有一个讨论的逻辑前提不能不明确:高校自主权到底是特指高校基于其教育公权主体资格而获得的那一部分权力?还是概指高校在现实法律关系中基于其多种主体资格而实际拥有的所有法定之权?换言之,高校自主权和高校“法定之权”是否同为一物?权力、权利的自然属性公、私属性的统一与转化。权力即为公权力,而“法定之权”既包括权力,也包括权利。权力和权利是最基本的法现象,它们之间尽管有这样那样的差别,存在种种矛盾和对立,但在同为利益的法律表现形式这一点上,许多法学家认为两者并无本质差别,或者说两者在法定利益层面上具有同一性,彼此最终能够还原为无差别的存在。美国法学家庞德更是将权力、自由权、特权皆包容在“权利”概念的6种形态之内但是,我们仍然不能忽视权力和权利的公、私属性差别。即使我们将高校自主权与高校法定之权视为一物,也只是承认权力和权利可以同为利益的法律表现形式,并不表示同时承认这种法定利益已经没有公利与私利之别,尤其不表示法律可以对公利转化为私利的危险性丧失警惕,毕竟,教育领域里的许多不公与腐败现象正是源出于此。高校自主权与高校行政主体资格“法定之权”的当然指向。在现实的教育法律关系中,我国高校具有一种法人身份(事业单位法人)、多种法律主体资格(行政主体、民事主体、行政相对人)、执业行为跨越多重法律约束关系(公法领域、私法领域)的特殊法律地位。如果把高校自主权仅仅视为特指高校基于其行政主体资格而获得的国家教育权在具体教育教学活动领域的转换形态或代行权,将很难圆满解释高校在非行政主体资格领域内所享有的许多特殊权威或优势地位,尤其是无法解释它在科研领域与社会服务领域所拥有的权威地位及其所带来的果实。这类权威或优势地位以及丰厚的果实,绝非一般私法人或普通民事主体凭借其法定自主地位就能够拥有的,而是与高校身兼教育公权主体和学术私权主体双重法律身份无法截然分离的。我们无论如何也想象不出,在实际生活中能够存在一种将学术权威影响排除在外而依然有效的高校自主权。基于此,笔者主张将高校自主权视为高校在现实生活中基于其多种主体资格而实际享有的所有法定之权,既包括权力,也包括权利。二、界定高校自主权的法律依据由于历史传统不同,高校自主权问题在西方高等教育话语体系里更多地表现为大学自治问题,这与我国有所不同。但无论是高校自主权还是高校自治权,其法律性质都取决于高校的法律地位,亦即取决于得权途径,这一点国内外是相通的。所以,要了解国外对高校自主权的公、私属性是如何主张、如何认定的,一般可通过了解各国法律对高校法律地位的实际态度而获得。由于英、美、法等国横贯世界两大法系,在西方高等教育立法与执法体系中具有代表性,本文拟通过这三国有关公立高校法律地位的司法实践和审判惯例,有重点地进行对比性研究。(一)享有公法人地位的高校的自主权英国公益法人高校主要是指19世纪以前通过皇家特许状而获得自治权的、或者是20世纪以来依照《议会法》成立并获得法人地位的那一类大学,它们区分于经登记注册以公司形式存在的学院可见,享有公法人地位的英国公益法人高校,其自主权并不是纯粹的公权力,而是需要根据其具体涉权行为内容而定。(二)财产设置与法院的权力在美国,私立大学拥有私法人地位,完全独立于政府,享有充分的办学自主权;州立大学一般拥有公法人地位,具有较大的独立性,拥有学校财产的管理与支配权、资金借贷权、人事雇佣权、诉讼权以及制定学校内部规则和征收有关费用等诸多权力。在州立大学中,还有一类享有“宪法规定的独立法人”地位的大学,它们拥有更高程度的自主权,不受州政府、州议会和州法院的干涉,成为与立法、司法、行政三权鼎足而立的所谓“第四权力”。对于公立高校和私立高校所发生的诉讼,法院往往会根据具体情况适用不同的规则。就法律地位而言,私立高校主要受制于普通法的规范(三)“公法”视野下的公共利益英、美属于普通法系国家,而法国属于大陆法系国家。在法国,公立高校归属为公务法人。公务法人是专门以公务为目的的公法人,其活动仅限于某种特定公务,或某几种互相关联的特定公务,独立享有行政法之权利与义务,是一种具有特定权限的行政组织。“公务”概念的核心是公共利益,但是何种利益可以被视为是公共利益并创设为公务呢?王名扬先生认为其标准只能是统治者的主观意思公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系,这些法律关系并不都以公法为依据综上所述,英、美、法三国公立高校的基本法律定性都是公共机构或公法人,同时也都无一例外地具有一定的私权利行为能力;在公法人或公务法人身份条件下,高校保持较高的独立性,与政府之间属外部行政关系。三、规范和监督高校的权利在各式各样的社会组织中,绝大多数组织要么在私法领域里活动(如企业),要么在公法领域里活动(如政府),只有极少数组织的活动允许横跨两重领域,拥有自治权或自主权的高等学校就是其中之一。随着我国经济体制改革与教育体制改革的深化,我国高校的自主权从无到有,逐步扩大,并将继续扩大,社会要求对高校的涉权行为进行规范和监督的呼声也逐渐出现,甚至日见高涨。按照现代法律的基本精神,任何法定之权都应是权力与约束、权利与义务相对称的统一体,得权过程与规权过程应当同步。对我国公立高校自主权的公、私职能界分进行深入研究,是明确高校自主权的使用边界,帮助当事人或管理层准确预见行为后果以及清晰界定法律责任的重要前提。(一)高校在社会治理体系中地位的变化在转型时期,我国公立高校自主权有没有出现公、私属性复杂化的现象呢?答案显然是肯定的。在大一统公有制和总体性社会结构的时代里,国家权力与社会权力高度合一,国家包揽社会的一切事务,高校与政府之间是典型的内部行政关系,高校是在代表政府具体行使教育权并保障受教育权,因此它不具备、也不需要私权主体这一身份。我国一些学者但是,随着我国市场经济体制的建立和政府管理模式的改革,有两个重要变化不应再继续受到忽视:一是社会生活中公、私领域不断分化且各行其游戏规则,传统的单一制社会结构形式在转型中被解构与重构,国家权力逐步退出部分社会事务领域,社会权威的力量尽管依然弱小,但毕竟在政府权威的中心地位之旁独立生成了,并填补国家权力退出的空间,在一部分公共管理领域出现了社会治理要求,高校在社会治理中的重要作用日益受到重视;二是在市场取向的经济体制改革进程中,虽然高等教育仍是公共部门的一部分,但是高等教育的纯公共目的已不复存在,不但高校中的“公立”阵营与“私立”阵营业已分化,即便是公立高校阵营,它们所涉足的“私领域”也在不断扩大,它们对市场资源的依赖性也是与日俱增,它们在管理中常常借用产业界手法的事实也都有目共睹。所以,实际的情况是,改革开放以来,无论“公立”高校阵营还是“私立”高校阵营,其活动范围都已经深深嵌入市场,它们越来越多地被迫介入或是主动参与大量民事活动,以获取办学资源或参与社会治理。“十六大”以来,我国法人财产权的设立,更是让高校在办学活动中面临着前所未有的经济受益机会,客观上也产生了大量的经济受益事实,高校以私权主体身份从事活动且获利的空间越来越大,这些都对高校自主权的法律性质产生着难以估量的影响。这些新的“经济基础”究竟导致处于上层建筑中的高校自主权的属性发生了哪些变化,难道不值得学术界关注和研究?(二)我国法律探讨与英、美、法等国法律对大学的法人定位不一样,在我国,改革开放以后,所有高校一律被定义为事业单位法人,其依据是《民法通则》。我国《民法通则》根据法人所从事的业务活动将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人4种,后三者被统称为非企业法人。我国企业法人的范围相当于传统民法分类中的营利性社团法人,机关法人属公法人范畴,社会团体法人相当于公益社团法人和财团法人,而事业单位法人在传统民法分类体系中很难找到相对应的定位。我国现行法律没有规定高等学校是机关法人,《社会团体登记条例》也未将高校纳入社会团体管理范围。高校“事业单位法人”地位的确立,所要强调的是高校在民事领域与其它主体之间法律地位的平等以及法律责任的可承担性。虽然学界对“事业单位法人”的法律涵义屡有“性质模糊,职能混杂,涉域交叉,关系复杂”之类的抨击我国行政法赋予公立高校的身份,通常为“法律法规授权组织”,这意味着公立高校也具有并行使一定的行政职能或准行政职能,但与行政机关又是有着相当的不同。近十多年来,我国法院在涉及公立高校的行政诉讼案件的审判中,一般都是以“法律法规授权组织”身份来认定其主体资格,以适用相关法律条文。这种法律地位的确立,应该说也能体现高校职能的独特性。可见,在我国的既有法律体系中,并非没有设置对高校行为公、私属性的应有关注;“事业单位法人”地位的确立,客观上为高校与政府的关系从内部行政关系逐步向外部行政关系转移准备了条件。(三)高校法权界分的防范机制正如公法与私法是社会“公领域”与“私领域”在法律上的的界分一样,高校自主权的法律性质理应能够清晰地反映高校的法人活动在这两个领域间的真实面貌才对。如果我国公立高校的自主权在实际行使中确实横跨了公、私两个法律领域,并且还对此拥有不小的自由裁量空间,那么我国立法体系对它的规限与约束机制便必须予以分化和完善。科学地界定高校自主权的法律性质,是政府、社会、高校三方共同对这一法权即包含权力与权利的广义法权从我国高等教育体制改革的过程看,我国高校以自主权名义获得的实际有效法权,既有因政府行政分权而得到的公权(权力),亦有因享有民事主体地位而得到的私权(权利)。正是由于高校兼具公权主体和私权主体两重资格,在现实生活中其办学活动常常横跨“公法”与“私法”两重领域,因而潜伏着角色串通的可能性,客观上具有将权力“暗渡陈仓”为权利的便通条件。为此,必须设置防范机制,既保障其合法权益,又切断其“暗渡陈仓”的捷径。而对于解决问题最具实质意义的是,如何具体地界分高校自主权的公、私职能,即高校的哪些行为是公法性的,哪些是私法性的,哪些是灰色地带,然后才能对症下药。这应当是学术界进一步研究的任务。其中,区分和甄别高校以何种主体资格具体涉权,应该是界分时的一个重要尺度。这里还需表明笔者的另一个看法:其实与公立高校一样,私立高校的自主权在法律性质上也是一个复合体,只不过与公立高校相比,它们的公权力比重低些,私权利