清代县衙的组织职能

清代县衙的组织职能

清代是中国封建社会的结束。也是中国从古代社会向现代社会转型的重要历史时期。因此,清代包括县衙在内的基层政权在承袭了前朝以外,还产生了许多方面的变化,从而形成不同于前朝的重要特征。整个清代时期,满汉之间的矛盾较为突出。清代“摊丁入亩”政策的施行,导致人口急剧增加,加之清代取消人丁编审制度之后,便于人口的流动,产生大量流民,社会流动更加趋于频繁。此外,西方列强入侵中国,导致社会矛盾和民族危机相互交织和越来越激化。清代上述诸多和前朝不同的社会环境,导致清代包括县衙在内的基层政权的管理工作量、社会管理的难度大为增加。针对上述情况,清廷加强了基层政权体系的构建,建立健全了较之前朝更为严密和完善的基层权力机构加强对社会的管控,使清代的县衙作为县级基层政权较之以往表现出不同的组织职能,其财政状况也和前朝大为不同。一、清代县级行政区的建置沿革和设置满清入主中原后,在中原内地沿袭了前朝地方行政组织旧制,推行行省制度,同时对地方行政层级予以适当简化,并于雍正年间统一规定为省、府(州)、县三级行政区划体制,总督、巡抚为省级行政区最高军政长官,知府、知州为府(州)行政区军政长官,知县为县级行政区行政长官。与府(州)级行政区相同,清代县级行政区有县、散州、散厅三类,因为县在同级行政区中设置最为广泛,因而统称为县级行政区。清代的散州和直隶州不同,其和县同样属于府管辖之下。清代县级行政区承袭前朝旧有制度,其正印为知县,属正七品官员,负责“一县治理,决讼断辟,劝农赈贫,讨猾除奸,兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神,靡所不综”。在知县之下,设置了县丞、主簿等相关人员负责长官粮马、巡捕等县内相关事项的处理。清代时期,县级行政区的其他官府机构和职位按照当地具体政务的繁忙程度予以设置。县衙即清代政府官员及其行政辅助性人员日常办公、居住的场所。县衙是县级行政区的行政权力中心,县级行政区内的许多工作均在县衙完成,县里有管辖权判决权的相关刑民案件也在县衙开庭审理和判决,官民之间的各种沟通联系也在县衙完成。所以,清代的县衙是基层政权的焦点和核心问题所在,是民众各种社会力量和国家政治权力的交汇之处,在清代社会管理、国家治理中居于十分重要的地位。二、清代县级行政机构的佐吾重总统一官,多为基层政府管理的中心。在县清代县衙的官员主要由正印官、佐杂官两个不同的群体组合而成,县衙的正印官即县令、知县,而佐杂官又可往下细化分为首领官、佐贰官、杂职官三类人员共同组成。清代时期,和县衙相同层级的行政组织还有散厅、散州的衙门。清代县级政府的正印官为一人,县的行政官员正职为知县,被人们俗称为县令,为正七品。散厅的行政官员正职为同知,其官衔为正五品。散州的行政官员正职为知州,其官衔为从五品。清代时期的县级政府,主要指县衙,还有部分散厅、散州的衙门,朝廷在这些署衙推行正印官独任制度,正印官即知县、知州、同知为皇权在当地的唯一代表,因而有“敬守令即谓遵朝廷”的说法。正因如此,清代县衙在地方行政机构中处于中心地位、核心地位。县衙的属僚与他们的亲信、幕友、长随和办事人员组成的“三班六房”构成了县衙即县级行政体系按照实际的效用上来看,清代县级行政机构之中的佐贰官在日常的政务管理中所能发挥的作用是十分有限的,在许多时候还被认为这些佐贰官属于政府多余的冗员。从清代县级行政组织的设置来看,佐贰官并非在全部的县衙中普遍设立,在三分之一左右的县级政府中才设置佐贰官,而其余大部分县级政府中并未设置县丞、主簿等佐贰官。除此之外,朝廷也对佐贰官的职权予以严格限定,仅仅让县衙或者其他县级行政机构的佐贰官负责水利、粮草马务等农业、后勤保障等事务,对地方税收征管、刑名判决等众多事项严禁佐贰官参与其中,其“佐”和“贰”的特点十分明显。但却也不尽然,随着时间的推移和情势的变更,满清朝廷对县级行政机构佐贰官职权的限定时有放松,尤其是在雍正之后,许多县丞、主簿、同知、同判也逐步被派遣到城市之外的重要区域要地,承担了一部分“分防”职能,实际上使其职权得到扩充。这些被派遣到城市之外重要区域要地的佐贰官通常有着较为固定的管辖区域,负责辖区内缉拿强盗奸匪、窝娼、查禁赌博、私铸钱币、私自屠宰等相关职权,甚至个别地区的佐贰官还被赋予民事刑事案件审理权、税收征收权,似乎已经成为县级行政区之下的一级行政区。此外,清代在县衙等县级政府的佐贰官之下设置了首领官,在散州配备的首领官称之为吏目,其品级低于主簿为从九品,是“九品中正制”中品级最低的官员,而在县衙设置的首领官为典史,无品级等衔。而在散厅中,因为此类行政机构处理的事务比较少,因而并未设置首领官。杂职官是县衙等县级政府中职位最低的官员,无品无级,但巡检一职属于从九品官员而入流。县衙等县级行政机构中,清朝政府还设置了教谕、学正负责辖区教育文化工作,属于正八品官员。除上述行政人员外,清代在县衙等县级行政机构中还设置了若干行政辅助人员,有的行政辅助人员为国家法定的工作人员,而部分行政辅助人员由长官私雇,负责草拟公文、档案整理、填发传票等日常性、辅助性事务三、清代合理的县级政府功能清代县衙等县级署衙承担了十分重要的社会管理各项事务,其属于基层行政机构中最为重要的衙门之一。清代时期的乡绅阶层越来越活跃,宗族在乡里农村的功能作用日渐明显,许多基层社会的管理职能由乡绅阶层所承担。与此同时,清代在农村不设置国家正式官员的传统长期得到保留,县衙等县级行政机构长期以来一直属于清王朝的基层政府。满清王朝自始至终非常重视县衙等县级行政机构作为基层政府在国家治理、社会管理中的极端重要性。对此问题,《清世宗实录》记载,雍正皇帝还曾经作了较为恰当的比喻:“全省吏治,如作室然。都抚其栋梁也,司道其垣墉也,州县其基址也。书云:民惟邦本,本固邦宁。夫所以固邦本者在吏治,而吏治之本在州县。苟州县之品行不端,犹基不立,则室不固。”雍正皇帝将县衙等县级政府作为“基址”看待,可见其对县级政府功能作用发挥的高度重视。知县是一个县之中皇权的唯一全权代表,知县代表朝廷和皇帝对该地进行管辖,因而,清朝时期的皇帝多次颁发诏令诏书和相关文件强调敬牧就是对朝廷的尊重。清代的知县是朝廷的“亲民官”,也就是所谓“分天下之疆土以为州邑,即分天下之州邑以任牧宰。清代县衙的各项工作非常繁重,中央六部安排下来的工作均须由县衙承担,其职能可谓无所不包,工作无所不做。曾经担任知县许多年的黄六鸿在其所撰写的《福惠全书》中,将县衙的职能分为刑名、钱粮、教化、徭产、劝农、民政、水利、祀典、邮驿等具体的十项内容。当代学者瞿同祖也将清代县衙的职能归类为税收征收、司法刑名、祭祀仪式、杂务等十个方面的内容。实际上,随着清代经济的发展和社会的逐步转型,县衙还承担了行会管理、牙行事务等诸多经济管理职能。县衙法定编制内人员较少,编外人员众多。在编制外人员中,既有公家聘请的行政辅佐人员,也有知县等私人聘请的行政辅佐人员。四、清代合理的发挥政府“留”清代县衙的财政状况,总体上看,行政经费较为紧张乃至匮乏。部分经济条件较好区域的县衙建筑宏伟宽阔,但是,许多财政较为紧张的县份,其县衙建成之后多年无法进行修葺,甚至不少县衙破败不堪,甚至形成了“官不修衙”的政治文化,县衙财政经费紧张的状况下修葺县衙办公场所会让百姓认为官员贪图享受,以至于许多县衙办公场所多年失修,部分县衙佐贰官被派遣到县城周边区域负责相关工作后,还租用民房办公。清代实行中央高度集权,包括县衙在内的地方政府并无相对独立的财政。为了让县衙等地方行政机构能够正常开展工作,朝廷将其所征收的税收分别用于中央、地方,大部分税收收入归中央由户部统一管理,称之为“起运”,“起运”的钱款大部分由各省保管,由朝廷统一进行调度。此外,部分财政税收收入由县衙等地方行政机构按照规定安排使用,称之为“存留”。清代“起运”和“存留”并非平均分配,而是差距十分明显,全国税收中80%左右的税收款项被中央作为“起运”税银,地方政府的“存留”十分有限,省、府、县各级地方行政机构中,县衙所能够使用支配的“存留”税款更加有限,因而导致清代县衙的财政状况较为紧迫。乾隆年间,清代处于“盛世”阶段,浙江省地方行政机构“存留”的税收数额仅为全部税收收入的7.3%。由此可以推断,清初、清末,清廷战事连连,每年所需军费十分庞大,地方政府所能“存留”的经费也就更少,县衙的财政状况更为窘迫。按照清代