跨行政区水污染治理培训课程

摘要跨行政区水污染是我国水污染的重要特征，也是当前水资源危机中的突出问题。我国对跨行政区水污染的长期治理并没有从根本上扭转水污染的严峻形势，其根源在于经济利益调节机制不完善，无法有效调节各方利益，激励其治理污染的积极性，形成合力治污的良好格局。中央政府、地方政府、以企业为主的排污者和社会公众，是在水污染治理中涉及的重要主体。中央政府治理水污染的政策、法律等主要通过地方政府的贯彻执行而作用于排污企业，而地方政府与其辖区企业存在较强的一致利益。由于跨行政区水污染及其治理的外部性，在缺乏有效经济利益调节的情况下，地方政府为追求本地区利益必然缺乏治理水污染的积极性，对其辖区企业的污染治理监管不严。由于缺乏有效的利益调节机制，导致企业守法治污的成本高，违法排污的成本低，致使企业缺乏治污的积极性。而社会资金也缺乏进入水污染治理领域的利益驱动，造成水污染治理资金投入严重不足，严重制约了跨行政区水污染的治理。因此，必须以完善利益调节机制为核心，充分发挥中央政府的主导作用，鼓励各利益主体进行有效的合作和相互监督，促进地方政府合力治污，加强流域统一管理，加大水污染治理资金投入，形成中央政府主导、地方政府合力治污、企业主动治污、社会公众积极参与的跨行政区水污染治理格局，提高跨行政区水污染治理效率。中央政府应发挥主导作用，成为基础性制度和法律法规的提供者、地方政府有效合作的促进者、地方政府间水污染纠纷的仲裁者、法律法规执行的监督者、重大基础性设施的建设管理者和社会公众参与的积极支持者。通过中央政府的主导作用和有效的经济利益调节机制，有效协调地方政府之间的利益关系，促进地方政府合力治污。发挥市场机制的利益调节作用，提高排污收费标准，激励排污单位主动治污。完善多元化的投融资机制，加大资金投入力度。完善公众参与机制，加大社会监督力度，保障社会公众的合法权益。关键词：跨行政区水污染治理利益AbstractThewaterpollutionofcrossregionisanimportantcharacterandanprominentquestionintheourcountry’scurrentwaterresourcescrises.Thelongtermgovernancehasnotfundamentallyreverseddeteriorationtrendofthecrossregionwater-pollution.Thefundamentalreasonliesintheimperfectmechanismofeconomicinterestadjustment,whichhasnotadjustedeffectivelyallstakeholders’interest,andstimulatedstakeholdersjointlytopreventandcurewater-pollution.Thecentralgovernment,thelocalgovernments,enterprisesandthesocialpublic,areimportantstakeholdersinthegovernanceofcrossregionwater-pollution.Theimplementionofpoliciesandlawsofcentralgovernment,dependsheavilyonlocalgovernment.Thegovernanceofcrossregionwater-pollutionispublicgoods.Becauseofpropertiesofcommongoods,thelocalgovernmenthasmoreinducementtodevelopthelocaleconomythantopreventandcurewater-pollution,soithasnotstrictlycompelledenterprisetoimplementthepoliciesandlaws.Inordertogainmoreprofit,theenterprisehasmorestimulusnottopreventandcurewater-pollution.Imperfectmechanismofeconomicinterestadjustmenthasnotefficientlyattractedsocialfundintotheareaofgovernanceofwater-pollution.Therefore,itisimportantandnecessarytotaketheperfectionofeconomicinterestadjustmentmechanismasthecore,exertfullythecentralgovernment'sleadingrole,stimulateallstakeholderstocooperateeffectivelyandsupervisemutually,promotethelocalgovernmentsjointlytopreventandcurewater-pollution,strengthentheunifiedmanagementofdrainagearea,increasetheinvestment,formthecrossregionwater-pollutiongovernancepatternthatthecentralgovernmentexertsleadingrole,thelocalgovernmentsjointlyfightwater-pollution,theenterprisesinitiativelygovernwater-pollution,thesocietypositivelyparticipate.Thecentralgovernmentshouldfullyexerttheleadingrole,suchastheprovideroffoundationalinstitutionsandthelegallaws,thepromoteroflocalgovernmentseffectivecooperation,thepacificatorandarbitratorofintergovernmentalwater-pollutionconflict,thesupervisoroflegallawsandregulations’implemention,thesuperintendentofsignificantfoundationalprojects’construction,.andtheactivelysupporterofsocietyparticipation.Itisimportanttocoordinatethebenefitrelationsoflocalgovernmentseffectively,promotethelocalgovernmentstofightwater-pollutionjointlythroughcentralgovernment'sleadingroleandtheeffectivemechanismofeconomicinterestadjustment.Raisethechargestandardofwaterpollution,stimulateenterprisestocutpollutionpositively.Reformtheinvestmechanismandincreaseinvestment.Encouragepublicparticipateinfightingwater-pollution,strengthensocietysupervision,protectthepublic'slegitimaterightsandinterests.KeyWords:CrossregionWater-pollutionGovernanceInterest张目增录矛1等绪汗聪论御……………纺……………层……………港……………甲……………矩……………姨………克（1）制1.1财选题背景及宿意义纸…草……………熟……………棍……………园……………劳……………连……殃（1）梁临选题背景饿……………熊……………岛……………鉴……………侦……………傅……………危（1）辽盆选题意义辞……………现……………宏……………你……………奉……………哥……………绞（2）尿1.2嚼研究综述拌……………芬……………发……………逆……………喇……………绩……………盟…刊（2）姐柏国外研究情身况拣……………汤……………赞……………退……………座……………择………搭（2）战醉糊国内研究情箩况蜂……………娃……………击……………笛……………青……………路………手（3）旅1.3何研究思路沈……………佩……………贿……………爬……………勒……………如……………骡…号（4）醒1.4灭研究工具板……………气……………算……………话……………匙……………茎……………趣…撤（4）两嘴馆理论工具爪……………绑……………污……………龙……………且……………孤……………凤（4）获虑幕方法工具毒……………念……………推……………曾……………爪……………典……………局（5）辨1.5触创新点翅割…爱…拳……………么……………燃……………馒……………仗……………棍…………奸（赠6嫩）翅2雨我国跨行政无区水污染治环理现状与问畜题骆………惩……………俊……………扬……………赖…涨房（6）卡2.1牙我国跨行政秋区水污染治着理现状交……………钩……………日……………乡……………侵……滨（6）底妻我国跨行政叫区水污染的比严峻形势壶……………乱……………擦……………评……………芽（6）译刃葬我国跨行政国区水污染治纹理现状疫……………不……………怜……………示……………牵…崇（7）净2.2缘我国跨行政宽区水污染治轨理存在的问乘题蹦……………蚁……………尤……………俭…………赵（壮9宴）糊绑管理体制不剃完善时……………困……………至……………赶……………艰……………卧……增（9）稼禽地方政府之冰间缺乏稳定饺有效的协调镰合作失……………惰……………圾……………脏……途（11）哑升治理手段不处完善，经济芽利益调节力峡度不大摄……………风……………学……………毫…昨（12）肌蕉社会参与渠柴道不畅，公布众参与不足孕……………扒……………蒙……………章…………形（13）讲货投融资机制稀不完善，资屋金投入不足菠……………着……………钥……………洽…………必（14）做3.径跨行政区水舞污染治理存贡在问题的原蜡因分析躲愤……………箱……………匆……………露…狐（15）庙3.1之水资源的衔“户公用地悲剧博”遥效应婶……………兄……………怎……………光……………开…润（15）贝3.2讯跨行政区水什污染治理中俗的利益冲突偏翻…蹈……………限……………移……………万………泰（16）狐3叹．将2材．攻1因地方政府之源间的利益冲早突薄……………源……………围……………迫……………长…距（16）精3研．托2踢．洒2唤中央政府与的地方政府之皆间的利益冲押突币……………宽……………腐……………浮…躁（17）喊3.3臂经济利益调蚀节机制不完距善茧……帮……………霜……………神……………桑……………罩…红护（19）籍3割．硬3述．燥1内庇古税与经翁济利益调节拜机制存在的直缺陷交……………碍……………禽……………截（19）姻3析．骡3桑．戒2狭科斯定理与惹经济利益调沉节机制存在屡的缺陷帮……………茂……………盏…………殖（21）阅4油完善跨行政园区水污染治谅理的对策诞……………播……………袄……………题……………饥…懂（23）什4.1宗充分发挥中矮央政府的主撕导作用陕……………秋……………殃……………防……………屈…狮（23）颗4.2曲完善流域管匙理机构设置沃，加强统一批管理把……………禁……………弓……………穴……衫（弹25继）窑4.3伞以经济利益物调节为核心忽，促进地方挑政府合力治申污首……………姿……………葛………裙（26）跳社逆明确地方政赏府平等使用位水资源的权只利闲……………释…粉……………么……………惩…蜻命（26）逗4.3促.2睁完善跨行政踪区水污染治标理的经济补迅偿机制叼……………剃……………缓……………捷坏（27）佩舞雹强化水污染公治理的经济适问责制信……………奋……………摩……………撒……………建获（28）饲4.4虏完善排污收城费制度，加买大利益调节疑力度卷……………坝……………土……………灿……段（28）喷4.5犁完善公众参负与机制，加妨大社会监督蔽力度杠……………强……………纯……………滚……误（29）局4.6绳完善投融资望机制，加大规资金投入力路度报……………细……………杠……………屈………绢（31）谋姜辉合理划分各雾投资主体的首环境事权耗污……………滋……………槽……………陕…………品（31）盟汗核引入市场机皮制，拓宽投吉融资渠道座疮……………止……………迅……………团…………身（32）秩参考文献姜……………燥……………盐……………火……………左……………票……………过……迁（33）珍后记胀……………祥……………悦……………盼……………槽……………吉……………摘…………乌（验38面）1绪论宅1.1选题舍背景及意义状1.1性.1仆选题背景茎水是生命之过源，关乎国编计民生，是努经济社会可精持续发展的侵重要战略资寒源。我国拥衬有全球7%灿的判淡旬水也资暑源，但要支灶撑21%的禾人口，熟并且香我国惜水资源分布奸极不均衡，挤60%的水威资源分布在血人口稀少的捞地方。目前境我国弃人均水资源用量仅格2200怀m摧3坐，不足世界嗓人均占有量踢的1/4中国科学院可持续发展战略研究组编：《2007中国可持续发展战略报告——水：治理与创新》，科学出版社，2007年。第14页。狮。随着经济边的夹快速发展和循城肠市化、工业贿化进程的不孕断加快，我色国的水资源舰整体态势异异常严峻和复连杂，水污染野问题尤其突废出水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。中国科学院可持续发展战略研究组编：《2007中国可持续发展战略报告——水：治理与创新》，科学出版社，2007年。第14页。水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。棋我国栗流域勇水污染问题厦尤为突出，稍主要污染物援排放量远远某超过环境容印量，环境污杆染严重距。郊水环境污染府已经从地表借水延伸到地痒下水，从单各一污染发展形到复合性污像染，从一般傍污染物扩展里到有毒有害爽污染物质，隶已经形成点葱源与面源污元染共存、生混活污染和工忌业排放彼此棵叠加，各种协新旧污染与箭二次污染形益成复合污染案的态势报。中国科学院可持续发展战略研究组：《2007中国可持续发展战略报告》，科学出版社，2007年，第49页。蚂2006年底全国地表水语总体水质属设中度污染载，送在国家环境宾监测网实际掉监测的74扶5个地表水团监测断面中据，你Ⅳ秤—枯Ⅴ板类，劣掘Ⅴ彼类水质的断许面比例分别提为32%和忧28%模。道七大封流域中的幻松花江、黄赠河、淮河为优中度污染，由辽河、海河革为重度污染秋。激巢湖水质为较Ⅴ椅类，太湖和种滇池为劣押Ⅴ塌类。国家环境保护总局：《中国环境状况公报2006》，。根据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次划分为五类：Ⅰ类：主要适用于源头水、国家自然保护区；Ⅱ类：主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等；Ⅲ类：主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区；Ⅳ类主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区；Ⅴ类：主要是用于农业用水区及一般景观要求水域。按照水质的分类标准，Ⅴ类水已不能和人体接触，劣Ⅴ类水更是丧失基本水体的生态功能。毫国家统计局附《环境统计召数据200图6》表明，赞全国约14亦万公里的河康流有4灭1成%的河水受罚到了严重污谎染中国科学院可持续发展战略研究组：《2007中国可持续发展战略报告》，科学出版社，2007年，第49页。国家环境保护总局：《中国环境状况公报2006》，。根据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次划分为五类：Ⅰ类：主要适用于源头水、国家自然保护区；Ⅱ类：主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等；Ⅲ类：主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区；Ⅳ类主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区；Ⅴ类：主要是用于农业用水区及一般景观要求水域。按照水质的分类标准，Ⅴ类水已不能和人体接触，劣Ⅴ类水更是丧失基本水体的生态功能。辱水污染拆严重设危及人歼民群众之的生命健康趣安全销。目前全国亏约有粪1.9亿渗人饮用水刑中控有害物质含岩量超标。近银年来河北涉罚县、河南沈慧丘县、叨天津北辰区你、芝陕西华县触、江苏阜宁涌县、广东翁塞源县嚼等地频频发绍生的忙“饺癌症村醒”固都与饮用水饶污染高度相眉关。张锐：《水污染：沉重的中国环境报告》，《北方经济》，2007.9。织水污染亮造成了严重电的经济损失于，鼻国家环保总柿局庙、拔国家统计局搂《中国绿色概国民经济核熟算研究报告挖2004彻》表明，哈2004逗年水污染造崖成的少损失誉为吵2862.严8考亿元，占当途年萝GDP齿的化1.71%度。张锐：《水污染：沉重的中国环境报告》，《北方经济》，2007.9。债跨行政区环水污染治理娘已进入了不旱进则退的关聪键时期，俘如不加以有不效治理，水院污染将进一狠步全面恶化偏，严重威胁掀经济社会的净可持续发展店。国务院病2005年走12月3日嘴发布带的杜《关于落实独科学发展观章加强环境保布护的决定》殖，其中将咏“罚以饮水安全丢和重点流域阀治理为重点疯，加强水污鲜染防治微”笨作为未来1载5年国家环寻境旨保护的七项岔重点任务之仆首。题躬选题意义坏研究跨行政点区水污染治住理，对于破艘解我国水污伙染治理，特裤别是重点流森域的水污染毙治理难题具劳有重要的理奖论和现实意扔义。招首先，跨行促政区水污染察治理是我国躁水污染治理堡的显著特征在本文中，跨行政区主要是指跨省（自治区、直辖市）。循。我国七大尿江河都跨越岗三建个以上省级驼行政区域，杠流域面积为最437万平驶方千米，占欣全国国土面抗积的44%笼，覆盖中国挡的29个省棋（直辖市、带自治区），旬人口占全国分的88%，剩河川径流量摘占全国的5都7%马中：《加强国家防范控制水污染事件的能力：松花江水污染事件的启示》，世界银行政策分析和建议项目，中国：解决水资源短缺，背景文章系列。。习。滩研究跨行政柜区欢域的登水污染治理勉，对于有效揉解决我国水盟污染炒的侨严峻形势斩意义重大。清因此，研究山水污染治理俊，必须考虑运跨行政区这凑在本文中，跨行政区主要是指跨省（自治区、直辖市）。马中：《加强国家防范控制水污染事件的能力：松花江水污染事件的启示》，世界银行政策分析和建议项目，中国：解决水资源短缺，背景文章系列。。踏其次，跨行喉政区水污染掌治理是中央渔政府圾与地方政府可、地方览政府愉与地方政府讨之间利益与圆冲突的集中瓣体现，是有昌效治理水污篮染问题的难烛点和重点。熄由于水污染昏治理的外部恨经济伶性和地方政尊府在经济发潜展上的竞争斧格局，在中站央政府不能燕提供有效的除基础性制度幼安排并进行那有效监管的仓情况下，地稠方政府在水哨污染治理上虚必然陷于镇“必公用地悲剧咬”怪的境地：各留地方政府都开极力争取自另身经济发展饺利益的最大滩化，尽可能致减少自身承禾担的治污成事本，最终结竞果是水污染钻得不到有效熊治理而进一慰步恶化，各音方利益严重牢受损。从跨以行政区的角姑度研究水污辛染治理，揭升示深层次的录矛盾和原因荒，是构建科乌学配、腔合理置、伸高效的治理厅机制，促进祥地方政府之垒间的协作，次从根本上解情决水污染治批理难题的有滴效途径。懂1.2研究座综述莲旦国外研究情奉况绸西方学术界顿进行了大量尚“奴跨界芒”毒水污染管理壁的研究，具叼体为探讨国检家或地区之器间水污染站“堪跨界合作动”嘱体制和制度于安排、讨论准管理体制模狐型的设计、肆总结跨界河坡流水质管理县制度安排的色国际经验等猾。茧美家国、欧洲哭等发达国家栗关于跨行政恳区水污染治末理的研究是锯与流域水资拜源管理结合念在一起的。胞尽管各国面健临的水资源厨问题的表现恐形式和程度势不同，解决西途径也各不弓相同，但其要研究都集中吵在以下几个寺方面：（1批）管理模式责的转变，从皆传统的部门逢分割管理转蚁向综合的水秀资源管理，希采用基于流续域的综合管双理模式。（戴2）建立全彩面的水资源她和水环境法遍律体系，强如调法律的严餐格实施。（敏3）治理中犯采用广泛的喜经济手段。哗如制定合理妖水价、排污非收费、排污罪权交易、财穴政支持和补懂贴等经济手唉段。（4）很鼓励公众和烟利益相关者法参与水资源绪管理和水污艳染治理，并靠积极探索有充利亭于霸公众参与的混途径和措施掏。（5）探兆索新的技术隆手段开源和例节流。（6本）注重对私赞人投资体制怪的研究。王满船：《欧洲和美国水资源管理的经验：从部门向综合管理模式的转变》，世界银行政策分析和建议项目，中国：解决水资源短缺，背景文章系列。王满船：《欧洲和美国水资源管理的经验：从部门向综合管理模式的转变》，世界银行政策分析和建议项目，中国：解决水资源短缺，背景文章系列。。乒袄国内研究崇情况饲国内学者对轨水污染治理霸的研究追大致默可以分为以标下几个方面表的内容：巴（1）械从体制、机隙制的角度研盏究水污染治称理。王金南滑、葛察忠等折《中国水污袭染防治体制锯与政策》，洲是中国环境致规划院、北变京大学环境封学院与世界垃银行合作完翁成的报告。升报告对中国丈现行的水污豪染防治政策僵系统进行评谁估，找出现唤行水污染防子治管理体制薪、管理手段跳、投融资政课策中存在的毙主要问题，梯提出了水污刘染防治管理科体制、政策刺手段和投融菊资体制的具坟体改革和创泽新建议，即府建立职责明饱确、合力治摩污的管理体祸制；井提高水污染心防劳治政策的综袖合效率；雄构筑与市场皇经济相适应薪的投融资体五系。王金南、葛察忠等王金南、葛察忠等《中国水污染防治体制与政策》，中国环境科学出版社，2003年。孝（2）饶跨行政区水净污染治理的洋案例实证研拼究。陈晓琳谁的《地方政粮府合作机制夫与钱塘江流陈域水污染的怠治理》运用腥治理理论和纯政府间关系支理论，以地洽方政府之间没的合作为研踪究视角，探亩讨构建流域尤水污染治理包的政府合作澡机制。张紧禁跟、唐玉亮稼《流域治理晴中的政府间柏环境协作机乔制研究徒——飞以小东江治踪理为例》指去出，传统的构以地域为边笼界的管理方子式在治理跨扫行政区河流余污染问题籍上捉襟见肘污，地方政府峡间协作是小三东江治理的屿必然选择，彩而这必须建穿立忌上级政府监抱管权威、健哗全公众参与皮和流域内地徒方政府间民熄主协作的多有元治理机制责。张紧跟，唐玉亮：《流域治理中的政府间环境协作机制研究张紧跟，唐玉亮：《流域治理中的政府间环境协作机制研究——以小东江治理为例》，《公共管理学报》，2007年7月，第四卷第三期。这（3）办从经济俱学庄的角度研究非跨行政区双水污染治理凶。王文龙、止唐德善《对伍中国跨区域场水污染治理筝困境与出路坚的思考厘——煤经济学分析前视角》，从衔经济学角度寺对跨行政区般水污染治理绘进行了探讨城，认为只有帖认真对待各探地方利益的浪差异，统筹皆兼顾各方利驴益，改变治发理思路，建易立合理的经燥济补偿与激国励机制，才西能使跨区域费水污染治理缸达到预期效匪果。文龙，唐德善：《对中国跨区域水污染治理困境与出路的思考文龙，唐德善：《对中国跨区域水污染治理困境与出路的思考——经济学分析视角》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》，2007年第3期。启1.3研究清思路拌本文以跨行币政区水污染林治理为视角晋，运用蜜政治学输、管理学求和经济学窜理论，分析银当前我国在询跨行政区水疑污染治理中毅存在的问题裳，深入剖析慈其根源，并退提出完善对适策。毙第一章绪论嫂。主要包括夸本文的选题替背景与初选题骡意义，拆对相关的研醒究文献进行承梳理，介绍陶本文所用的坡研究工具，逮说明论文的笑研究思路龄和策创新点。蚁第苏二章掏我国洗跨行政区水戚污染治理蛙现状铲与烦问题纷。广主要兰介绍当前我熟国跨行政区役水污染的贯严峻形势拍、厘治理现状疾。镰分析壶总结流跨行政区水浆污染治理元中党存在蜘的扫主要储问题颜：瞧管理体制诸不完善；地宇方政府之间销缺乏稳定瑞有效鸡的协调合作脸；耐治理手段不仔完善，没经济利益调腹节力度不大器；首社会参与渠仍道不畅，毅公众参与不结足喝；志投融资机制卡不完善，去资金投入不曲足候等沾。卵第三章已我国跟跨行政区水赏污染渗治理刺存在问题的威原因分析。匹我国跨行政插区水污染治猾理存在问题岗的原因激主要有三蕉个股方面：英水资源的洲“羽公用地悲剧层”橡效应听，交跨行政区水皱污染治理中兽的利益冲突泪和仇经济利益调判节机制不完栋善捞。挑第四章完善搅跨行政区水田污头染王治理的对策屯。浸以完善经济宅利益为核心彻，覆完善温跨行政区水允污呢染的权治理丸框架，主要忠包括：彩充分发挥中炮央政府的主串导作用洋；孕完善流域管让理机构设置甚，加强统一栏管理蓬；辛以符经济利益调编节垃为核心，促表进地方揉政府合力治剩污帽；义完善排污收子费制度，加利大利益调节掘力度停；杠完善公众参横与机制，加灾大社会监督阶力度扑；冠完善物投融资机制还，加大资金唇投入力度扛等全。慧1.4披研究工具半壁理论工具纱（1）炕经济利益分抹析聪理论袭暴经济利益是师人类行为的龙重要决定因底素，糖“渡人们奋斗所至争取的一切仅,都同他们新的利益有关减。《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1956年版,第82页。稀”千马克思主义贵认为，饱经济结构是队社会中起着寸决定作用的巾基础结构起，致经济关系是质社会一切关讨系的基础但，肥而经济关系加的实质则是头利益关系吓，射“料每一既定社蜜会的经济关果系首先表现启为利益。《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版,第209页。历”渔签亚当乌·以斯密在晃其伤《国富论》既中深刻揭示酷了潜“饭看不见的手奏”——行经济利益补——词是如何有效询引导浇和射决定个人、月企业和社会悠阶层行为的圾。公共选择策理论认为，烦在政治领域拐中，政府和口官员是利己观主义的，追娱求自身利益怠和效益最大烂化，其活动密受个人利益记驱动与导向担。苦地方政府行漠为具有明显写的利益取向妙性塑，锻地方利益的捷最大化是地勾方政府行为彩追求的目标朱玉明：《地方利益、政府利益与官员利益》，《东岳论丛》，2006年1月.第27卷,第1期。梦。泳利益具有主支体性，不同降的利益主体役有不同的利夏益要求，纵厦横交错形成窄了复杂的利娘益关系。在的利益关系中逮，有三类利伯益矛盾最为教关键：利益访的利他性与夸利己性匀的森矛盾；整体镜利益与局部清利益的矛盾消；眼前利益舅与长远利益里的矛盾。处择理好利益矛颤盾，使得这虚些利益之间辆实现有机结弹合，既是公田共政策的原靠则，也是政甩策所追求的缠结果征。陈庆云《公共政策分析》中国经济出版社1996年版，第91页。《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1956年版,第82页。《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版,第209页。朱玉明：《地方利益、政府利益与官员利益》，《东岳论丛》，2006年1月.第27卷,第1期。陈庆云《公共政策分析》中国经济出版社1996年版，第91页。滩（2）经治理理论歌1989袭年，世界银狮行在讨论非丽洲发展时首狮次使用了台“顺治理危机睛”洒(cris劣isin贱gove记rnanc托e)的概念竖。进治理理论誉作为一种新希的理论范式捞，似20世纪9支0年代以来诊被广泛应用此于政治学、贵行政学、管吴理学等领域工。饶治理理论的屋中心思想是盟把市场机制悠引入公共管题理领域，通胸过建立地方筒政府之间、观政府与企业哪之间以及政史府与社会之塑间的良好合部作，提高公剪共管理效率程，促进社会冒的良性治理展。陈全球治理委吨员会在19气95年《我距们的全球伙血伴关系》的逼研究报告叙中满对治理做出树界定:治理骆是各种公共赤的或私人的族机构管理其沿共同事务的悟诸多方式的干总和。它是桌使相互冲突先的或不同的雕利益得以调顶和并且采取夏联合行动的企持续的过程壮。它既包括葛有权迫使人妄们服从的正设式制度和规岛则，也包括静人民和机构镜同意的或以写为符合其利岭益的各种非善正式的制度棚安排。惹罗茨凑（款R.Rho才des驻）认为：治依理意味着一疏种新的统治居过程。作为骨新公共管理抬的治理，它瓜指的是将市岸场的激励机积制和私人部职门的管理手着段引入政府冒的公共服务助；纱……瓶作为社会控巾制体系的治穴理，它指的络是政府与民面间、公共部仰门与私人部删门之间的合影作与互动；扎作为自组织剪网络的治理钳，它指的是索建立在信任蜡和互利基础驰上的社会协各调网络。俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第87俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第87—96页。执志方法工具团本文将结合怨政治学、冬经济学、很管理学等相恐关知识，以答马克思主义你为指导，综扑合运用猾两稠种研究方法锤。首先是运棉用文献整理减分析法，本郊文收集的文肚献涉及国内施外政治学、烤管理学、经韵济学等领域米。文献的来主源主要出自顾于专著、国奴内外文献数筐据库及网络阻。其次运用夕了综合比较搜分析法，通绳过国内外跨坐行政区域水锅污染治理相摄关理论的比概较分析，找降出我国同晋发达国家王存在的差距趟，登以期蚀吸收并发达国家先份进经验，促害进我国跨行糖政区水污染时治理水平的惩提高。福1.5鸡创新点圾本文境的创新点是忙以跨行政区导水污染治理汽为视角，熟运用利益分即析和治理理纪论工具，对食跨寻行政区水污播染治理的利与益结构进行粗分析，提出不了以经济利辩益调节为核冠心喇的没跨行政区水退污染耻治理框架鞭，即必须以洋完善利益调希节机制为核星心，建立完罪善的以利益烤为基础的合距作、监督和纵治理机制，酿鼓励各利益款主体进行有黎效的合作和才相互监督，庸降低监督、途合作成本，养提高跨行政澡区水污染治耀理的效率。苹在追跨行政区水挡污染腹治理夕中，贺中央政府瞎应充分发挥文主导性作用票，建立健全引以利益为基货础的合作、骆监督和治理吩机制，促进绩地方政府万之间进行述有效铸的久合作航和相互监督嘉，实现地方鹿经济利益上四的共赢，破希解地方政府乖的败“处搭便车恒”辞行为。地方钻政府则在中射央政府、其拍他地方政府静和社会公众沾的有效监督获下，基于自惹身的经济利哀益而积极治舌理管辖区域仅内的水污染甩，加强与相泽关地方政府具的合作，从沃而有效破解掀地方政府与咏辖区内的企剪业等排污者及在水污染上银的利益同盟体，破解地方塔政府之间的计恶性竞争。猫而基于利益简的公众参与顺，能够有效士缓解中央政荒府对地方政议府监管信息叉不足的缺陷虑，提高中央竭政府的让监督效率潮，驳降低监督成或本，爸使话中央政府能母够更好捐地僵发挥主导性叉作用，进而煮促进地方政京府和企业主洽动治理水污数染。售2键挪我国礼跨行政区艳水污染治理速现状较与鉴问题乎2.1我国版跨行政区水料污染透治理现状惑挺我国跨行政陡区水污染的桌严峻形势胳随着我国经乔济的快速增丢长和工业化尖进程的加快相推进渐，虽我国的汁水污染问题众日益突出，紧严重制约蛇了睬经济社会讲的巨可持续发展否。2001统年至200诸6年，全国蹄废水排放量汤稳步增长，栗废水排放量通从2001投年的433膊.0亿吨增太加到200重6年的53搭6.8亿吨给，主要污染岩物化学需氧闸量的排放量贺稳中有升，因从2001尚年的140牧4.8万吨迷增加到14恢28.2万富吨，氨氮排咐放量从20士01年的1美25.2万艇吨增加到1谣41.3万构吨。国家环境保护总局《2006年环境统计年报》，。恩雪2006年出全国地表水泛总体水质属王中度污染。肤在国家环境答监测网实际伸监测的74浆5个地表水怒监测断面中剪，让Ⅰ局～合Ⅲ耀类，饶Ⅳ吐、激Ⅴ班类，劣抱Ⅴ挠类水质的断搁面比例分别即为40%、惩32%和2延8%坏。宗全国约14方万公里的河腊流有4即1烂%的河水受膜到了严重污检染赞，其中服Ⅴ算类室水质6.5疲%，情劣芒Ⅴ接类水质窝21.8%其。挖七大水系负中逆松花江、黄率河、淮河为瞒中度污染，痰辽河、海河闯为重度污染局。27个重忆点湖（库）惧中，举Ⅴ武类水质的湖鞭（库）5个拿，消占19%箩；揭劣贸Ⅴ泉类水质的湖主（库）13僻个才，暮占48%。衰其中巢湖水仁质为老Ⅴ遥类，太湖和桶滇池为劣挣Ⅴ牛类。表90％的城概市水域受到谜不同程度的斑污染。稳在开展浅层哄地下水水质叹监测的12澡5个城市中魄，与200姻5年相比，赚主要监测点伴地下水水质测呈恶化趋势谦的城市有2茂1个，水质卫基本稳定的狡城市有95傲个，水质呈还好转趋势的叼国家环境保护总局《2006年环境统计年报》，。国家环境保护总局。尼水把污染挠具有逼流域就性舱和跨行政区目的特征流域是指一个水系的地表水及地下水分水线所包围的集水区域。流域的界限是自然形成的，体现了水资源的连续性、流动性、循环性和整体性，是由水资源、生态环境和经济社会所集成的综合系统。行政区域是国家按照分级管理的需要而划分的地方政府管辖范围，并以历史沿革和地区之间的经济、社会联系为划分的主要依据。精。巡污染物会随棕着水的流动晨从上游流到核下游、从支顽流流到干流遗，导致污染编范围不断扩溪大直至形成辱跨行政区的搂流域愚水污染。些我国流域纯水污染傅形势十分严锤峻诉，肿主要污染物既排放量远远阅超过环境容竿量，环境污柜染严重。胆水环境污染蚊已经从地表晶水延伸到地枪下水，从单昼一污染发展饿到复合性污乱染，从一般容污染物扩展采到有毒有害揪污染物质，只已经形成点敞源与面源污我染共存、生腔活污染和工茫业排放彼此幕叠加，各种归新旧污染与泪二次污染形肥成复合污染率的态势中国科学院可持续发展战略研究组：《2007中国可持续发展战略报告》，科学出版社，2007年，第49页。握流域是指一个水系的地表水及地下水分水线所包围的集水区域。流域的界限是自然形成的，体现了水资源的连续性、流动性、循环性和整体性，是由水资源、生态环境和经济社会所集成的综合系统。行政区域是国家按照分级管理的需要而划分的地方政府管辖范围，并以历史沿革和地区之间的经济、社会联系为划分的主要依据。中国科学院可持续发展战略研究组：《2007中国可持续发展战略报告》，科学出版社，2007年，第49页。睬水污染直接轧影响人们的炮饮水安全，贱严重危及里人民群众丝的生命健康丹状况颂。据国家水袋利部披露，夺目前全国有环3.2亿农异村人口喝不烛上符合标准保的饮用水，马其中约有6舍300多万冤人饮用高氟文水，200偶万人饮用高渠砷水，38指00多万人塑引用苦咸水局，1.9亿贯人饮用水喉中捐有害物质含范量超标。近董年来河北涉弦县、河南沈兼丘县、咱天津北辰区吹、香陕西华县虹、江苏阜宁驾县、广东翁惰源县冲等地频频发贼生的腾“峰癌症村惹”泳都与饮用水兰污染高度相晕关。张锐：《水污染：沉重的中国环境报告》，《北方经济》，2007.9。槽水污染蒜还给国家卵造成了严重董的经济损失遗，君据垃国家环保总葬局梢、新国家统计局语《中国绿色改国民经济核摔算研究报告啦2004仔》表明，夸2004船年水污染造就成的毛损失御为商2862.近8方亿元，占当蜘年言GDP储的理1.71%警。粪其中，水污怜染对农村居疾民健康造成糟的损失为防178.6走亿元，污染贞型缺水造成廉的损失为累1478.户3贼亿元，水污砖染造成的工皆业用水额外抛治理成本为将462.6祝亿元，水污券染对农业生悬产造成的损烫失为摇468.4晓亿元，水污得染造成的城马市生活用水宗额外治理和育防护成本为局274.9傅亿元。他除了加剧水惨资源短缺、避严重渴危害民众健法康、造成续严重敞经济损失外嚼，抚水污染挠还导致地区趣之间、企业山和民众之间起纠纷不断，绝严重影响和菜谐社会的构蒜建。200淋6年全国环县保系统收到挂水污染信访托达7.3万姥件，较20易01年约增铺加了54%嫌。张锐：《水污染：沉重的中国环境报告》，《北方经济》，2007.9。根据国家环境保护总局《2006年环境统计年报》公布的数据整理得出。补拾我国跨行郑政区水污染正治理现状扎20世纪8劫0年代以来福，特别是1规994取年以来，面址对水污染不脱断加剧的严晶峻形势，我膜国政府不断垄加大投入力精度，把水污诊染防治作为童环境保护工疑作的重要任傍务，量对水污染最熔严重的慨“签三河三湖瓦”膝（淮河、海纪河、辽河、尿巢湖、滇池将、太湖）实忆施了重点治盛理，垫跨行政区流王域水污染治盟理工作取得绢较大进展。哨（1）水污咐染乳治理心的法律兄制度渗体系蔬。窑我国迟在水污染心治理皮实践中蓬坚持常“条预防为主、谣防治结合、草防重于治挣”外的水污染防头治工作方针垮和慰“垫谁污染谁付听费、谁破坏真谁补偿骡”苗的原则封。季陆续撞颁布实施了固《刊中华人民共玻和国垫环境保护法哨》拥（以下简称健《坡环境保护法卡》）苗、《绳中华人民共汤和国单水污染防治耻法》循（以下简称野《始水污染防治吴法锐》）越、歼《水污染防毕治法实施细田则》懂、创《水污染物超排放许可证锻管理暂行办澡法》、崖《关于加强百水污染防治宜工作的决定狮》、成《淮河流域伟水污染防治置暂行条例》蛾等街十二项水污沈染防治的专趣门电法律造、黄法规样、规章和政决策，以及布《地面水环造境质量标准望》、委《污水综合杠排放标准》穷等二十四种旧水环境保护渗标准聪。胜逐步建立起头了环境影响否评价、水污蜜染防治秀“廊三同时诵”炉、水污染物村排放总量控也制、限期治宰理、排污许贸可和排污收游费等制度，践初步形成了此以中国国情聪为基础的水文污染魔治理的法律食制度体系翼，弹使水污染防迎治工作有法矿可依、有章征可循。邮在跨行政区黄水污染询治理的法律那制度建设上引，1995小年抵8月校国务院颁布漠实施的勿《淮河流域葛水污染防治跨暂行条例》脏，极是涌全国第一部婆流域法规驶，在突破了水污捎染治理以行扩政区域为主炭的管理模式撇，初步奠定秆了流域水污府染统一规划宋治理的棒法律保障叉，浊具有重要欲的似意义。蠢（侦2束）列现行谷水污染防治叶管理体制婚。志我国的水污渴染防治实行适统一管理和跨分级分部门膊防治相结合延的制度油，别水资源管理紫职权和水污咸染防治职权梳分别由不同与部门行使。众《水污染防菠治法》规定嗓，县级以上黑人民政府环示境保护主管葛部门对水污朴染防治实施声统一监督管削理，是水污刊染防治的主赛管部门。国巧家环保总局2023年3月11日,以“大部制”为核心的新一轮国务院机构改革方案出台,国家环保总局升格为环境保护部。岩作为国务院哲的环境保护津主管部门，快负责组织实鸡施水污染防萌治。县级以树上人民政府庙的水行政、晒国土资源、折卫生、建设愚、农业、渔微业等部门以姿及重要江河茄湖泊的流域扶水资源保护写机构，吓有权苦在各自的职笼责范围内，膛对有关水污舌染防治实施叫监督管理。瓦其中，水利颂部门沉也掩是水污染防稳治的重要部虑门。请《理中华人民共镜和国句水法》斜（以下简称广《水法》）违规定，水利划部作为国务返院水行政主院管部门，负真责全国水资胆源的统一管限理工作。国瑞务院的其他们有关部门按观照国务院规拍定的职责分合工，协同国贱务院水行政糟主管部门，侨负责有关水紫资源管理工誉作。按《水法》同件时规定，县诸级以上地方且人民政府水捏行政主管部犁门按照规定黑2023年3月11日,以“大部制”为核心的新一轮国务院机构改革方案出台,国家环保总局升格为环境保护部。庙目前，国家容在隆重点流域设统立了七个流仔域管理机构纹（析分别是挽长江、黄河过、淮河、海汪河、珠江、挠松辽水利委悲员会和太湖幼流域管理局惹），作为水同利部的下属程派出机构，酿侧重于水资饺源管理，主丽要职能有：筑统一管理本崇流域的水资台源和河道；拣负责流域的松综合治理；成开发管理具捞有控制性的贴重要水工程崭，促进仅水资源综合腔开发利用和期保护。同时贿在七个流域贷管理机构内充单列机构，骨设置了饱水资源保护迈局，春受钻水利部和国弃家环保总局崭的双重领导唤，罩主要线侧重于水质阔管理，对所唐在流域的水蓄资源保护工当作实施统一圈监督管理，富防治水污染讨，协调省际损水污染纠纷骨。羞由于流域管欣理机构的水锦利部派出机订构的性质，满加之水利部霸和国家环保聋总局缺乏协殊调机制，使公得双重领导次在实际运作久中并不容易符落实，岔水资源保护织局事实上成膨为水利部门弊的组成部分蓝，这制约了酒流域管理机艺构在丘跨行政区盘水污染防治柳方面的作用代。中国科学院可持续发展战略研究组编：《2007中国可持续发展战略报告中国科学院可持续发展战略研究组编：《2007中国可持续发展战略报告——水：治理与创新》，科学出版社，2007年。第255页。沈（3）水污然染治理动力度曲不断加大义。座“符九五畅”读（1996饺—售2000年润），全国水耻污染治理安哲排投资18趴20亿元；名“侨十五殃”械（2001拜—似2005年悬）期间，安刊排水污染治唱理投资27吨00亿元。抬根据《国家亭环境保护斥“父十一五煌”腾规划》确定绿的目标及任奶务，选“追十一五牢”涌（2006于—喊2023年弃）期间，国践家计划安排罪水污染治理因投资约64阵00亿元。今在国家凡和社会各界壤的不懈努力川下，我国跨赤行政区水污琴染治理工作刻取得一定成构效，水污染捡急剧恶化的职趋势得到一垦定程度的遏伸制。但仍没镰有从根本上修扭转水污染支的严峻形势数。句以淮河水污现染治理为例发，我国19后94年开始射对淮河进行耻全面治理，约成立劲了抵专门的流域敏管理机构，内颁布实施鸣了久《淮河流域准水污染防治姿暂行条例》堆，十余年间勿累计投入超油过600亿剖元的资金。护但淮河的水舍环境日到目前为止来仍然没有得吗到根本性好总转，水污染界仍然十分严嫁重。200熄7年5月淮棋河流域47拨个省界断面现水质综合评攻价结果显示宜，水质受到辰污染的辱Ⅴ包类水断面4武个，占8.罩5%，而水货质严重污染职的劣杏Ⅴ迫类水断面竟仅有23个，柄占48.9摘%，魄Ⅴ筋类和劣咬Ⅴ般类水质几乎若占到60%哥。纯犁淮河水污染挡治理百面临的困境接，具有定较强的参代表性，说今明蠢我国跨行政余区水污染治挂理授还钓存在着负明显的不足聪。莲2.2我国脑跨行政区水道污染治理存潜在的问题衣2.2计.1花管理体制不震完善解我国现行的婆跨行政区水便污染管理体化制是以行政院区域管理为滚主、流域管答理为辅的治独理机制。《术水污染防治良法》猎第四条见规定，县级咬以上足地方踏人民政府对龙本行政区域我的水环境质京量负责，这拢一规定明确劈了行政区域冤管理的基础尖地位。《水章污染防治法咳》仅提及流枝域统一规划浴，却没有明浊确流域管理寻制度的地位纸。《水法》环第十二条俘规定，国家免对水资源实稿行流域管理屑与行政区域允管理相结合焰的管理体制页，但没有明殖确两者之间学的主从关系当。异以行政区域峡管理为主、漂流域管理为蝇辅的跨行政少区水污染治帖理机制在实摆践中存在严抬重的缺陷，凑难以对跨行冒政区的水污丈染进行有效紧地治理。向（1）筑横向上管理推事权不集中给，部门职能昂严重交叉，召环保部门职汉权有限。我慈国的水环境伙保护体制实夹际上是由环皇境保护部门冬主管，多个蒙部门协管的本水污染治理国体制。根据杠《水污染防刑治法》张第八条谈规定，县级材以上聚地方使人民政府环冒境保护主管硬部门对水污骡染防治实施券统一监督管侧理，是水污织染防治的主拼管部门，政幕府水行政、途国土资源、锯卫生、建设稻、农业、渔灭业等部门有团权在各自的盲职责范围内刃，对有关水惹污染防治实湾施监督管理陡。各部门之牌间职权不明响晰，职能严真重交叉，形络成部门分割邻严重的秘“影多龙治水布”稠格局。以制图定和实施水毕污染防治规纽划为例。目扔前我国水污沫染物主要是阻工业废水、纸生活污水和坏农业面源污雀染。控制工杰业污染主要访依靠执行工诸业行业的废颗水排放标准径和推行行业渔的清洁生产盛、结构调整插政策；生活银污水的治理牌主要依靠提早高生活污水坚处理率；农虑业面源污染伸的控制需要笔调整农业生族产结构等。脊环保部门在孝制定水污染推治理规划时接需要协调各矩部门利益，忘提出的各项较污染控制目升标、指标和旺治理方案需装通过各部门罢层层分解落招实各项规划海任务来保障陷实施。部门腾职能交叉尤完以水利部门疲和环保部门笑之间的关系见最为典型。巷《水污染防沉治法》规定故，环保部门辆是水污染防役治的行政主困管部门，国颈家环境保护慈总局的职责陡是奴“否组织编制环农境功能区划渔；组织拟定效和监督实施假国家重点流且域、重点区孙域污染防治蚊规划魂”拔。而《水法侨》规定，水畜利部门是水震资源管理的佩行政主管部叮门，水利部夕在水资源保撤护方面的职剃能是牺“物拟定水资源每保护规划，蚁组织水功能雄区的划分和与向饮水区等乱水域排污的栏控制，监测笛江河湖库的宝水质，审核汪水域纳污能津力，提出限短制排污总量悟的意见等歼”蹦。由于水资猪源管理和水缝环境保护关债系密切，水迎质关和水灶量作管理不可分说割，而《水幼污染防治法法》和《水法仇》却把同一悬事权分别授情予两个不同爷的主管部门矛，环保眉部门惠和水利部门栽之间职责严娇重交叉，这暂就导致在实穴践中出现了遵两套并行的饥功能区和两岸套规划，水慕质规划缺乏殿统一性。在帜水质监测方栋面，目前环岁保部门和水懂利部门各有斜一套监测系诚统，导致在到实践中有两虚套不同的反祖映江河水质阶的数据。2绞003年关廊于淮河CO冬D排放总量后的数据，两伏个部门发布罗的数据相差拼一倍之多，腥导致了对淮知河治污成效爷两种截然不购同的判断。中国科学院可持续发展战略研究组：《2007中国可持续发展战略报告》，科学出版社，2007年，第255页旦对于水利、睡建设、农业春、卫生、交盆通、渔业等浊部门而言，轧水污染防治栗不是其首要梦职责，也不饮是讨其次部门绩效考亿核的最重要闲指标，在水巷污染治理的视具体实施过撇程中，各部泰门主要考虑识的是部门自泡身利益，而跨不是水污染皮治理的整体听利益，水污辫染治理的整蹈体性和综合灾性在实践中市被部门利益脏所分割，这爬必然导致重蛛复管理和管县理盲区现象弄的并存。由室于法律法规赚对水污染治守理机制缺乏策明确具体规照定，部门之允间的职责、活权力和工作丰关系没有理馋顺，责、权却、利不统一傲，各部门争量权不断，推池责有余。环昼境保护部门犬虽负有妇“喇统一监督津”仿的权力，但黄实际上难以犯协调各部门缠中国科学院可持续发展战略研究组：《2007中国可持续发展战略报告》，科学出版社，2007年，第255页清（2）珍在纵向上强岸调行政区域织管理，流域嫌管理存在严睁重缺陷。我成国水污染治冒理体制以行奥政区歌域府管理为主体喊，规定地方稠政府对本行土政区域的水降环境质量负依责，是水污沃染治理的主狡体。而水污挂染的一个主扩要特征就是秆跨区域性，桃上游、支流阴的幅水档污染已物付会揪随着水的流塑动而扩散到慎下游和干流猾，并在流动材中不断聚集疫，最终造成抬整个流域的震严重污染。乌流域水污染乡的这一特征姓必然要求把努流域作为水佳污染治理谨的驴基本单位，愧打破行政区笔域划分，实峡行统一的流厨域管理。而掀以行政区域弄管理为主的宵水污染管理汉体制，采却仅没有充分考伶虑流域水污披染的这一特既征。在跨行检政区流域治钢理中，由于命流域边界与蒸行政区边界扯不一致，地东方政府只对币本地区流域逼有管理权，涌各自基于自洞身利益考虑锡来制定流域桥污染治理政栽策和规划。运在实践中，四这些政策与骂规划在制定谊时往往缺乏姨协商与沟通爽，因此相互茧之间往往存酿在冲突，从序而导致地方接政府之间相米互推诿、相挑互扯皮、各劳行其是。贪虽然为了加泼强流域管理懒，协调各方贡利益，国家杜在重要的江版河湖泊设立风了蔬流域管理机衔构，在所管墓辖的范围内耀行使法定的秧和国务院饮水行政腹主管部门授庭予的管理监河督职责。但考由于《水法权》和《水污苍染防治法》打没有强调区丘域冒管理服从流茅域管理的原泉则，也没有差确立流域水砌资源管理机掌构的法律地波位，浮致使旱现存的流域方管理机构存绒在严重麻缺陷：秀管理地位低棉，夜权威性不高纵，讽只是水利部兄派出欺性质紫的事业单位稀，行政监管袋和执行权力宋十分有限，奶缺乏履行职搜责所必须的明强制洪性珠制约手段信，许多具体梨的工作任务逐还主要依靠攻地方政府来愁贯彻落实。洋在处理省企际锈之间的灾纠纷时泡，只能调查表研究和协调吗而不能仲裁遍。同时由于绳水污染治理挠需要投入大回量资金，对议当地的念产业结构和皱经济发展有隶较大的限制央，地方政府嫁在竞相发展游经济的衔竞争拾格局下，往横往从本地舰区旁利益出发，贞对不符合自最身利益的流遮域管理政策朝消极执行。翠而针流域管理机宜构由于职权捷限制，也根纤本没有能力谁管理监督地幼方政府，难遥以承担流域麦管理统筹协蚂调的职责，扮无法对流域尤水污染进行锈统一、有效坟的治理。丢2.2粥.2哄地方政府之恨间缺乏烫稳定则有效应的协调合作肢地方政府是钓跨行政区水爸污染治理的朱重要主体，凯地方政府之骄间的协调合烦作对于有效翅治理水污染盐至关重要。聚但智当前仙地方政府之嗽间的合作缺庭乏法律保障鸡，没有形成材稳定有效详的协调合作呢机制。眯首先，迹我国宪法和寻地方政府组绝织法对政府动间纵向关系糖规定的较为痰明确具体，路而对地方政誉府之间横向术关系的规定瞎几乎是空白说，对于地方领政府之间的盘合作机制的里建立、运行踩、权利义务牺、纠纷解决邮的具体形式酱办法更是没族有涉及。祸其次，葛对跨行政区讲水污染绑治理啊的鹅协调合作缺编乏制度保障图。晨《挎中华人民共介和国梁环境保护法叛》原则性规血定：梨跨行政区的承环境污染和锦环境破坏的幸防治工作，路由有关地方慎人民政府协察商解决，或赚者由上级人够民政府协调扣解决，作出俘决定。膀《水污染防炕治法》姥同样益是原则性规酒定联：眼跨行政区域停的水污染纠谜纷，由请有关地方人蔑民政府协商方解决，或者歌由其共同的况上级人民政盛府协调解决悼。开而鹿对协商解决衔水污染纠纷撇的原则、形絮式、责任认狱定、赔偿标驴准等垃具体程序，碰以及协商或启调解不成限如何处理，停《环境保护溉法》和捎《水污染防话治法》营都没有明确呆规定趴。锦上级政府对狭下级政府之晓间的跨行政朋区水污染纠垮纷，只能进仰行协影商毙而牛无权作出行界政裁决，升因而牢上级人民政冲府窑无法紧及时、粘有效解决跨贸行政区水污码染纠纷。隶地方政府之购间的合作主篮要是税依靠聚地方先政府中之间白基于经济利演益和平等协宴商而形成规的敞非正式合作贞协调机制，暴缺乏法律效态力和稳定性令，对实质性比的利益冲突灵更是看无法有效协派调。且这就造成吓地方言政府之间在猾跨行政区水势污染治理上花缺乏稳定有蚁效的协调合滨作机制。静2.2揪.3投治理手段不竞完善递，已经济圣利益调节力傲度不大触我国水污染挣防治政策的乱主要特点是闹行政手段有骡余，利而熊经济手段和级法律手段不来足。在现有能的水污染防蒸治制度（环厦境影响评价扬制度、三同兆时制度、总横量控制制度疑、污染限期蜜治理拌制度、环境烈保护目标责晨任制度、排辛污许可制度撞、排污收费析制度宽、融区域流域限劳批促制度妈）中，脆仅排污收费贝制度橡一项属于经禽济政策。疏并且我国甲水污染治理程偏重于被动攀的末端治理裂，偏重于强轰制性的行政恶手段。惑在市场经济冻中，水污染嘴主要是经济沉问题，排污兵者主要根据畜自身利益，阅在综合考虑竿排污收益和小成本因素后由，决定排污某量的多少以矛及是否主动受治理污染。帝由于排污具昼有负外部性产，在缺乏政窜府规制的情届况下，污染走造成的成本资主要由社会示承担，而收早益完全归排过污者所有，骨因此排污者调在经济上缺军乏治理污染康的意愿。从职根本上讲，幼经济手段是兼有效治理水唯污染的最好脾手段。对排汁污者征收排滥污费，并且仓使排污费征古收标准等于士或略大于治秤理污染的实叮际成本，促活使排污者出池于自身利益式考虑而自觉岗有效的治理扯污染，减少滑污染排放量及。排污收费劫制度作为我窑国治理水污灶染的一项基谜本制度和重立要经济手段载，对于加强缸水污染治理术，减少污染睡物排放量，滑筹集污染治垄理资金，保默护和改善环溪境起到了一丧定作用。但刘从实践情况曾看，现行排秘污收费制度体仍存在一些诊突出问题：闷一是排污费朽征收标准偏氧低，不能弥饭补污染治理湾成本，造成精企业违法嫩排污镰成本低、守晨法崇治污歉成本高，不磨利于调动企趴业治污砖的载积极性。在剃市场经济条摘件下，企业疫受减追逐辟利润山最大化的利礼益驱动，宁杠愿交排污费勉买拘“谨排污权漆”姻，也不愿花平钱治污。励对于达标排满放的企业忆，杠国家萌缺乏词相应的激励获政策敢，使得袍守法治污的铸企业生产成钢本增高，市乞场竞争力削恐弱，影响了柴企业的经济张效益。斧因此，伍在污染治吧理的巨额投摔入和污染的标低额罚款之怕间，企业出宜于经济动机猎往往选择后谈者。看并且螺在晋现行的排污蛇收费制度下钓，政府对企谱业的排污量效和区域排污屈总量都无法槽控制。二是赶排污费不能迟足额征收，义影响了污染拣治理资金的死筹集和环保脸设施的建设依。在实践中五排污费不能骡足额征收受取多种因素影吩响，其中主单要受政府干府预和环保部颤门执法不严基的影响。《寨排污费征收跨使用管理条役例》规定，语县级以上人岸民政府环境叙保护行政主羞管部门负责恰排污费的征誓收。但当前侄环保部门的乖地位使得其衬在行使正当陷权利时无法贿避免当地领雪导和其他部耀门的干预和忆影响，导致遥执法不严。沫我埋国的各级环弟保机构尽管吴在业务上受估上级环保部弦门和国家环喷保总局的领饮导，但作为稼一个职能部巴门，其真正瞎的管理领导竞权斤则归蓝属于同级地法方政府，乱尤其责是最为重要扒的人事任免漫权和梢财政管理权环。这就使得昆地方环保部尖门在执法时核很容易受当秀地领导的干热预，而国家络环保总局对阁地方环保机酒构蹈缺乏足够的才监督制约灿权力。致2.2脊.4故社会参与渠幕道不畅扇，毅公众参与不薄足市公众参与是趋推动环境保仿护工作的重钻要动力，《温中国21世古纪议程》明啊确提出也“堤公众、团体沃和组织的参医与方式和参设与程度，将跨决定可持续有发展目标实待现的进程娇”劫。界公众参与因是协调不同趁利益主体之彻间的关系，稀提高水污染吨治理成效的哲有效手段郑，首可以促使政损府与污染者茂履行其职责估，有利于防菊止污染者和准行政机关犯只追求短期用经济利益的固行为献。《水污染茅防治法》规款定，慧“充任何单位和淋个人有权对翁污染条损害坏水环境的行合为进行检举元”泰；亩“念因水污染受甩到损害的当喜事人，有权睬要求排污方僵排除危害和惧赔偿损失杠”渡；篇“立环境保护主貌管部门和有险关社会团体弓可以依法支等持因水污染村受到损害的完当事人向人糖民法院提起药诉讼。作国家鼓励法蛋律服务机构朱和律师为水度污染损害诉晒讼中的受害拉人提供法律处援助城”煌。蠢《主中华人民共揉和国斩环境影响评俊价法》规定瞒：穿“肿国家鼓励有统关单位、专退家和公众以陶适当方式参仔与环境影响易评价。摸”贸这些规定体彼现了国家遮鼓励社会公仙众斤积极臭参与环境治凉理，保障公爹众的合法环凭境权益。霞但从整体上哀看类，疮我国相关环循保搜法律悄法规还存在坦诸多不完善神的地方，严忆重影响了公必众参与的发央展进程和效转果，公众参雨与机制尚未冈真正形成习。拆（盖1仅）今公众参与的岂法律规定过竿于原则，不胶能有效保护雁公众的参与唯权。许多法蚁律规定基本波上都是原则赏性和倡导性营的表述，对待公众参与脚的旱具体程序、蜘方式、公众软参与相关方蒙的权利义务溜、公众参与咬权受到侵害够的救济渠道普、以及侵害运公众参与权偿的责任追究晨等没有作出顿详细具体的蒸规定，在实乞践中没有实闸施性和可操颗作性，对公挪众参与难以伙形成指导作悼用和约束力稍，在很大程斑度上直接影狱响了公众参次与的积极性幸，阻碍了公涉众参与工作达的深入开展趴。夜（量2构）宣信息公开制柏度不健全，谨公众环境知耕情权得不到匹有效保护。缴信息公开是材公众参与的娇前提，公众缴能否知情，厉直接决定公睛众的参与程明度和参与效河果。虽然近仙年来政府水行环境信息公弱开工作的力险度不断加大务，但苏环境信息公均开制度还不黄够完善，信挡息公开的内午容有限，以和形势教育为计主；努信息公布不牛及时、不具肚体，公众很秃难了解关系篮自身环境权辈益的具体信更息；信息公翻开的方法手使段单一，以漆报刊、电视震等新闻媒体躲报道为主，臣网络应用不冒够广泛；企添业环境行为川信息公开制物度不完善，购信息公开的确力度远不能匹满足公众参场与的需要。杂（那3挨）率公众参与以烦政府主导下康的事后参与仗和被动参与产为主，事前藏参与不够。互公众参与的延方式缺乏系侍统性和持续械性，并且参展与范围、参掘与程度和参霞与效果很大流程度上由行尝政挺主管路部门的态度劝决定。现行拍关于公众参坏与的法律规泛定，基本上兔是对环境污肥染和生态破饲坏之后的参锦与，如法律往规定的检举店权滑、要求赔偿屈和消除危害虏权等基本上溜都是事后被恭动参与。往耍往是适在言污染、破坏方环境手的雪行为发生后翻，危及到自悠身利益时，帜公众才通过高检举、控告熟、诉讼等方隔式来维护自逼身攻合法恐权益。凭社会公众狠事前参与不殖足，验特别是蜻在环境法律惊、政策、规害划、方案制节定过程中和己建设项目审雀批搁时雄的公众参与负还相当薄弱睁。茎2.2阴.5凝投融资机制绢不完善购，拌资金投入不王足磁随着我国默的驰经济实力和芹对水污染治筹理认识晓水平脊的提高，水活污染治理投屑资逐年增加庭。迷“聪九五循”颗期间，国家茫水污染治理米计划投资1颠820亿元胸，居“敏十五撕”厨期间，国家亮环境保护水犹污染防治计腥划投资约2困700亿元存，但由于投疾资来源单一蜘，主要依靠偶政府和企业廊投资，资金宣落实不到位三的现象比较赶突出，远不歇能满足水污市染治理的需奋要。淮河流筑域水污染防身治诚“左十五母”扒计划中，计迈划投资25返5．9亿元员，实际完成逗投资144错.6亿元，程占计划投资喷的56．5更％；辽河水况污染治理具“硬十五能”晴期间计划投业资188.陡4亿元，实片际完成投资屿64.0亿也元，仅完成唱了计划投资涝的33.9着%；海河悄“敞十五阶”注期间计划投幅资407亿身元，完成投糖资225.麦4亿元，投叠资落实率为惹55.4%叙；巢湖倍“恶十五较”腊期间计划投裹资48.7剂亿元，实际刚投资30.斩3亿元，投捡资落实率6柱2.2%饱。环境保护部环境保护部、发展改革委、水利部、住房和城乡建设部关于印发《淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划（2006—2023年）》的通知（环发〔2023〕15号）。胡水污染治理筒资金投入川不足，根源拢在于环保投迎入机制不健生全。目前我守国水污染治嘱理投入以政收府投资和企工业投资为主雀，社会投资投严重不足，勤市场化和社友会化程度不糖高，多元化筋的投资机制峰尚未形成。粮在实践中过追多强调稼“议环境保护主普要靠政府穗”蛋的传统思想剩，认为水污访染治理是公咬共物品，政滔府作为公共址财政资源的王分配者，应状当为这一公辽共物品提供魄保障公共财悠政资金。水犬污染治理没浴有真正体现坦“哗污染者治理咸”含和葛“物使用者付费絮”贪的市场调节诵原则，没有肤明晰政府、承企业和公众范的环保投资泽权责关系，甲把水污染治僚理的责任过梦多地衡推向政府，找以政府为主肌要投资主体响。而战各级政府的拨财力有限，跑导致实践中盗的资金投入昌不足。水污颜染治理领域坡中父缺乏市场定肢价机制，水呜污染治理投峰融资体制缺忘乏经济利益岸驱动。企业饰治理资金投数入鼓励制度洞不完善，排唇污收费标准品过低，企业多守法治理污冷染成本高，驴违法排污成栋本低，因此另企业缺乏投缺资积极性，膀没有形成主割动的环保投碗资机制。水室污染治理没正有实行市场请定价原则，帖无法提供合洗理稳定的利亏润，不能吸昏引社会资金分进入水污染坝治理领域，之造成环保资乌金不足。根惜据国家有关醋部门测算，烦“件十一五窜”桨期间，仅城蹲市污水处理具设施建设就杂需要投资3应600亿元臭以上田雨、李亚杰、邹声文：《淮河、辽河流域水污染防治投资“欠账”.警。面对严峻典的水污染形画势和不断增深加的资金需危求，主要依睡靠国家和地将方财政投入客是远远不够筑的，投融资田雨、李亚杰、邹声文：《淮河、辽河流域水污染防治投资“欠账”.辟3.跨行诚政区水污染碍治理存在问灿题的原因分茫析待跨行政区水跳污染治理虽珠然在实践中搭涉及问题较傅多，但问题但的根源主要飞与水资源的庙属性、暂经济利益冲哲突以及杆经济利益调缎节机制狡不完善碑密切相关。迎3.1水注资源的跃“蓄公用地悲剧魔”陶效应弟流域水资源爹是具有非排俗他性和竞争酷性的公共资白源。所谓非洽排他性，是抓指流域沿岸给的任何单位寇和个人都可鞋以使用水资长源，将其中恨的任何用户盘排除在外存字在技术上遇的不可能性巨或经济上的兰无效率问题爬。所谓竞争要性主要有两订层意思：一持是哑用户对墨水饶资源固的消费影响症到其他用户歉所能获得的蕉水资源数量身和健质量，二是论水杏资源是共有印的，但开发浑使用受水督资源的收益绞是可以分割青，归个体使脚用者所有。谅公共资源的枪这两个特征笑容易导致资枝源的过度利衣用，最终使包所有相关个刊体的酸利益切严重呆受损。乌英国科学家违哈丁龙(G.枕.架Hardi旅n)冤的顺“幻公用地悲剧极”傍深刻揭示了级这娇一点。在哈庄丁的生“权公用地悲剧划”唤模型中，公竞用地是开放护的，每个牧仆民都拥有公号用地的自由纺使用权，都荡不能将其他蛙牧民排斥在乘外；每个牧由民都是理性尖的，追求自柄身利益最大热化；牧民的原利益大小取枯决于放牧的至数量，增加很放牧数量的政收益归牧民累个人所有，者而由此带来例的过度放牧爽成本和风险交由所有牧民贼承担；每个截牧民都采取羞相同的行为爹：无视公用衣地的承载能点力，尽可增能增加自己戚的放牧数量虹；在公用地准资源和承载预能力有限的浪情况下，个侨体追负求自身利益惜最大化的行秒为必然导致酿公用地资源夜和个体利益崇的彻底损害乱。Garrett

Garrett

Hardin：《The

Tragedy

of

the

.搭水资源搭具有发生粘“扫公用地悲剧旬”并的条件和可需能。我国翼《水法》规懒定验，水资源属川于国家所有酱，是水资源的所串有权由国务恼院代表国家扮行使，愉但错我国的河盐流悬、废湖泊跨越众慢多伏的行政区域喇，河流沿岸蒜各地方政府赴、企业萌都有使用水气资源的权利句，葛并且都不能凶妨碍廊其他地方政喘府灭、企业晶使用水资源拣。膨同时饺流域水资源粘是有限的，售在使使用上具有竞饥争性，使用起水资源获得沉的收益归各救地方政府和缘企业所有，鼓使用成本控——属在使用过程陵中造成的水微污染埋——身则由各地方盗政府梅和企业绝共同承担。兄此外，袋水污染疲治理具有很境强的塞正外部灾性，治理者白需要投入巨娃额成本毅，野而淹其他地方政拌府旗、企业贪可以腥“脱搭便车荡”湾，免费获得政收益瓜（侵洁净的水资助源是经济社饼会发展的俩战略性具资源较）苗。经济学的兴研究苗表明，由于义供给城者祖获得郑的收益小于凑付出的成本堂，具有正外雾部性的产品吴在市场机制设条件下必然怒供给不足策。在缺乏利访益激励的条石件下，地方浊政府扰、企业顷显然缺乏治远理水污染的冶积极性。在冰这种情况下蒸，水资源必坑然产生核“眯公用地悲剧弃”句效应启，导致厨水资源哥的过度开发锦利讨用和水污染树不能有效治让理。送3.2跨行炮政区水污染瘦治理中的利候益冲突待哈丁礼“粮公用地悲剧锻”栋的实质是经旋济利益问题谦，确切的说作，是经济利光益冲突没有缸得到有效协掘调的必然结削果现。休在哈丁的赌“木公用地悲剧也”抢中，由于公瞧用地虽然可辩以自由使用挪，但资源数奉量和承载能中力有限，针理性个体沈之间存在明虎显而直接的说经济利益冲训突，存在着滥一人之所得孔即是他人之岗所失的经济毫利益分配关站系。这种内脸在的利