我国集体土地征收补偿的现实困境与模式选择

我国集体土地征收补偿的现实困境与模式选择

Summary：中国特色农村集体土地征收补偿制度的建构应围绕着基本国情展开，相关争议的实质化解也应结合实际而有所创新。农村土地改革是农村土地产权分配和流转方式的重大重构，必然会对以产权为基础的集体土地征收制度产生重大影响。正确处理好在农村集体所有土地征收过程中出现的各种问题，不仅关系到农民的合法权益，也关系到我国经济能否高质量发展。我国目前的农村土地征收依然存在的一些问题，亟待解决。本文主要论述我国集体土地征收补偿的现实困境与模式选择，以期探索适合我国的“控范围、提标准、严程序”的征地补偿模式，确保失地农民获得公正合理的补偿。Keys：集体土地征收；补偿；现实困境；模式选择引言由于城镇化进程的加快，越来越多的建设用地占用农用地，土地从农业用途到非农用途的转变会带来巨大的增值收益，同时也会带来由于收益分配不公而出现的征地冲突。因此，从我国征地补偿的现实困境与国外先进国家的集体土地征收补偿的经验入手，以期探索出一条适合本国征地补偿的优选路径，保护农民权益，提高农民福祉，促进乡村振兴，为城乡融合发展添砖加瓦。1土地征收的内涵及特征1.1内涵基于公益的需要，可以依法对土地实施征收，并给予公平合理的补偿，这是土地征收的内涵。我国的土地所有归属可分为国家所有和农民集体所有，对国家所有的土地可以强制且无偿使用，无需实施土地征收，我国当前的土地征收主要是针对除国家所有土地之外的农民集体所有土地。1.2特征1.2.1主体具有特定性在《土地管理法》中规定，县级以上地方人民政府负责土地征收工作，故从表面上看政府是作为土地征收的主体。但是对农民集体所有土地实施征收后，土地的所有权由原来的农民集体所有转化为国家所有，政府并未取得土地的所有权。此外只有国家才能对被征地的农民给予公平合理的补偿和妥善的安置，故从这种意义上来说，土地征收的主体是国家而不是政府，而地方政府只是国家实施土地征收行为的代言人。1.2.2目的具有公益性符合公共利益是国家实施土地征收行为的合法性前提。即只有基于公共利益的目的，才能对农民集体所有土地实施征收，否则非基于公共利益目的对农民集体所有土地实施征收，属于滥用行政权，违背合法行政原则，侵害被征地农民的合法权利。此外我国宪法第十三条规定了国家依法对公民的私人财产实施征收必须满足公共利益这一要件。这也表明征收行为符合公共利益已经成为宪法层面的要求，必须遵守。1.2.3方式具有强制性由于土地征收行为的主体是国家，国家可以出于公共利益的目的实施征收行为，国家可以不经被征地农民的同意实施土地征收行为，被征地农民只能服从于这种国家行为。但是国家以强制方式取得的行为必须同时保障被征地农民的合法权益，比如补偿。当国家以公共利益的目的实施征收，农民的个人利益必须让位于公共利益，来保障公共利益的实现。1.2.4征收具有有偿性我国相关法律中都明确地规定了基于公益目的实施征收行为必须给予被征地人公平、合理的补偿。土地征收行为虽然是国家合法取得农民集体土地所有权，但是根据公平原则以及人权保障原则，国家在实施土地征收行为的过程中必须对被征地农民进行补偿，保障失地农民的生存发展，维持其基本生活。2我国集体土地征收补偿的现实困境2.1正当性程序缺失到了现实生活中，批准对农民集体所有土地实施征收的机关以及实施征收行为的机关在整个征收环节很少会向农村集体经济的组织成员说明征收理由和目的，认真听取被征收主体的意见。目前我国大量的涉土地征收纠纷都是关于征收补偿的，这也从侧面反映出我国土地征收程序未充分保障农民参与土地征收，缺乏正当法律程序。2.2征收补偿标准低根据土地的被实施征收前的用途进行补偿，再对照被征收土地的年产值明确补偿和安置费标准，依据所谓的被征收土地的“原产值倍数法”，进行计算，这是目前我国绝大多数的对农村集体所有土地实施征收补偿的主要方法。借助这种方法去确定征地补偿标准，农民获得的补偿与被征收土地所产生的价值不成正比，违背了社会主义市场经济规律，以及不能体现土地的最佳用途和潜在价值，极易造成社会不公，损害农民的合法权益。3我国集体土地征收补偿的模式选择3.1明晰公共利益，严控土地征收范围公共利益是集体土地征收的立足点，只有符合公共利益的要求才能对集体土地进行征收。国外对公共利益的界定主要有两类：一是概括式，即只对“公共利益”进行笼统性的阐述，实际的界定权掌握在地方政府手中，这种模式易产生权力乱用现象。二是列举式，由具体的部门法明确“公共利益”范围，如日本，在部门法中用列举的方式穷尽“公共利益”的具体情形。这种模式清晰具体，有章可循，但容易挂一漏万。纵观中国土地改革发展的进程，明确公益性用地是大方向，合理界定公共利益与征地范围是征地制度改革的一项基础性工作，也是征地制度改革的重中之重。但“公共利益”的概念具有抽象性，其内容也随着经济、社会发展不断变化，可借鉴其他先进国家的经验，采用概括加列举的模式，即在宪法中对“公共利益”进行原则性规定，在其他部门法中明确属于“公共利益”的项目。这样既能避免征地过程中的钻空子行为，也能避免寻租腐败的现象，有益于科学合理确定征地范围。3.2考虑市场价格，提高补偿标准国外多数国家的土地征收补偿都是以市场价格为基准，充分体现“效率、公平”原则。我国应借鉴这一做法，明确补偿的基本原则与补偿主体的需求，引入市场机制来衡量土地的市场价格，兼顾区片位置、土地增值、临近地价和潜在收益价值等因素。更新地价测算方法，完善征地区片综合地价制度，各地政府结合当地实际情况制定出最具有合理性的集体土地征收价格，提高土地征收的补偿标准，使失地农民合法权益得到充分的保障，进而维护被征地农民的正当权益。3.3构建多元补偿安置方式，健全征地补偿程序单一的货币补偿不具有长久性，多数农民文化水平较低，专业技能不强，对新鲜事物的接受能力较弱，失去赖以生存的土地必然面对进城务工的难题，迁居城镇后的生活成本会大幅度提高，一次性获得一笔货币补偿只能满足短期的生活需要，而对农户长远生计帮助不大。因此要借鉴国外多元化的征地补偿模式，改变征收补偿方式，构建多元补偿机制，探索以货币补偿为主，实物补偿、置换补偿等多种方式为辅的补偿机制。另外，应确定严格的征地补偿程序，突出农民的主体地位，采用征地预公告制度，让被征收人提前了解征地信息，积极参与征地行为，提高征地程序的透明度，保护农民的知情权、参与权与话语权等合法权益。结束语土地征收关系到国民生存和发展的基本人权。特别是在对农民集体所有土地征收这个问题上更是重中之重，不可忽视。在对农村土地征收过程中所产生的一系列问题都需要及时得到妥善处理。因此，各地政府应将国外经验与本地特征相结合，制定补偿合理、方式多样、程序健全的征地补偿制度，为城乡融合发展提供新动力。Reference[1]刘春荣.比较视角下我国集体土地征收补偿制度的完善[J].北方园艺，2018(8)：191-194.[2]袁