市场经济条件下的计划法初论

市场经济条件下的计划法初论与我国曾实行的高度集中的计划经济体制相适应，计划法曾被认为是我国整个经济法的龙头法。而在实行社会主义市场经济体制后，计划法与计划一样备受冷落，或者虽有关方面仍然提到计划法，但没有或不愿去进一步探究。本文拟就这一经济法领域的“非热点”问题做一初步的探讨，以作抛砖引玉。一、计划及其法律化要求（一）计划的含义与一般价值计划是一个使用得非常广泛的用语，在不同场合的含义可能不完全相同。有人给计划下的一个“简明的、不带褒意或贬意的定义”是：“计划”是未来行动的方案。相应地，计划具有三个主要特征：（1）它必须与未来有关；（2）它必须与行动有关；（3）必须有某个机构负责促进这种未来行动。[①]一般说来，计划是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。它是人们在多领域、多层次上使用的一种自觉的行为。在任何领域、任何层次上完整的计划，都必须具备目标、时限和主体三大要素。常识告诉我们，工作的内容越是复杂，参与实施计划的行为主体和涉及的环节越多，越需要计划性。我国古代就有“凡事预则立，不预则废”的思想。西方经济学家也阐明了这个道理：“虽然我们无法预见未来，但如果我们没有根据当时所得到的信息而制定的未来计划，我们就无法合理地行事。”[②]工作有计划，至少可取得有序、协调、效率的优越性。所谓有序，是指因为有了明确的目标以及为此而确定的步骤、重点、分工等，可在实现过程中分别轻重缓急，保证重点，为全局奠定基础，有条不紊。所谓协调，是指通过计划作出事先的协调，处理好在计划的制定和实施过程中的总目标与子目标之间、各具体目标之间、预期目标与时间约束之间、目标与手段之间可能存在的矛盾，促进目标的顺利实现。所谓效率，是指因为有序和协调，尽可能地激励了行为主体的积极性，合理地挖掘并组织相关的条件，减少了盲目性，避免操作中的重复浪费，因而有利于提高效率。[③]有序、协调、效率的优越性也就构成了计划的一般价值。计划主体是多层次的，计划的对象也是多层次的，因此计划有个人计划、家庭计划、企业计划和国家计划等。作为计划法所涉及的计划，是处于宏观层次的国家计划，而且侧重于经济计划。当计划被用作经济活动的调节手段，并与国家的职能和权力结合起来，就形成了国家经济计划。计划是经济管理的一项重要职能，也是经济管理的一种重要手段。一般认为，经济管理具有计划、组织、指挥、协调、控制等职能，在这些职能中，由于计划职能反映了管理者的决策意图，决定着管理行为的方向，制约和决定着其他管理职能，因而被人们视为经济管理的首要职能。计划作为经济管理的一般职能，是一个广泛中性的概念，它普遍存在于不同社会制度和不同管理体制的国家之中，因而有无计划不是区别社会制度和经济社会属性的标准。[④]（二）市场经济条件下的计划调控由于我国在建国以后长期实行高度集中的计划经济体制，计划几乎无所不包，深入到了国民经济的各个领域，成为配置资源的最主要的手段。随着计划经济体制的弊端日益暴露出来，并最终为社会主义市场经济体制所取代，计划本身应当如何定位的问题就被提出来了。在这一过程中，不乏有因为计划经济的弊端而排斥、否定计划本身的，但是理性的审视和现实的需要又使得计划在市场经济中占有不可忽视的地位。销计划不忙是基本社会例制度的范畴救。邓小平同慢志珠1992首年初就指出薪：纪“主计划和市场秀都是经济手芹段。计划多浸一点还是市胃场多一点，胜不是社会主多义与资本主屑义的本质区公别。勒”著[瞒⑤旱]反同时，冠计划本身也牧不是特定经旬济体制所特慧有的范畴。辩在市场经济鹿体制下，计盈划虽然不像遍在计划经济壤体制下那样绪作为资源配望置的基础性或手段，但它愉并不是毫无强价值的，而些是对市场经苹济进行宏观初调控的重要帮手段。党的得十四大报告竹明确指出：团“窄国家计划是奴宏观调控的族重要手段之僵一。言”筐事实上，计胶划作为一种山宏观调控的哥手段，恰恰饺在市场经济稍条件下才能粥够真正有效消地发挥作用夜。在计划经阳济体制下，果由于把计划不的作用过于劫夸大，反而钓使计划的宏辅观调控作用肿未能显示出家来，因为那敏时的计划已揪是无所不包游，而不仅仅滑是在宏观上买进行调节和构控制的手段昂。悄荡对市场阅经济进行计燃划调控的必把要性，首先早在于社会化厕大生产对计翁划的普遍需闪要。市场经母济是生产高淘度社会化的艳经济，社会飞再生产的各词个方面、各占个环节的联龙系非常广泛行和复杂。这破种高度社会祸化的经济要厉能正常运行剑，客观上需筋要一个社会陡中心进行协隔调，以使社元会生产有组减织、有计划辈地实现各种瓶经济联系和神协作。许多连实行市场经灌济国家的实罢践说明，国瓦家计划具有盟承担这种社柔会中心协调备经济联系的略重要功能，肯是对市场经术济进行宏观宏调控的重要征手段。首宾对市场决经济进行计绝划调控的必雷要性，更在鹅于弥补市场挎机制内在局庆限性的客观蒸需要。市场谅机制作为市务场经济的基舰础性调节手壮段，具有不芦可替代的优群越性，但它纱也不是万能饥的，而是有素着自身内在阳的局限性和融缺陷，即存立在所谓蚁“张市场失灵有”始问题。这些弯主要有：第稿一，市场调农节的滞后性足。市场信息维是经济运行气中已经发生身不平衡之后驴的信息反馈返，因而市场随机制的调节席是在事后，为这种事后性勿往往造成社肉会经济资源抬的浪费和经起济发展的不倡稳定。第二毁，市场调节漏的局部性。滴市场机制并避非在任何领梯域都能有效煎发挥作用，押有些领域的讨经济活动只野靠市场是调窃节不了或调雄节不好的，仔如重大经济砍结构和布局对的调整、社诉会收入的公束平分配、资敌源和环境的马保护等。第成三，市场调勺节的短期性喊。市场提供液的信息在时铁间上是短期牛的，一般只钱反映眼前的睬供求关系和扫价格状况，扭不能反映以宝后时期供求锄和价格的变议化，这就使螺市场调节只刊适应于短期班的调节。第较四，市场调晒节具有盲目物性。在市场升经济条件下洽，商品生产犯经营者依据观市场信息决仍定自己的生盆产经营行为料，但是市场局信息是不完酸全的，这就成使得依据这锤种信息所作蓬出的决策具临有一定的盲搞目性。市场伯机制的这些责局限性表明桨它不能保障关所有经济资虽源的最优配津置，不能保妨证国民经济井持续、稳定苏、协调发展鹰。因此，市帝场经济客观屿上需要政府扰进行有意识宇、有计划的仙宏观调控，久而国家计划蚊就是宏观调嚼控的重要手乔段。眼[轻⑥这]仙计划调逆控可以在一凑定程度上弥液补市场机制蕉的缺陷，如根可以迅速调西动现有的资晒源用于重点迹建设和短线泪产品的生产脊；可以进行销事前和主动姨的调节；可充以对社会经歉济进行总体亚性调节以及蒙对个体利益慧与整体利益律、短期利益类与长远利益辜进行协调等收。咐没计划作壤为宏观调控塌的手段，以掘社会经济运派行总体为对棚象，主要通凭过经济政策悲和经济措施仇来调节经济而利益，最终帖实现预期的仪社会经济发礼展目标。在湖社会主义市馒场经济的宏春观调控体系秩中，辛“验计划提出国遍民经济和社宵会发展的目荣标、任务，比以及需要配补套实施的经节济政策。瓣”证[董⑦革]乒从这个意义劝上说，计划屑也是经济手论段。计划与福财政、金融刑一起，是宏站观调控中覆醉盖最全面、碗影响最广泛烤、使用最经岂常的三种重窑要经济手段世，而计划又粱是综合协调季各类调控手伪段的手段。著杀计划调纸控在市场经厚济条件下具斧有普遍意义顾，即使是喇“秋在今天高度哄发展的资本丸主义社会里党，古典自由邀主义经济的邪原有形式已舒不能全面实弹现其机能，抓需要有人为贯的政策上的凶国家干预。似因此，可以内说任何意义赵上的计划，采都有其必要威性。狭”炊[悦⑧发]“貌在现代世界纳里，政府完主全可以很好景地从事广泛泛的经济活动崇，包括调整亭收入和财产针的分配，处制理外部经济哑和外部不经誓济，对付结注构上的不可甚分性，维持述经济的普遍雹稳定。要达俱到所有这些印目标，政府李就应该，其暴实也必须预诉先作好计划敞。叛”要[沾⑨称]驻而对于牺要实现经济秃赶超目标的界发展中国家罗来说，计划间调控更是不忌可缺少的。姑刘易斯也认两为：衰“悉目前，听任眉市场经济自疾由放任的发绣展，这在不监发达国家毫刚无疑问是一妨个错误的答集案。于”弟[松⑩绍]赛计划调状控对于我国帝这样的发展压中国家实现傅社会稳定和脆经济的超常棕规发展有着黄更为重要的鹿意义。欣惯（三）宁市场经济条蔬件下计划调灾控的法律化阴坛在市场疼经济条件下惧，计划的形狗式主要不是油采取以往的傅指令性计划驳，而更多的跟是采取指导沉性计划。今草后，国家计宅划的任务主轮要是合理确有定国民经济丝和社会发展眉的战略、宏拆观调控目标泛和产业政策雨，搞好经济迷预测，规划秤重大经济结呢构和生产力乔布局，安排牵国土整治和柜重点建设等验。这样的计比划具有多种纹功能，如规费划功能、导稻向功能、配干置功能、协绑调功能和激订励功能等。蹈但计划作为习对市场经济纷进行宏观调科控的重要手正段，其在我医国的经济生质活中实际作歇用的发挥程孤度还要取决泉于计划调控当本身的合理伐与科学。而正这就离不开朴法律制度的克保障。向区现代经渔济理论中不妻仅有泼“齿市场失灵沿”断的问题，而橡且也有貌“烈政府失灵捕”敌的问题，而驾计划的局限膛性在某种程传度上可以构午成政府失灵仍的一个方面碗。虽然计划吓具有弥补市血场失灵的优捐越性，但它昂也不是万能稼的，也有其玉局限性。这两主要表现在颂：首先，受冻信息不完全表性的影响。使计划的制订刃在很大程度检上依赖于完与善、及时的赴信息，而受使主客观因素背的影响，信便息的收集、商加工、整理局以及传递往随往难以做到柳完善、及时满。其次，受歉主观认识水近平的限制。叔除信息的不壮完全性以外丧，人们自身钻认识能力也乳是有局限的悄，因而存在半着计划的制趣定不符合客童观要求的情样况。第三，汽受不同利益般的牵制。各便种计划出自坚不同的政府田部门和具体铲的工作人员礼之手，代表碰着不同部门疾和地区以及鼠集团的利益农，因此计划骡的最终确定混往往受到较槽多的牵制。贝第四，受非转经济因素的答影响。单纯毕的计划机制赢还容易受到梦非经济性因凑素（如政治茧势力、当权阶者出于政治摆目的等）的妈左右，产生曲所谓的非经聪济性调节，鹿使计划偏离尖合理的目标暴。估府为使计床划调控在市匙场经济条件否下发挥出其越应有的作用驳，尽可能减滋少在这方面匹发生当“义政府失灵驳”叛的情况，国浅家应当将计烤划加以法律朱化，使其建威立在法治的甩基础上，以山此作为国家配进行宏观调丰控和引导市买场运作的依枯据。因此，胞在市场经济荐条件下，计蓝划法不是可筝有可无的，努而是不可缺矛少的，应该鹿尽快出台。泰我国的计划抽法没有诞生拖在三十多年取的计划经济贡条件下，而做有必要、也然完全有可能冻诞生在社会雹主义市场经挽济条件下，肃这的确是令仪人回味的，兰但不是偶然毒的。因为，曾高度集中的骡计划经济体待制使计划几或乎无所不包袭，主要采取估行政命令的腥形式，并缺纽乏实行法治痒的基础，而帖社会主义市叠场经济体制昏则为计划确奴定了一个比半较恰当的位糖置，也就使写人们能在这枣个位置上来凑制定和运用僚计划法，以厌有效发挥计晋划调控的作强用。帐招在市场钻经济条件下像，计划法首耐先应对计划阶进行正确的虾定位，依法搭界定计划的协性质和计划华的范围，保萄证计划真正牌是建立在市罩场经济的基锡础上的宏观告调控手段，丸而不能让计妨划越位，挤轰占了本应由较市场机制发诱挥作用的领括域，也不应友让计划在应队由其发挥作劳用的领域缺婆位，并保障候政府计划职氏能的充分行耀使。其次，辛计划法应当野对政府计划建调控职权的妖行使行为进久行必要的约链束。计划调税控行为如其古他宏观调控屑行为一样，傅是政府行使握公共权力的栽表现，这种渣权力的行使本是关乎全局滥的，影响非懒常大，如果抵不能得到必科要的约束，粉受到相应的叛法律调整，饲这种权力就贞有可能发生迁失控和滥用惜的情况，影怕响国民经济仇的正常运行耻。各镇有学者胖认为，市场浴的自我调节油是计划的前钢提，可以影揪响计划的制蝶定或者限制欢计划的实施守、甚至促使尝计划的修改微与废除，从睡而在一定程航度上避免了罪计划的某些奋缺陷对市场跪造成的负面世影响，但不秋可能消化计慌划的所有缺嫂陷。当市场驶的内在缺陷狱于条件具备撤或变化而凸欣现、以至于手市场失灵而声“农自身难保夹”佣时，包括计步划在内的宏紧观调控等调去节措施的介塌入，恰恰是炉为了尽可能勤弥补或消除刚市场的缺陷摊，此时，就叉需要从法律钟的角度来严将格地制定与恳实施计划，课力图将计划痕的缺陷限制息在最小的范蓄围之内迁-肆这就是计划庭法。因此市奖场是对包括哲计划在内的何国家调节手透段的迅“箩第一次限制敲”傅，而包括计家划法在内的狭经济法则是妹“器第二次限制汪”颂。在实践意督义上，计划蜡法对计划的乎意义则主要渗表现为：计支划法对计划胃权力的限制郊和约束以及献计划法的信巷赖保护机制拨。训[11]屯我们认为这搅种分析是有罗道理的。卫二、计划法耳的基本理论厉概述首幸（一）欣计划法的概纽念和性质刃沾按照给谎部门法下定魔义的传统娃“遵模式统”丹，计划法就胃是调整计划崇关系的法律期规范的总称殿，或者说是院调整在计划项的制定和实鸽施过程中发脑生的社会关旋系的法律规隶范的总称。充实际上，在巴法和经济法乌的属概念的芒基础上，计产划法只需要壁说明它与其落他法的主要磨差别就可以锈了。因此可燃以简单地说樱，计划法就攀是规范和保球障国家计划腔调节的法。束从内容上看护，计划法包难括计划实体咱法和计划程纠序法。爱杂计划法槐在性质上属潜于现代经济怒法的范畴。想既然计划法秀属于经济法垒范畴，那么邀它也就具有扩经济法的基叫本性质。由病于从性质上词将法律划分绒为公法和私烛法是法律的坐基本分类，必因此经济法烟的性质，主搜要是指它在纱公、私法的只基本分类中根如何归类的搭问题。虽然教有人认为经乒济法具有公捆法的性质，旋但似乎更多丹的人认为经旨济法横跨公里、私两个领茂域，兼有公乏法与私法的白性质，尽管兄在具体的表苗述上不完全揉相同。我们芳也认为经济棒法属于公法孤与私法结合富的社会法，衬只不过其中滔的公法因素度更多一些，潮因为经济法月在很大程度若上体现了确谊认和规范政医府干预经济隆生活即权力钟干预权利的腥因素。有人福认为经济法阵是行政法的告私法化的结遵果，并且指腥出：认识撑“仙经济法是社惜会法燃”雀的意义不亚陪于认识查“秋宪法是根本白法存”潜的意义。糊[12]晶假计划法面也明显地体妇现了经济法巴的公法与私嫩法相结合的题社会法性质砖。计划法所轧调整的是国健家对市场经曲济活动进行戏计划调控的犬经济关系。殊本来，市场禽经济活动本宅身应该属于也企业竞争自跳由、营业自最由的范畴，笋属于坐“寿私人僵”胡活动领域，确是私法的调搅整对象，但地是在计划的箭制定和实施陵活动中却体惹现了国家的世干预或调节议因素，计划牌法对其进行敲调整主要运欢用了规划、贩指导等公法负的调整方法册。这种用公俘法的方法调跃整原本由私玩法调整的领益域，是计划都法具有公法屿与私法结合仿性质的主要锯原因。绒吃（二）清计划法的特父征蜻益作为经歇济法的一个护组成部分，弟计划法具有盯经济法的一翼般特征，如逗经济性或专移业性、政策羊性、行政主山导性和综合抚性等。辆[13]某当然，计划躺法在体现经透济法的一般誉特征时又有特自己的方式穿，从而形成鞠了其在经济叶法中的一些般特殊性。从蔽计划法的基戚本性质和内爬容出发，我垂们认为计划汤法至少具有唱以下几个方用面的鲜明特惑征。这些特分征也具体地滨、典型地体补现了经济法落的特征。掌肃第一，铜政策性。相膨对于其他部悔门法来说，刊政策性是经乐济法的一个味重要特征，唤计划法的政蕉策性也非常怪明显。从根罢本上说，计鹊划法的政策袄性是由国家川计划本身的顿政策性决定局的。政策性毒是市场经济糊条件下国家些计划的一个骗突出的特点蜡，它表现为诊计划不是对轰经济、社会讯的各个领域油作出详细规唯定并强制实妹施，而是通铅过对企业经废济活动提供寸基本的指导醋方针，为市品场机制正常念发挥作用提的供良好的外付部政策环境编，运用和组炕织协调各种责经济政策和释手段，对企随业行为实行您间接调节。铺国家计划是塌以国家主要铲的经济政策警作为重要内雷容的政策性篇计划，国家民的产业政策致、投资政策四、收入分配踪政策等是国旺家计划的重骗要组成部分度，而国家计峰划的实现，狮也主要依靠给运用财政政所策、货币政蹄策、价格政毁策等经济手塌段，国家计龙划的实施过泪程也就是综幅合运用各种共政策的过程紧。当然，计欲划与政策之盆间的关系比动较复杂。计安划是制定政服策的依据，变而广义的计拐划包括相关她的政策。制“‘前政策锈’缠可以看作是缸一种固定的金计划，也就顿是将来为实应现那些决定堆而作出决策链的总方针，锁……帅然而，如果业决定是针对讯特殊情况作稠出的，而又戒没有任何谅升解或协议说紫对将来情况唱也要以同样师方法处理，蝴那么没有政另策也能订出茂计划。家”俯[14]“哈发展计划中串至关重要的盈不是数字，狐而是政策。况把主要精力解集中在政策维上驶-僚这些政策将拿刺激整个经钥济向前运动偶，人们完全晃可能编制一朵个很好的发堆展计划而无不需采用任何稍数字；同样延也有可能制望订一个完全歪数量化的发深展计划，但目因为缺乏必蹄要的政策，玉这类计划很狮可能是一无背所获。冷”竹[15]“寄计划就是寻亚找一个能够翻带来发展的之合理协调的送政策措施体胜系宴”刊。射[16]仗基于计划本裤身的政策性穿，调整计划希关系的计划猾法也具有非乒常明显的政号策性。从某播种角度可以偶说，计划法胆是一国在一可定时期宏观赖经济政策的新集中宣示。兄因此，计划帅法的制定、奋实施、修改灯情况与一国亚经济政策的尖变化有着非纺常密切的关刘系。品“扛计划一经—区经济政策为秃本质，计划由法是经济政累策的法律化经、具体化和型现实化，有让什么样的计吴划法，就有祝什么样的的颗经济政策。粮”否[17]号揉第二，揉社会本位性锐。这是计划原法在实质方歉面的特征，父这是由前述腹计划法属于虫经济法（社险会法）的性俩质所决定的清。经济法是杀社会本位法移，即它对经熟济关系的调番整中立足于两社会整体，迫在任何情况述下都以大多虾数人的意志鹊和利益为重校。在经济法程的社会本位贫性方面，计肿划法同样也遭表现得非常妥明显，它保若护的既不是测单纯的国家铲利益、政府押利益，也不遵是完全的社据会个体的利据益，而是同薄这两者既有歇密切联系又做有明显区别根的社会公共盛利益，即广钩大人民群众讯所享受的利译益。虽然本济来亦“私计划是为了劈一个民族而封不是为了一离个政府而制揭订的布”宰[18]钩，但是应当乔是社会公共机利益代表的恼政府在行使屠职权（包括烤制订和实施怎计划）的过京程中并非没宋有任何其自刷身的独立利舌益。兴“域政府在法定猛的限度内追窑求自身预算崇约束的宽松贿、程序约束旺的简化、职康责履行责任粮的减轻和模漠糊化，甚至碍是办公条件重的改善等等钻，都是司空底见惯的常见事现象。查”跳[19]辜在计划的制进定与实施过菜程中，一般罚说来，政府假代表的是社饱会共同利益氏，但这并非售在任何时侯废都能够自动灾实现的，而垃需要在计划铁法中得到体秤现和保障。峡以社会利益泰为本位的计壁划法的调整符，其所要达梢到的直接目跪的都是为了席维护社会整压体利益，而悼不是直接为益了某个或某茂些私人（企针业）的利益喷，尽管它在忆客观上和直津接或间接地跪会对个体利前益产生某种湖积极或消极叶的影响。计告划法的社会闪本位性特征置体现了经济搞法追求实质法正义的基本鉴价值，因为锯“盈经济法的实购质正义要求签根据特定时要期的特定条岗件来确定经教济法的任务繁，以实现最黄大多数人的霉幸福、利益单和发展。和”百[20]苍导第三，升综合性。这先是计划法在源形式方面的乳特征。综合单性也是经济悠法的一个主顺要特征，表茄现为公法因炼素和私法因碑素的综合、嗓各种法律手查段有机结合邻之综合调整逼以及实体规怪范与程序规巷范的统一等导方面。计划米法的综合性徐，首先表现伏为由计划本兼身的综合性卖决定的计划前法的内容的这综合性。国沙家计划明显进是综合的而帆不是单一的内，以此为调万整对象的计蜓划法也必然见具有综合性乘。其次，计恭划法的综合拌性表现为其直调整方法和灿实施手段的旁综合性。计盏划法的调整趋方法是多种尝多样的，除趟传统的民事疫、行政和刑私事的以外，碧还包括奖励煎；计划法的肯救济措施也拥是多种多样帆的，有权力狸机关的救济挠、行政机关槽的救济和司牧法机关的救愚济等。再次桐，计划法的音综合性表现供为其既包括持实体规范，室又包括程序槽规范，两方企面结合在一宇起构成完整挡的计划法律填制度。惠回（三）苹计划法的地低位丈尸法的体父系在作第一摆次划分形成帖基本部门以丢后，还可以茶在各部门内陆进行第二次版、第三次或斧者更多次的誉划分，这样锄就相应地形织成了不同层恼次上的法律陶部门。狂“朵在法的部门麻中可以形成考一种比制度心更大的构成诱体（规范联鉴合体），也讽叫作子部门供，它是法的桂部门的相对嫂独立部分，厦由调整包含愚在法的部门蔑范围中的一斧个特殊种类笋的社会关系未的规范或制发度构成。三”毙[21]奏轨可见，香构成法的体间系中的部门啦法是多层次夕的。明确某御一特定的法鉴律规范集合崖体在法的体咸系中的地位秘，就是要确哪定该法律规位范集合体属饱于何种层次丢的法的部门逼。惩誉计划法绳的地位就是乌指计划法在亦法的体系中幸处于何种位猪置，以及它贱与相关法律饿的关系问题肃。由于已经秤界定计划法亿属于经济法李范畴，因此华这里计划法纳的地位主要栽是指它在经户济法体系内绸的地位以及置它与经济法延其他相关部烂分的关系。稠扭在我国扯目前关于经等济法体系的罩基本构成的吨观点中，主屯要有将经济衔法分为两部劝分（市场规泻制法和宏观打调控法）、姓三部分（市尊场规制法、趴国家投资经质营法和宏观珠调控法）和体四部分（经俱济组织法、涨市场规制法亦、宏观调控兴法和社会经骡济保障法）恩等不同主张类。可见，将认市场规制法麻（市场管理笨法）和宏观敲调控法作为戏经济法的核怒心和典型部是分是较为一黎致的认识，闻差别似乎是技在此之外是济否还应将某堂些部分也划播归经济法。壳在这样的经握济法体系中台，如果要对占计划法作进旦一步的归类蓝，那么基于吸前述计划属驰于宏观调控数手段的认识冰，计划法应寄该属于宏观旨调控法的范浸畴，而且在批宏观调控法政中居于中心侮地位。这是引由于计划在客宏观调控体沉系中的中心箩地位决定的延。计划既是日宏观调控的浩基本依据，罗也是宏观调议控的重要手喘段，在宏观需调控体系的柔三大支柱即龟计划、财政抵和金融中，小计划居于宏芬观调控的中费心地位。这抗是因为，国盼家计划目标队是包括财政舌、金融工作豆在内的一切减经济工作的材奋斗目标，总在此意义上接，财政、金仪融是为实现肤国家计划任占务服务的，升财政和金融工的调控行为星最终目的也尤是为了完成苏国家计划；粥国家计划是扮实施宏观调绿控的基本依岗据，也是财舟政、金融部梢门采取调控湿措施的依据肠；国家计划纽是协调各种稀调控手段的仗枢纽。因此桑，我国需要腿建立以计划蹈为核心的计骆划、金融、普财政三者相扰互协调的宏悔观调控体系基。竖[22]猎驴就计划园法与宏观调鼓控法其他部点分的关系来滥说，计划法品的立法目的秋或其中计划书目标的实现韵，需要各法令律部门的综命合调整，各队法律部门之拉间的形态和命联结又需要膛由计划法加舌以实现，各要法律部门分滥别调整的局腿限性，也需模要由计划法祝加以克服或堵避免，从而慨使得计划法挑的调整与各午法律部门的吴调整直接相南关。因而，悦计划法是一劈种更具有综恼合性的、更洋高层次的宏范观调控法。谎[23]部三、计划法摊的基本制度宅体系爬赴计划法飘有其自身的梢制度体系。滤作为集实体渣规范与程序登规范于一体彩的计划法，逼它首先由计在划实体法和曾计划程序法同构成。同时概，作为一种肿法律机制和辱法律规范，肢计划法的制持度体系中还页应包括计划司法律救济与鸭法律责任制递度。纠默（一）向计划实体制叠度拳安计划实龟体法在狭义贩上仅指国民叙经济和社会码发展计划法私，而在广义冈上则还包括领产业政策法全（主要是产垂业结构政策顾法）、经济破稳定增长促振进法等。码臣产业结苏构政策法是探产业结构政傻策的法律化阵，是指为推厚进产业结构鼠调整、实现恐产业结构合拦理化，从供奥给方面促进蛇经济总量平列衡的法。由漂于各国的产踏业政策，尤石其是产业结累构政策主要络体现在计划咬之中，因而坟认为产业结括构政策法包路含在广义的晶计划法之中肃是有道理的桶。当然，由习于产业结构壤政策法与产喷业组织政策龄法、产业技辉术政策法、夺产业布局政奏策法等一起淋构成的产业眨政策法，可妈以构成宏观殿调控法中的竿一个相对独咽立的部分，咽且其地位有郊日益突出的朽趋势，因而堆它也可不再趋列入计划法烟的体系。即轰使在这种情奸况下，它与胞计划法的联须系也是显而爆易见的。倦决经济稳毯定增长促进模法是指通过懂经济手段的冶综合运用，娇来保障充分兼就业和物价培的基本稳定是，防止停滞痰和通货膨胀纪，维持国际烦收支平衡，姓从而为经济逮增长提供稳拥定的经济环驳境的法。例降如，德国和娃美国先后于柳1967捉年和艇1978袖年制定了《军经济增长与勺稳定促进法压》和《充分蛛就业和平衡范增长法》。擦其中，德国坝的《经济增程长与稳定促值进法》涉及中宏观经济调杯控的各个领皂域和各种手横段，包括宏隶观经济政策裁的目的，计愿划和年度经蔑济报告，财静政、金融、连投资、外贸腿基本制度，携联邦与各州箩的经济关系俊，宏观调控缸综合协调制脉度等，尤其她是关于财政惯方面的制度放极为精细，夸宏观调控综馒合协调制度绸也很完善。睛[24]计谁经济稳术定增长促进守法由于在宗鹿旨和核心上种与计划法是明具有一致性唯的，因而在雾存在计划法提而又没有宏并观调控基本拉法的国家可奉以在广义上象归入计划法洋的体系。辉连国民经馅济和社会发水展计划法，历即狭义上的罚计划法，是爸计划实体法用律制度的基伪本和核心的度构成部分。董它主要规定松国家在经济剃和社会发展丧方面计划目鸽标及其主要尊实现途径。掘具体的计划愤实体法律制迅度主要是围务绕这方面而研形成的，它秋主要包括以岸下内容。带驱袄1.柜计划任务制饱度。计划任托务是计划所售要实现的目狸标的具体化仇。对国家计眼划任务的规贤定是计划法净的核心所在访。从根本上农说，国家计们划的任务，细在于对经济浴发展规律的蹈尊重和适应辱，并能有效满的恰如其分缓的积极干预踢，具体地又蹈表现为对国患家实行一定荣的经济体制昨下经济规律裳运作的适应头与促进。对糖国家计划任笔务的法律规闲范，昭示了伍计划的功能铲，对各具体宋计划内容的偶制定和实施催具有重要的娇指导意义。共[25]主葵茫2.愧计划体系制继度。计划体血系是指从不幼同角度表述号计划内容而遗组成的相互贫衔接、相互轮补充的计划捐的有机结合恭体。国家计锁划体系一般武由以下各类犯计划系列组前成：经济计喇划、科技计圾划和社会发哄展计划发[26]浙；长期计划温、中期计划忙和短期计划布；综合计划侮和专项计划陶；全国计划竞和部门、行勒业计划。各监个计划系列陪各自按照不明同标识反映模经济、科技户、社会发展素的计划目标母和提出相应底的条件。幼述痕3.岭计划指标体东系制度。计真划指标是计臂划内容、目润标、任务的搭具体化和数邻量表现，国帽家计划指标盼则是对国家辉未来社会经汇济发展的目率标、规模、穴速度、结构高、效益和效围率等总体性野活动的特征家和状况的数存量界定。计使划的各项指朴标之间相互瓜联系、相互粥依存，从而湾构成一个完蛇整的计划指麻标体系。国肤家计划指标杂体系可以从材不同的角度满、依不同的喊标准进行分朴类：数量指打标和质量指底标；实物指茶标和价值指伴标；综合指衡标、结构指丢标和单项指吨标；预期指后标和国家公淹共资金与资乱源的动员运链用指标；指坡令性计划指修标和指导性辟计划指标。罢其中，指令版性计划指标扬是由国家下绑达的、具有顾强制性和约膏束力、必须往严格执行和勿保证完成的庸指标；指导灯性计划指标爹是不具有强文制性、主要章通过运用经两济手段促使艇其实现的指胖标。在社会美主义市场经钳济条件下，遗国家计划总怀体上是指导川性的，与传卖统体制相比虾，指令性计续划指标已大黑大减少，指灵导性计划指破标成为国家怨计划指标的录主要性质和榆形式。在新况的计划体制是中，作为国傻家计划指标拴的宏观调控额目标不分解驰下达，但由描于要经由全弹国人民代表很大会审议通顿过，具有法衬律效力，政龙府应努力保着证实现。疑[27]专革当然，索具有政策性互特点的国家佳计划的核心芒内容就是用圈政策体系来响取代过多、请过繁的计划收指标体系，鄙而提出与计辫划目标、任题务相适应的幸经济政策，梯使计划目标夸和实施条件吩政策化。鞠悔（二）妻计划程序制脂度减往计划程针序制度主要矩是规定计划占的编制、审雅批、下达、屿执行、调整洽和监督等程穿序方面内容致的法律制度畏。计划程序野是计划主体毅作出计划行愈为所必须遵伍循的方式和雁步骤的总和浇。它是计划营工作的法定事环节和步骤映，是使计划泽工作科学化锁、规范化的粘主要保障。臂计划程序是声计划的生命滋所在，是计族划法的关键献问题，甚至匠在狭义上人贺们将计划法泻就等同于计移划程序法。薪就整体上来制说，计划法司的目的就在嘴于保障计划梁的合理编制学和有效实施攀，对计划内或容、形式和训计划主体的么规定在一定舒意义上都是丈为了达到上杯述目的，所进以计划法具计有程序法的辉属性。即使严是持兼具实撞体法和程序策法双重属性垮的广义计划书法观点，其吸设想将来我缴国计划法体松系也是由一虎部形式意义三上的计划法群典作为统率术，主要调整过计划程序关每系，而辅之诱以其他计划帜法规以及其晃他法律法规稀中有关计划蔽的内容，主夫要调整计划描实体关系。朋[28]鹿可见，计划奔程序制度在在计划法上具炕有非常重要躬的意义的。享计划程序制尘度之所以重们要，是因为臂计划作为国机家行为，是嫌通过国家工碰作人员的具幼体活动进行排的，它带有愿主观因素，个其中就可能姜存在不合理愁的主观因素服，因而有必辈要运用程序呼制度对其加咱以必要的约婚束。计划程共序秩序的本淋质就在于保馅障人们正确泪地行使计划僻权力（权利印）和实现计拉划权力（权松利）。僵车计划程轮序制度主要庆涉及以下方借面的问题：花左季1.案计划的编制腿、审批和下扮达程序制度壶。这是关系论到计划科学巩性和有效性霉、关系到计劫划质量和水楼平的一个重训要的制度。合这方面的制老度除了规定品从提出初步题设想、编制咸计划草案、袄审议批准计弹划草案到下痒达计划的各亏个主要阶段乖以外，主要绞还是规定每倚个阶段的行恼为所应遵循驴的原则和规灌则。其中，夹计划编制过逼程中的社会刘参与原则就机是保证计划代科学性、民孤主性的一项亲重要制度。盼实际上，第灶二次世界大领战以后，西存方市场经济堪国家和一些屯新兴的工业拼化国家，为矮了复兴本国念经济和赶超莫发达国家，都相继引入计践划协调和协赴商机制，其亚中比较突出壁的有日本、竹法国、韩国孙等。这些国祥家根据本国钟的特点，在哪计划编制过议程中为提高语制定计划的浮社会参与程肥度而建立了艺各有特色的避协调、协商铅制度。例如疾：日本的上“枪咨询销”玻制度，要求殿在拟订计划特过程中，采听取咨询方式砖，通过信息必的纵向交流烫、官民合作技协调，实现县社会的广泛赤参与；法国永的摔“攻协商与”耗原则，由政补府官员与钻“惹社会伙伴辉”奖（各行业代竭表和社会各前界代表）进若行充分协商臣、对话，共得同完成计划深的编制工作滑；韩国的雅“邀民间自主创迎意请”翻方式，财政诉经济院（原喇经济企划院莲）在起草计咏划草案时，竟必须广泛征庸集各有关方婚面的意见，撞不仅要与有铜关部门协商晌，而且鼓励门公私企业积筒极参与，提还倡公众提出彻自己的独到闸见解，共同坊讨论国家经筝济发展的目靠标和政策取辞向。这些不局同方式的社灌会参与制度桨对于保证各晌自计划的科己学性和有效役性发挥了重欧要的作用，擦体现了市场坟经济条件下忆编制计划的物一般特征。等[29]私众剪2.两计划的执行船和调整制度素。执行是计腾划工作（过抢程）中的正嚷常和基本的忌环节，是计思划发挥调控呈作用的必经漂程序和决定远性阶段。计嫌划的执行因骗指令性计划升指标和指导蹲性计划指标准要求的不同格而有所区别括。计划的调口整则是计划呼工作（过程娘）中的非正性常和特殊的诉环节，是在农计划执行过瞎程中，因情烘况的变化，用依法定权限隶和程序对计撞划进行必要案的变更或修却改。计划的塞执行和调整芹都要遵循相拔应的原则和虏规则。尤其到是计划的调铺整，更需要裁有严格的规陷范，只有在坟符合法定条饭件时、在法梨定职权范围锦内、在履行己法定程序的也情况下才能蝶进行。计划体的执行也需权要多方面的朴条件和保障属措施。因此秆，计划的执女行和调整制恢度具有非常剂重要的意义丑。栗蜜缓3.犹计划的监督赚制度。计划牧的监督也是郊计划程序的晨重要方面，赢它是在计划棉的执行过程股中对计划执挎行单位完成握计划的情况扮进行的检查贪、监察、督谨导和纠正。还通过计划监丈督，按照国沟家计划的要着求以及经济嗓和社会发展涝各指标之间使的相互关系安，对其发展竭态势及时准庄确地做出分都析判断，便爱于各级主管刊机关适时适艰度地采取措册施进行调节动，以避免经战济和社会发肃展过分偏离沈预期的目标梅。计划监督者是计划执行点的保障性程奉序，有利于昆维护计划的兆严肃性，最汤能体现计划苏法治的原则扯和精神，因模此这方面的气程序制度的战积极意义也您是非常明显然的。计划的工监督制度必乘须对相关的日原则和规则距包括监督的煌主体、形式啄、进行明确敞的规定。高漫（三）哥计划法律救参济与法律责汪任制度待纲实施法烈律救济，并吊配置相应的驶法律责任，雨是实现计划容法对计划进告行寿“克第二次限制鸣”赴不可或缺的奉必要措施：麻实施法律救区济，是为了烘使有关市场术主体在其因纷计划而生利衬益遭受损害克时存在寻求纯救济、获得功赔偿或补偿线的可能性；纲配置法律责莫任、尤其是裕计划权力主欲体的责任，宁则是为了使宏上述可能性虫能够最终得阶以落实。慢[30]充案因此，枝计划法律救哈济与法律责左任制度构成污了计划法基熟本制度体系尺中的一个重功要方面。辅有计划法扮律救济制度胀，是指规定拔在计划法律拴关系主体的疏权利不能正碧常享有和权影力不当行使笨时，依法对幅其加以纠正截或补救的法候律制度。这离一制度对于嫁有效地控制住计划权力、糊切实保障市瓦场主体的计侍划权利具有古非常重要的梦意义。因为向，在计划法灌律关系中，扫计划管理主茫体往往处于旬支配地位，旱尽管在计划垂制定过程中寺要求广泛吸敏取社会主体终的意见，但泥实际操作中受往往以单方拴意思作出，午且计划内容寨具有概括性懂和宽泛性，恭往往使计划粗管理主体享舰有较大的自摇由裁量权，郑如没有相应疼的法律救济驻，则易使计脏划的执行偏组离其既定方仇向，还可能笔导致这种自尿由裁量权的潜进一步滥用京。泡[31]熊啦计划的积法律救济制距度实际上是财一种综合性惠的救济制度跃，包括权力显机关的救济经、行政机关叙的救济和司凝法机关的救督济等。而且侦，除少量的瘦是专门针对絮计划行为的绣以外，多数邀还是针对一浊般行政行为应的法律救济触。挣研计划法及律责任制度这，是指规定挂在计划的编驴制、执行等举过程中，有龙关主体依法压应当承受肯孔定性或否定忧性法律后的抵法律制度。递这是计划法怪作为法、计瓣划法具有权殿威性和严肃密性的必要条振件和根本保晒障。在计划摔法律责任制之度中，由于热计划法中不波仅有强制性衰规范和任意榴性规范，而体且有大量的锹提倡性规范短，因此计划功法律责任不公仅有否定性饥的责任，即怨传统的民事期的、行政的敌和刑事的责讲任，而且还以有肯定性的妈责任，即体响现经济法重这要特点的奖诉励。计划法腐律责任包括惊计划管理主役体的法律责器任和计划执定行主体的法怀律责任。这心两种责任有寒不同的特点雅和内容。相帽对来说，因售主客观各种碑因素的影响嫁，确定计划巧管理主体的搞法律责任较践为困难。这施方面制度的扰完善程度取绵决于一个国悠家整个法治缺进程的状况盼和法律责任猾制度的精细废化程度。切搭四、我国计享划法律制度宏的现状和完园善钻遗（一）榴我国计划法避律制度的现鹿状弱笼虽然在除我国长期的脚计划经济体透制下计划作疤为资源配置述的基础性方挡式和国家管贷理经济的主胖要手段，但横是我国一直摄没有一部形侮式意义上的广计划法，也伞没有形成有叮效的计划法黑律体系。这级是由于在高健度集中的计插划经济体制慰下，国家对横经济运行实徐行严格的控席制，财政统舒收统支、产秤品统购统销含、价格严格攀管理，计划榨的实施只是化指标和任务壳的分解下达茶，计划几乎箭无所不包，惹并且主要通击过行政指令识加以实施，猪没有产生出铜对于法律调戚整的内在需马求，反而在竟一定意义上黄排斥严格的统法律调整。植侦亮当然，乎这并不是说凶我国长期以熔来没有任何削计划法律规夏范。事实上解，新中国成档立以后，我燥国先后制定家了一些有关律国家计划的廉规范性文件迈，如《国民腔经济计划编主制暂行办法盈》（臂1952像年茄1矿月）、《关仅于编制国民滨经济年度计挽划暂行办法拾（草案）》玩（格1953远年押8交月）、《中状华人民共和跟国国家计划翁委员会暂行闷组织通则》寄（容1955凯年宏10辰月）、《关由于改进计划谎体制的规定票》（顶1958羡年威9倚月）、《关蚂于加强财政桂计划工作的以决定》（听1960润年稠1劲月）、《关摩于改进计划另体制工作的忘若干暂行规齐定》（查1984杰年旨10姥月）和《关奇于大型工业翅联营企业在群国家计划中傍实行单列的吉暂行规定》扣（使1987盘年稠3肯月）、《关坛于试点企业盟集团实行国迅家计划单列灵的实施办法驾（试行）》拦（目1992切年植8钟月）、《国夹家指令性计娃划和国家订碧货的暂行规史定》（用1993嚼年悼8浸月）等。这冒些规范性文祖件对加强当笨时的计划工追作和完善计司划法制起到亩了一定的积文极作用。但耳是，随着我烤国经济情况静的变化，特科别是我国由放计划经济体毅制转变为社停会主义市场秩经济体制以伍后，我国原着有的计划法磨律制度已明阻显不能满足移实际需要了兽。经过近几屠年的法规清鸽理，我国原朵有的关于计窜划的规范性间文件大多被焰废止。剂调目前，妈我国的计划未法规缺乏系吴统性、整体森性，一些重朽要方面缺乏较基本的工作啄制度和管理涉规范，特别叫是法律和行勒政法规层次富的基本上是革空白。关于腹国家计划的穷一些基本问劫猓赵暑缂苹朗临男灾省碌⒅他澳堋润⑷赖挝瘢盖陕苹筋塔姆窃炕稍鹑危葬雁骷豆辞杏壹苹俊罩芾砘坦址亍扯⒏治骷苹磁继葱兄魈逶诠曾纹壹苹勒饭ぷ髦械娜众Γ津ㄈ阻ɡ⒅双霸穑ㄒ逦瘢期┑茂龋脱尖济挥忻魅返融姆创叶晒娣丁Ｎ夜乳相募苹爆觉ㄒ丫急贫湍鹆哈?0郊年，从欣20边世纪倘80姐年代初开始虑起草，后因沟体制问题于赤1983扩年暂时搁置狐。租80割年代末继续位工作，目前盗已经十余稿男，但由于种导种原因，至肃今尚未出台果。目前，我库国计划方面魄的立法不仅毁滞后于市场负主体和市场后秩序方面的嚷立法，而且摄也滞后于宏裹观调控其他趴方面的立法钱，在整个宏组观调控立法构中是最为薄赌弱的。洪供（二）姨我国计划法寨律制度的完作善盖探既然在朵市场经济条慌件下，计划寇有其必要性菜，并且在整鸟个宏观调控仅中处于中心棉地位，那么秧在强调市场索经济是法治斥经济的今天搂，按照建立该社会主义市悼场经济体制荐的客观要求税和深化计划率管理体制改涌革的需要，然对我国计划洲法律制度进混行完善是非斜常必要和紧恰迫的。疯玩在完善买我国计划法支律制度时，长首先涉及到饥我国计划立水法的模式问知题。关于计堆划立法的模俯式，目前世楼界上主要有窜三种：一是赤集中式，即踢制定一部计订划法典，规笔范所有的计融划关系；二省是分散式，岩即不制定统爬一的计划法吐典，而将计数划关系分别慕规定在不同驾的经济法规赖或其他法律阿法规中；三野是结合式，会即以一部形祸式意义上的距计划法典为本主，同时辅连之以单行的悉计划法规，违并且可以在朽其他相关法承律法规中对故计划问题作蛙出规定。贷[32]畜不相对来翠说，第三种愉模式较为合你理，也更为束适合我国的粗情况。当前归，特别需要垫抓紧《中华渣人民共和国肿计划法》的堂制定，形成产我国计划法艺律体系的龙步头和核心。掀的在完善筹我国计划法鹰律制度的具旨体方面时涉秆及的问题很割多。这里，痛仅就完善计厅划程序制度弃略作说明。鸡炒如前所诉述，计划法杰在狭义上甚块至被等同于亭计划程序法征，但不管怎批样，计划程悄序制度确实堂是完善我国浸计划法律制禁度时的重点疲。为此，在吧我国未来将惑要制定的《单计划法》、公《行政程序判法》等法律调及其他配套联规范中对计应划的制定程亭序、实施程诉序和监督程婶序等作出更户合理、更完盯备的规定，体使之切实做务到有法可依瞒和规范化。老首先，要增猛强计划程序励的民主性，水包括通过立废法作出有关趴公听会、审映议会、利害环关系人和其指他相对人参岩与行政程序别制定过程表铸达意见等具此体的程序规邮定。其次，狮要增强计划撒程序制度的贩公开性，包奸括通过立法亡作出预告草惩案、公开解猎释、说明理画由、周知民断众等具体规椅定，让制定蚊计划的过程峰置于民众的贵关注和监督跟之下。再次乘，要增强计椒划程序的科样学性，包括堤通过立法作妄出有关咨询具专家意见、群采用现代信扰息处理技术晃手段进行定劫量分析预测愉等具体规定皂，使计划更峰具有可操作协性和有效性股。扎[33]带砖实际上偿，上述计划也程序制度的添民主性、公衔开性和科学粒性要求，集耍中体现在社区会参与制度桂上。建立健争全计划的社婶会参与制度报既是市场经著济条件下经境济民主的要郊求，也是保帅证计划工作桥科学性、合区理性的要求楚。馆“扯计划是为了污一个民族而纯不是为了一墨个政府而制谜订的，您……散它要求公众抓参与计划设凡计的每一个扁阶段。珠”麦[34]于加因此，躬需要总结我帅国计划工作猪的历史经验射，借鉴国外汪的有关做法盏，建立健全销有中国特色咸的社会广泛傍参与、咨询雄对话的、规抄范的组织制押度和有效方鸽式。一是要夏建立计划协蜜商对话制度广。计划方案嚷的制定，需内要以各种形窑式吸取优秀避专业人员参僵与，包括专鱼家学者和社某会团体，特散别是有关研移究机构，充肤分协商对话谱，听取意见曲，体现全社腐会的参与。非二是要建立虎计划咨询制鼻度，促进宏卸观决策的科览学化、民主院化。这种社掩会参与的制俩度应当在我正国计划法中拿得到明确的道体现和充分条的保障，是圾完善我国计坛划法律制度厉的一项重要哀课题。意恢注释：觉躺粒[哪①甘]夏参见［美］旧莫里斯宋·价博恩斯坦编舒：《东西方舱的经济计划粒》，朱泱等产译，占4葛页，商务印睬书馆，剩1980使。服骗超[季②分]仔［美］刘易鸟斯：《经济凭增长理论》事，眨485洞页，上海三统联书店，铲1994企。液拜饺[即③躁]血参见武少俊星主编：《国邪家发展计划烤概论》，筛6甘页，中国人买民大学出版航社，烘1999走。挺磨炊[洒④枪]窜参见吕汝良馋等主编：《装国家计划学佳》，牧8宵页，中国计杰划出版社，围1995姥。梳匹处[屿⑤屑]这《邓小平文拾选》第凳3楼卷，缎373纺页，人民出火版社，告1993械。禾惑腊[周⑥丙]响参见吕汝良礼等主编：《比国家计划学喉》，恼16炉－简17痛页，中国计旨划出版社洋1995盲。励事邻[狡⑦祥]摩《中共中央记关于建立社窑会主义市场爹经济体制若被干问题的决繁定》（骡1993摧年棋11丹月谈14泥日）。恢碰存怜[悔⑧寺]映转引自惹[道日撞]护金泽良雄著解：《当代经昼济法》，刘哲瑞复译，庭46眼页，辽宁人