农民工子女义务教育经费负担政策分析

农民工子女义务教育经费负担政策分析

［］G526［］A［］1002-4808(2010)02-0001-05以农民工子女为主体的流动儿童义务教育已经并将长期成为城市义务教育的重要组成部分。但迄今为止，我国对农民工子女义务教育的经费负担还没有形成规范有效的政策。在全国城乡普遍实施免费义务教育后，农民工子女义务教育经费问题还没得到很好地解决，成为我国义务教育财政制度最为薄弱的部分。所以，我们有必要对其进行深入的探讨。一、中央政府农民工子女义务教育经费负担政策的演进1996年以前，中央政府没有制定过流动儿童教育的任何文件，1996年后陆续发布一系列政策文件。这些政策的演变可以划分为两个时期。（一）管理责任下放、经费责任不明确时期1996年4月，国家教委基础教育司制定并发布了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》。这是中央政府关于流动儿童教育的第一个专门性文件。文件提出，流入地政府要为流动人口中的适龄儿童、少年提供接受义务教育的机会，具体承担管理职责。流动儿童以在全日制中小学借读为主。举办专门招收流动儿童的学校，其经费由办学者负责筹措；流入地学校可以向流动儿童父母或其他监护人收取借读费。[1]该文件强调办学者和家庭的经费责任，没有对政府承担流动儿童义务教育经费作任何规定。1998年3月，国家教委和公安部联合发布了《流动儿童少年就学暂行办法》。这个文件的内容与1996年发布的文件基本相同，只是规定得更为清晰，如提出流动儿童少年入学“以流入地全日制公办中小学借读为主”，而不是笼统的“以全日制中小学为主”[2]。这个文件正式确立了流动儿童教育以公办学校接收为主、以流入地政府管理为主的“两为主”政策。但这个文件也没有对政府负担流动儿童义务教育经费问题作出规定。2001年5月国务院发布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”[3]。这个文件比以前的两个文件更进了一步，将流动儿童的义务教育视为政府必须依法保障的权利。但由于这个文件不是针对流动儿童教育的专门文件，没有对这一问题作更多的规定，也没有提到政府对流动儿童义务教育的经费负担责任。上述三个文件构成了中央政府1996-2003年期间对以农民工子女为主的流动儿童义务教育的基本政策框架。这些文件对农民工子女学校的筹资和收费、公办学校借读费等问题虽都有所提及，但并没有明确政府的经费负担责任。（二）政府经费责任明确但各级政府责任不清晰时期2003年9月，国务院办公厅转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，这是中央政府第一份专门针对农民工子女义务教育的政策文件。文件对农民工子女的义务教育作出比较全面的政策规定。除重申“两为主”政策以外，上述文件提出：“建立农民工子女义务教育经费筹措保障机制。流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作。”[4]此外，该文件还要求流入地政府的发展改革部门要将农民工子女的义务教育纳入城市社会发展计划，将农民工子女就学学校建设列入城市基础设施建设规划；编制部门要将农民工子女数量纳入定编范围，作为学校定编的基础；价格主管部门要制订收费标准，做到收费与当地学生一视同仁，并检查学校收费情况；通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的农民工子女就学。六部委的这个文件第一次明确了政府对农民工子女义务教育承担经费保障责任，但将这一责任下放到了流入地政府。2006年3月，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》进一步明确了流入地政府的农民工子女义务教育财政责任，要求流入地政府将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。该文件还第一次提出，流入地政府对委托承担农民工子女义务教育的民办学校，要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导。[5]2008年8月，国务院发布《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》。文件规定，公办学校对农民工子女免除学杂费、不收借读费；在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生，按照当地公办学校免除学杂费标准享受补助；中央财政对农民工子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。[6]上述国务院及六部委的三个文件对农民工子女义务教育经费负担问题的规定，是迄今为止中央政府所作的最为详尽的规定。通过这三个文件，中央政府明确了流入地政府应该承担的农民工子女义务教育的三项经费责任：公办学校的校舍建设、人员和公用经费责任；对受委托承担农民工子女义务教育任务的民办学校的经费补助责任；对农民工子女的免费和资助责任。不过，尽管中央政府明确了流入地政府的经费责任，但是其自身却没有承担责任（只对农民工子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励），也没有对各级地方政府如何分担经费责任作出明确规定。到目前为止，中央政府的农民工子女义务教育经费负担政策还是一项责任下推的半模糊政策。二、农民工子女义务教育经费负担的地方模式中央政府在农民工子女义务教育经费负担问题上推卸自身责任的半模糊政策，为地方政府的各自为政和卸责留下了很大空间，[7]形成了各种不同的地方模式。（一）上海模式2008年，上海市教委发布文件，要求将农民工子女义务教育需求纳入各区县教育发展规划，增建公办学校，加大公办学校接收农民工子女的力度。资助农民工子女学校改造，使其达到基本办学条件，将其纳入民办教育管理范围。市财政对符合规划要求，纳入规范改造的农民工子女学校，一次性给予每所学校50万元改造经费。纳入规范的农民工子女学校要与公办学校一样免除学生的学杂费、课本费和作业本费。市财政按接纳学生人数给予每生每年1000元的基本成本补贴，余下部分由区县根据实际成本核算情况予以补足。2009年，上海农民工子女在公办学校就读的比例达到65%；规范改造的农民工子女学校达到146所，接纳了农民工子女的25%。在公办学校和规范的农民工子女学校就学、享受免费义务教育的农民工子女达到了90%。[8]到2010年，农民工子女将全部享受政府提供经费、有一定质量保证的免费义务教育。2008年以来上海的政策调整和实践，形成了解决农民工子女义务教育经费负担的上海模式。上海模式的基本特征是：公办学校尽力接纳农民工子女，大多数农民工子女就读公办学校；政府主导农民工子女学校的改造和规范并提供持续的成本补偿；市和区县共同负担农民工子女义务教育经费，市级政府在解决农民工子女义务教育问题中起主导作用。与上海模式比较接近，政府为农民工子女尽力提供较好教育条件的还有天津、福建等地区。天津市强调公办学校的责任，义务教育阶段的农民工子女100%由公办学校接纳，不允许农民工子女学校存在。2008年，福建86%的农民工子女在公办学校接受义务教育，省政府要求对委托接纳农民工子女的民办学校给予财政补助。不过与上海不同的是，这些省、市的农民工子女义务教育经费主要由区县承担，省和市级政府负担较少。（二）北京模式2009年，有41.8万非户籍儿童在北京接受义务教育，其中67%在公办学校就读，还有约14万非户籍儿童在农民工子女学校或民办学校就读。[9]北京目前还有200多所农民工子女学校，但只有60多所是有办学许可证的学校。近几年，政府对有许可证的农民工子女学校提供了少量的资金，用于改善办学条件。对在公办学校就读、符合一定标准的农民工子女免除了杂费，对有许可证的农民工子女学校中符合一定标准的学生提供了相当于公办学校杂费标准的补助。但对于100多所没有许可证的农民工子女学校和其中的学生，政府没有提供任何资金支持，也没有提出可行的解决措施。北京农民工子女义务教育经费负担的政策和实践，可以称作北京模式。北京模式的基本特征是：农民工子女在公办学校接受义务教育的比例在50%以上，做到了“以公办学校为主”，但仍有大量的农民工子女在条件简陋的农民工子女学校就读；公办学校的农民工子女义务教育经费基本由区县政府负担；政府对有许可证的农民工子女学校及学生提供了少量财政补助资金，补助资金由市和区县分担；市级政府在解决农民工子女义务教育问题中，没有发挥主导作用。全国多数城市的农民工子女教育经费负担政策接近北京模式。（三）贵阳模式2004年起，贵阳市政府通过改扩建公办中小学，提高接纳农民工子女的能力，但多数农民工子女还在民办学校就读。2008年，在公办学校就读的农民工子女享受了免除学杂费待遇，市财政对民办学校按接纳的农民工子女人数提供经费补助，每人一年补助200元，其中100元抵学杂费，另100元改善办学条件。2008年，贵阳在义务教育阶段学校就读的农民工子女约13万余人，其中9万余人在民办中小学就读，民办学校承担了约70%的农民工子女的义务教育任务。[10]贵阳市对农民工子女义务教育的财政支持政策可以称为贵阳模式。贵阳模式的基本特征是：虽然政府努力加大公办学校接收的力度，但限于接纳能力，公办学校接纳的农民工子女不到50%，没有做到“以公办学校为主”；农民工子女多数就读于民办学校，政府对民办学校及学生普遍提供财政补助，补助经费主要由市政府统筹；市级政府在提供农民工子女义务教育中起到了主导作用。像贵阳这样农民工子女数量大、财政能力薄弱，但对在民办学校就读的农民工子女义务教育尽力提供财政支持的城市很少。（四）广州模式2008年，约有40万外来务工子女在广州接受义务教育，其中在公办学校就读的只占30%，另外70%就读于民办学校或农民工子女学校。政府对民办学校或农民工子女学校基本没有提供财政补助。在公办学校就读的外来工子女不仅不能享受免学杂费待遇，还要按择校生对待，交纳借读费。[11]在民办学校或农民工子女学校就读的农民工子女，更没有得到政府的免学杂费补助。广州的农民工子女义务教育财政政策和实践可以称为广州模式。广州模式也可称为广东模式，是深圳、东莞等广东其他城市普遍采用的模式。广州模式的基本特征是：限于客观条件和主观努力，公办学校接纳的农民工子女比例远低于50%，没有做到“以公办学校为主”；大多数农民工子女就读于农民工子女学校，而政府对农民工子女学校极少提供财政补助；农民工子女学校的学生和在公办学校就读的非广东籍农民工子女，不能享受免除学杂费的待遇；在公办学校就读的农民工子女的教育经费主要由区县承担，省和市级政府很少提供经费补助，没有为解决农民工子女的义务教育经费问题发挥积极主导作用。广州市政府对农民工子女义务教育提供财政支持的力度，不仅远远不如上海和北京，甚至比贵阳还要差很多。在贵阳，虽然也有70%的农民工子女在民办学校就读，但民办学校和学生普遍能得到财政补助。像广州这样财力雄厚但对农民工子女义务教育解决得很差的城市，在广东以外的城市很少。三、现行农民工子女义务教育经费负担政策的问题与改革思路尽管中央政府制定了一系列政策推动农民工子女义务教育工作，但由于经费负担问题没有很好解决，农民工子女义务教育还存在一些突出的问题，需要继续改革与完善。（一）农民工子女义务教育经费负担政策的问题1.政策设计不完善现行的农民工子女义务教育经费负担政策的设计存在三个方面的不完善。第一，中央政府的政策目标不清晰。现行经费负担政策没有明确的目标，强调的是“两为主”。但“两为主”是对管理和就学方式的规定，不应该是政策目标。政策目标应该是《义务教育法》规定的为非户籍儿童提供平等的义务教育条件。即使是“两为主”政策，也存在含义不明确的问题。公办学校就读为主的数量界限是多少？是不是超过50%就是“为主”了？这些问题都没有明确。第二，区县承担主要经费责任不合理。由于中央政府只是将农民工子女义务教育的经费负担责任交给地方，各地的省、市级政府多效法中央，将责任层层下推，最后实际上推到了区县政府身上。在现行的分税制财政收入体制下，农民工为城市政府创造的包括税收在内的经济利益，更多是全市范围共享的。农民工进城所推动的经济增长和社会进步，则更多是全省、全国共享的成果。但现行的义务教育财政体制下，城市公办学校的经费主要由区县政府负担。因此，对于区县政府来说，农民工带来的利益没有全部得到，但其子女的义务教育经费却要全部负担，这是一种净收益为负的制度安排。这种利益格局必然导致区县政府尽可能推卸自己的责任，减少接纳农民工子女进入公办学校的数量，进而减轻自己的财政负担。第三，公办学校招收农民工子女的自由裁量权过大。在现行的学校治理结构下，公办学校可以进行创收活动，可以用创收的收入作为教职工的津贴和补贴。在招生上的自由裁量权，是中小学校创收的优越条件。公办学校资源的不足和地方政府的高准入条件，已经使农民工子女在公办学校就读遇到很多困难，政府给予公办学校是否接收农民工子女的自由裁量权，增加了公办学校向农民工违规收费的机会，加大了农民工子女进入公办学校就读的难度和成本。2.政策效果不理想政策设计的不完善导致了政策效果不很理想，这主要表现在三个方面。第一，农民工子女进公办学校难。尽管在全国大部分城市，农民工子女多数进入公办学校就学，但还有几百万农民工子女无法进入公办学校。[12]仅广东一个省，就有100多万农民工子女不能进入公办学校就读。农民工子女难以进入公办学校主要有三个原因。一是农民工居住地附近没有公办学校或公办学校接纳能力不足。二是公办学校的准入条件高，如深圳市政府规定，农民工子女在深圳的公办学校就学需要提供暂住证等9个证明。农民工子女满足不了条件便无法进入公办校读书。三是有些公办学校收取较高的借读费、赞助费，农民工负担不起。第二，农民工子女学校办学条件差。由于各种原因，相当多的农民工子女不能在公办学校就学，只能进入农民工子女学校接受基本的教育。但农民工子女学校缺乏政府财政支持，受农民工支付能力的约束，收费水平较低，办学经费严重不足，办学条件简陋，教学质量不高。2008年初，笔者调查了40所北京的农民工子女学校和其中的222名教师。调查发现，95%的教师没有配备电脑，28%的学校没有图书室，70%的学校没有实验室，73%的学校音乐器材满足率不到40%，64%的学校体育器材满足率不到40%，52%的教师学历是高中或以下。第三，农民工子女的教育权利没有得到保障。《义务教育法》明确规定，流入地政府应当为非户籍儿童提供平等接受义务教育的条件。但各地制订的农民工子女义务教育政策基本上都不符合上述法律规定，农民工子女实际上难以获得平等的义务教育条件。如几乎所有的城市都对农民工子女就读公办学校设置了准入条件，要求提供多种证明；很多城市只有部分公办学校向农民工子女开放，且一般都是办学条件较差的公办学校。[13]农民工子女即使进入了公办学校，也不能获得同等待遇。如广东省规定，城市义务教育免费的对象限于广东省户籍的非农户学生，明确排斥了农民工子女。（二）农民工子女义务教育财政负担政策的改革思路1.建立以流入省市政府为主的经费分担制度无论是从保障最弱势的农民工子女的法定义务教育权利的公平角度，还是从推进经济和人口城市化、现代化的效率角度，建立政府出资、覆盖全体农民工子女的义务教育经费保障制度，是各级政府义不容辞的责任。农民工子女义务教育的全国性跨区