关于美国奥巴马政府税务新政的思考与启示

关于美国奥巴马政府税务新政的思考与启示

2009年2月26日，美国奥巴马总统向国会提交了一个预算草案，通过了“美国经济恢复与再投资法案”(以下简称“2009法案”)，推行了系列刺激经济的财税措施。7870亿美元的经济刺激方案，包括2880亿美元的减税和4990亿美元的支出。总体看来，预算草案的净效应是大幅减税。未来十年中将减税3.5万亿美元，增税1.3万亿美元，净减税将为2.2万亿美元。在特殊的经济形势下，奥巴马政府采取的税务新政自然引人关注。一、总统预算案中的减税措施(一)最大规模的减税方案是将80％的布什减税方案(2010年底失效)重新立法，使之持续下去这项措施将惠及98％的纳税人，未来十年的成本将达2.455万亿美元。总统预算草案将延期所有的布什所得税减税措施，而那些年收入在20万美元以下(夫妇收入在25万美元以下)的纳税人都可以从中受益。继续减免“最低纳税额”(ATMAlternativeMinimumTax)。最低纳税额减免的最大受益群体是比较富裕的10％的纳税人(不含最富裕的1％的纳税人)，而最贫穷的60％的纳税人并无任何受益。有数据显示：布什所得税减税的延期和最低纳税额的减免两种措施还不是特别具有累进性，因为最贫穷的60%的纳税人在2011年只能获得18.5％的受益。事实上，奥巴马主要延期的布什政府关于红利的减税方案(税率上限为20％，与布什的15％的税率上限形成对比)的主要受益者将是年收入在20万美元以上的纳税人。(二)部分延长布什的遗产税减税方案，十年的成本是1660亿美元2001年，布什立法十年内逐步减少联邦遗产税，包括逐步提升遗产的免税额以及逐步下调最高的遗产税税率，并计划在2010年完全取消遗产税。如果国会不采取行动，联邦遗产税将于2010年取消但又在2011年恢复，那时的免税额将回到克林顿时代的水平(每个死者财产的免税额100万美元，夫妇为200万美元)。奥巴马建议将遗产税维持在2009年的水平，这样既可防止遗产税在2010年消失，又可避免遗产税降至过低的水平。2005年的遗产税免税额(夫妇)是150万美元，2006年是200万美元，而2009年将是350万美元，最大宗遗产的最高税率是45％，这意味着需要课征遗产税的遗产会更少。奥巴马建议将2009年实施的遗产税法律永久化，但这种法律具有累退性，将导致最富裕家庭的遗产税损失。(三)新增的家庭和个人减税(主要针对中低收入家庭)：十年的成本为7700亿美元1.“工作支付的税收抵免”。生效于2009-2010年。6.2％的劳动所得比如工资和自雇所得将获得税收抵免，最高的抵免额达400美元(夫妇是800美元)，相当于该笔所得的社会保险税返还。对于在75000(夫妇是15万)美元以上的收入部分，“工作支付的税收抵免”将按照每一美元的收入递减2美分的标准递减。奥巴马的预算草案计划永久性延长“工作支付的税收抵免”，旨在增加中等收入家庭的现金，刺激消费和需求，延缓经济衰退。奥巴马认为，这种税收抵免可以抵消或补偿那些为了抑制全球大气变暖而带来的产品和劳务的成本上升。2.“劳动所得的税收抵免”。按照先前的法律.最高的劳动所得税收抵免额为：一个孩子的家庭是34％的劳动所得：两个或以上孩子的家庭是40％的劳动所得。“2009法案”增加了2009-2010年有三个或以上孩子家庭的劳动所得的税收抵免额，为劳动所得的45％；其同时还增加了低收入夫妇的劳动所得的税收抵免受益。按照总统的预算草案，劳动所得的税收抵免将会是永久性的。3.“孩子税收抵免”的可返还性。在“2009法案”通过之前，一个年收入少于12550美元的父母是不能从子女(每个孩子1000美元)的税收抵免中受益的，因为“孩子税收抵免”的可返还部分仅限于12550美元以上收入的15％。而“2009法案”降低了该收入门槛，从12550美元降到3000美元，使较多的工人家庭有资格获得“孩子税收抵免”的返还部分。这个条款只立法了两年，但奥巴马预算草案将使这项变革持续下去。4.“美国的机会税收抵免”。“2009法案”扩展了高等教育的“希望税收抵免”，称为“美国的机会税收抵免”，其只适用于2009年和2010年。据此，用于高等教育的头一个2000美元支出可获得100％的税收抵免，第二个2000美元的支出可获得25％的税收抵免。最高的抵免额是2500美元。这个条款规定的抵免适用于头四年的大学教育(先前的税法仅适用于头两年的大学教育)。这笔税收抵免还可用于支付课程材料(除学费外)，40％的抵免可返还。总统预算案将会使“美国机会税收抵免”的条款永久化。(四)企业减税：十年的成本为1000亿美元最大的企业减税项目是“永久性的研究和试验税收抵免“以及“净营运损失可抵前5年的税额”。在现行的法律下，企业增加研究和试验可享受税收抵免，但都有个时限，需要国会每年延期。奥巴马政府将“研究和试验税收抵免”的政策永久化以避免频繁的延期操作，并能使预算诚实地反映在未来十年中每年的政府支出上。“2009法案”允许公司运用其超额扣除来冲减前5年(先前的法律规定只能冲减前两年)的应税所得。这项措施局限于那些年收入少于1500万美元的企业。二、总统预算案中筹集收入的条款(一)实行“总量管制与交易”的污染排放物削减计划：预计十年内可筹集收入6460亿美元环境专家长期以来都在争论，国会到底应该制定有关引起大气变暖的排放物课税的法律，还是制定有关“总量管制与交易”的方案，确定将有限的许可权分配给那些排放温室气体的企业，奥巴马的预算案中选择了后者，将100％的许可权拍卖给那些在生产产品和劳务过程中不可避免将产生污染的企业。而之前的多数预算草案是将大量许可权免费地分配给了公司，结果引起了大量的污染。总统计划将来自拍卖排放物许可权的大多数收入用于资助“工作支付的税收抵免”。(二)将富裕纳税人的条目化扣除的税收受益限制在28%：十年内政府因此可增加收入3180亿美元总统预算计划限制较高收入纳税人可以享受的条目化扣除的税率不得超过28％(一般是最高两个税收级次的纳税人)。据此，纳税人条目化扣除的减少量将相当于总收入的3％～80％不等。按照现行法律，这个扣除比率(在2010年后的年份里)可高达39.6％。奥巴马政府预计，到2019年，将条目化扣除的税收受益限制在28％将给政府带来3180亿美元的收入。奥巴马总统建议改革布什政府时期个人所得税的最高两档税率，取消其相关的减税措施，并将其从2011年的33％和35％上升到36％和39.6％。这两档税率的提升将在十年内给政府带来3387亿美元的收入。草案还主张恢复个人免税的逐步淘汰制.即在特定门槛之上的每笔2500美元的收入将减少2％的免税。恢复个人免税逐步淘汰制与条目化扣除的政策将影响到年收入在25万美元以上的夫妇和在20万美元以上的其他纳税人。(三)其他筹集收入的工具和消除漏洞的措施：十年的政府收入增加额将为3540亿美元1.禁止滥用避税地，强化国际征税。针对美国国际税收体制中存在的大量漏洞，总统预算草案主张“强化国际征税，改革延迟征税”。据估计，这项措施可以在十年内筹集收入2100亿美元。迄今为止，IRS组织了专门的跨部门管理团队，通过一系列诸如“离岸信用卡计划”、“离岸自愿纳税倡议”、“雇员租赁安排计划”和“外国银行账户报告制度”等措施，强化了国际征税。2.取消LIFO(Last-In，First-Out)存货法则。存货会计的“后进先出”方法是允许公司扣除最近获得或者最近生产的存货的较高成本，而不是扣除早期获得的存货的较低成本，因而相当于对公司存货费用开支进行税收补贴。取消LIFO存货法则将大大简化与存货会计相关的税收法则。这项条款将于2012年实施，预计在8年内增加政府收入610亿美元。3.将“附加权益”视为普通收入进行课税。有些经营活动如私人股份、房地产、风险资本等采用“附加权益”的办法补偿其经理的劳动。这些经理一般没有固定工资，是从其经手投资的利润中拿取一定份额。对此的税收措施是要求经理支付15％的资本收益税。鉴于个别基金经理获得的“附加权益”形式的所得每年多达数百万美元、甚至十亿美元以上，奥巴马的这一预算案计划预计在2011年可筹集收入27亿美元，十年内筹集收入240亿美元。4.取消油气公司的税收优惠。针对石油和天然气行业受益的税收条款，总统草案取消了该行业第三投入(TertiaryInjectants)的扣除、取消石油恢复的税收抵免待遇。对于独立的生产者,总统预算草案还将地理地质成本的会计注销期限从2年延长到7年。(1)对墨西哥海湾的石油和天然气课征消费税：总统预算计划从2011年开始，对采自墨西哥海湾外部大陆架的被水淹没的联邦土地的油气，课征13％的联邦分离税(FederalSeveranceTax)，此项预计将会带来53亿美元的收入。主要对象是先前租赁中没有支付特许权使用费的公司。那些已经支付过特许权使用费的生产者将获得税收抵免。(2)取消无形的钻井成本费用化扣除的待遇：大多数企业是在钻井设备的整个使用寿命期间摊销这些费用的。只有石油公司可以直接扣除这些费用。总统预算草案取消了石油公司的税收优惠,十年内这将筹集收入33亿美元。(3)禁止油气公司享用制造业的税收扣除待遇：2004年美国将制造业的税收扣除纳入法律，允许公司就其来自国内生产的净所得扣除9%。国会特别将石油的提取和精炼包含在制造业的定义中。总统预算草案计划取消油气公司享有的制造业税收优惠，预计将在十年内筹集收入132亿美元。(4)取消石油、天然气的百分率损耗政策：石油公司一般是在石油采尽之前摊销其油田成本。百分率损耗政策允许某些石油天然气生产者扣除其总收入的统一百分比——石油业扣除15％，天然气扣除22％，并且在全部成本摊销完毕后，还可继续享受百分率损耗扣除的优惠。2005年的美国能源政策法案实际上扩展了该条款，允许更多的公司享受这个政策。总统预算草案计划取消这项特殊利益的税收优惠，预计将在十年内筹集83亿美元的收入。(5)取消为油气开采权益而设置的“被动损失例外”规则：1986年的美国税收改革法案制定了“被动损失规则”，旨在防止纳税人扣除其在避税地的损失，而之后国会又出于考虑油气开采权益而确定了一个例外。总统预算草案计划取消这个例外，预计在十年内将会带来12亿美元的收入。5.其他筹集收入的条款。(1)以“实体经济学说”指导税收法典的修订：强调税收法典必须体现“实体经济学说”的原则，关闭离岸税收漏洞，不允许扣除那些缺乏实体经济活动意义的损失，不允许出现来自“避税交易活动”的损失、扣除或税收抵免。遵循“实体经济学说”的税收法典将要求纳税人说明一项交易活动除了联邦税收优惠外，没有其他重大的税收目的，并能带来实质性的经济后果。估计这项条款将在十年内筹集收入50亿美元。(2)建立租金支付的信息报告制度：纳税人通常少报其租金所得，每年导致的税收收入损失超过3亿美元。预算草案要求租金支付者向IRS报告租金并支付所得税。(3)恢复超级基金税收：1980年，美国国会通过了“综合环境反应，补偿与义务法案”，或称为“超级基金”，赋予联邦广泛的权力，清理各种危及公共卫生和环境的有害物质。该法案由石油税、化工原料税和公司环境所得税(公司利润超过200万以上部分的0.12％)筹集资金。这些税收于1995年失效，该基金也于2003年用尽。从那以后，一直采用联邦政府的一般收入资助有害物质的清理。总统预算草案将恢复那些超级基金税收。三、奥巴马政府税务新政的特点及启示奥巴马的经济刺激方案大致遵循了凯恩斯的政策主张，倾向发挥累进性税收工具调节经济的作用。他宣称由他签署立法的“2009法案”中的税收条款是美国历史上最具累进性的减税法案，并高度称赞其是旨在帮助中低收入家庭的减税政策。多少年来的第一次，华盛顿政府制定的解决经济问题措施的焦点集中于美国的中产阶级而不再是少数精英。仔细观察奥巴马政府的税收政策，具有下列特点：第一，奥巴马政府刺激经济的计划中，减免税部分占1/3，成为应对金融危机的主要措施。其减免税政策的重点对象是中低收入家庭，主要体现了对中低收入群体给予财政扶持特别是对劳动所得给予优惠照顾的政策倾向。这对于多年来一直在呼吁提高劳动报酬占国民收入比重的我国，无疑是一个强有力的经验支持。如何通过规范的税收工具促使企业提高劳动报酬的比重，建立与我国经济发展水平相适应的工资制度及收入增长机制，保证中低收入群体的收入合理有序地增长，理应成为我国目前理论界研究的核心问题。第二，奥巴马政府经济刺激方案比较注重整体的政策效应。在实行减免税增加开支的同时还强调针对高收入者的增税。既为减免税和增加开支的经济政策筹集资金，又利用累进性的税制来调节收入分配。最引人注目的是限制高收入者的条目化扣除受益，包括慈善捐赠、抵押利息、州与地方税收。有数据显示这种增税措施将主要影响到那些前布什总统税收政策的主要受益者——最富裕的1％的纳税人。这种条目化扣除的限制实际上就是拓宽税基。增加高收入纳税人税收负担的政策还包括提高长期资本收益与红利的税率(从15％到20％)、恢复个人免税逐步淘汰制(将降低个人免税的价值)以及将附加权益视为普通收入课税。这些增税措施一则帮助支付本届政府的新增支出，二则增强税制的累进性，体现了奥巴马政府利用税收工具同时调控宏观经济与收入分配的思想。事实上，也只有收支挂钩，才能形成对收入分配的