自贸区社会组织建设的作用、障碍及对策,行政管理论文

自贸区社会组织建设的作用、障碍及对策,行政管理论文以全面深化改革为背景的中国(上海)自由贸易试验区(简称自贸区)建设,肩负着为实现全面深化改革蓝图先行先试的重大责任。在(关于全面深化改革若干重大问题的决定〕(简称(全面深化改革决定〕)所描绘叙述的以使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥作用为重点和核心的全面深化改革中,以及、市场与社会良性互动的体制机制中,社会组织建设具有关键性的地位和作用。故在自贸区建设中,自由市场环境的营造、职能的转换和社会治理体制的创新,都应当将社会组织建设纳入其部署之中。然而,(中国(上海)自由贸易试验区总体方案〕除指出积极鼓励社会气力介入市场监督外,未将自贸区社会组织建设明确列入华而不实。本文的意图在于,联络自贸区的定位和目的,分析自贸区社会组织建设存在的众多制度障碍,为社会组织的发展寻找理论和实践支撑,以便更好地推进自贸区内社会组织的制度创新。一、社会组织建设在自贸区建设中的地位在我们国家官方文件中,初次使用社会组织概念的是2006年10月的十六届三中全会会议通过的(关于构建社会和谐社会若干问题的重大决定〕,要求健全社会组织,加强服务社会功能。2007年,的十七大报告进一步确认社会组织的地位,要求发挥社会组织在扩大群众介入、反映群众诉求方面的积极作用,加强社会自治功能。2020年,的十八大报告中三次提到社会组织,要求加快构成政社分开、权责明确、依法自治的当代社会组织体制。2020年,(全面深化改革决定〕将激发社会组织活力列为专项改革重点,并作出纲要性部署。在现行立法中,社会组织固然还没有明确定义,而其形态包括社会团体、民办非企业单位和基金会三类。这三类形态的法律定义表示清楚,社会组织是指具有非营利性、公益性和互益性并提供社会公共服务的特殊组织。其特点在于中介性、公共性和民间性。自贸区建设的目的和任务主要具体表现出在下面几个方面:(1)市场化。我们国家当下面临增速放缓、产能过剩、不良投资和地方债务等问题,加快经济发展方式转变刻不容缓。然而,由于改革不到位,经济发展方式转变仍然缓慢甚至转而不变。为此,以改革驱动和加快经济发展方式的转变成为必然选择,推动市场在资源配置中由起基础性作用转向起决定性作用是深化经济体制改革的核心。于是,在自贸区内率先建立市场起决定作用的市场经济体制,推进投资、贸易、金融自由化,加快职能转变,成为自贸区在制度创新上先行先试的首选内容。(2)国际化。自贸区制度创新是对国际贸易规则体系演变趋势的应对之策。当下国际竞争出现新格局,多哈会谈悬而未决,以世界贸易组织(WTO)为代表的多边贸易体系陷入停滞,投资保卫主义抬头。美、欧、日三大经济体力图通过TTP、TTIP、PSA构成新一代高规格的全球贸易和服务业规则,重新制定世界经济规则,中国面临着二次入世的风险。自贸区需要利用摸着石头过河的经历体验,率先建立符合国际竞争要求的跨境投资和贸易规则体系,为我们国家进一步融入经济全球化提供经历体验。(3)法治化。自贸区成功的关键既取决于制度创新的科学性和可行性,更取决于制度创新能否有可靠的保障,尤其是法治保障。作为对旧有利益的改革,自贸区在建设经过中不仅会碰到来自途径依靠和利益集团的障碍,还会遭到制度配套条件缺乏的制约。为此,自贸区不仅要将法治建设作为制度创新的必备内容,而且其法治建设要与制度创新同步。在当代市场经济体制中,社会组织被作为独立于和市场的第三部门而存在。其主要功能表如今:(1)服务功能。社会组织相对于利益导向的市场和权利导向的具有天然的独立性,能够借助本身的组织和专业优势,为市场交易和竞争提供服务。同时,社会组织可以以补充在公共服务供应上的缺乏,在医疗卫生、公益慈善、环境保卫、文化教育、社区建设等众多方面开展有组织、有目的的公益服务。(2)干涉功能。社会组织作为社会气力的载体,以其特有的社会发动能力和约束、监督方式,对市场主体和进行干涉。尤其在市场主体不愿或不能介入且又无力管理的领域,社会组织能够对市场主体进行直接规制及介入的宏观调控和微观监管,并通过推动公众介入而实现与社会互动,也正由于如此,社会组织构成了本身特有的治理机制。(3)协调功能。社会组织突出的公益性、自愿性、中立性等特点,为其在微观和中观层面协调不同利益主体或利益群体之间的矛盾和冲突提供了条件。同时,社会组织可以以充当与市场主体的纽带,为在政策和立法中协调利益关系提供建议,以加强的宏观调控能力。自贸区建设旨在应对日益剧烈的国际经济规则竞争和国内的发展增速放缓的挑战,紧紧围绕面向世界、服务全国的战略要求和上海四个中心建设的战略任务,为全面深切进入改革探寻求索成功经历体验。其在制度创新上的主要任务是通过先行先试,建立和健全符合市场化、国际化和法治化要求的体制、机制和制度。在这里经过中,自贸区社会组织建设的意义主要表如今:1.促进自贸区市场化的进程。自贸区对经济体制市场化的先行先试,不仅仅是程度上的进一步市场化,即市场在资源配置上由起基础性作用加重到起决定性作用,而且是进度上的进一步市场化。一方面,自贸区市场化的实现是自贸区社会组织建设的强劲动力。这是由于,市场经济是导致社会分层的决定性气力,它会促使利益主体趋向多元化、异质化,使利益群体多样化。于是,市场经济引发的理性人的经济独立带来了公民权利意识的高度觉悟,并使得社会组织逐步脱离国家权利的束缚而从市场内部自发产生,并实现从身份到契约的转换。这也表现为对高度一体化的国家和社会的瓦解,进而扩大社会自由活动的空间,使得国家权利与公民权利到达某种程度的平衡。市场经济的自由度越高,社会组织的发展就会越充分。另一方面,自贸区市场化的实现又依靠于自贸区社会组织建设。这是由于,发展充分的社会组织会通过权利分配方式的创新来促进和保障市场经济的自由运行。社会组织作为协商性民主的重要载体,能够为市场自由提供民主保障。同时,社会组织还有利于打破公共服务的垄断,推进公共资源配置的市场化,并减弱市场的震荡,有助于促进经济公平。故自贸区推进投资、贸易、金融自由化,需要同步培育和发展社会组织,以构成宽松、公平的市场环境。2.承接自贸区职能的转变。自贸区采用负面清单的管理形式,推进管理由注重事前审批转为注重事中、事后监管,具体表现出了进一步简政放权的治理思路。自贸区的发展方向是一个职能有限、权利有限和规模有限的负责任的有限,其本质在于其职能严格限制在政治性的公共生活领域,其权利要遵照法律的十分受权且具有明确的界线,其规模要与社会需求相匹配,力求精简和高效。但是的简政放权并不意味着公共管理权利的全面撤出,而是公共管理权利的转移,否则会由于公共管理失控而加剧经济和社会风险,带来更严重的无状态。这就需要社会组织通过不断提升公共管理水平,以有效承接权利的让渡和转移,填补简政放权所留下的社会空间。并且,社会组织通过对其所在行业和组织成员的自我管理、自我约束、自我监督,通过作为各类市场主体或社会成员的利益代表介入公共决策,更有助于实现与市场、与社会和不同利益群体之间的良性互动。3.弥补自贸区的双重失灵。成熟的市场经济体制当然是自贸区经济体制改革的目的形式,而西方市场经济的实践表示清楚,成熟的市场经济体制是由、市场和社会三维构成的经济体制,华而不实,需要有足够的社会气力来弥补双重失灵(即市场失灵和失灵)。也就是讲,固然市场失灵能够由弥补,失灵能够由市场弥补,但还会存在缺乏以弥补的市场失灵和市场缺乏以弥补的失灵,这就需要由社会气力来弥补。华而不实,尤其是出于弥补市场失灵的动机而可能出现的权利过于集中,即所谓的国家吞噬社会,则是极为危险的。因而,需要将原先让渡给(国家)的一部分权利和原先保存在个人(市民)手中的一部分权利,让渡给中间层。这种让渡是一种动态的平衡。这就是社会中间层市场三层框架产生的动态的社会契约基础。这种历史经历体验和道理表示清楚,自贸区内社会组织在与市场互动构架中的地位必将日趋突出,既履行原由承当的某些职能,也替代原由市场主体享有的某些职能,在一定程度上弥补双重失灵,而成为小大社会格局中大社会的重要组成部分和当代市场经济体制中经济民主的重要实现形式。尤其是会使自由贸易与社会的兼容度增加,愈加有利于发挥自由贸易提升全人类福祉的功能。4.提升自贸区的国际竞争力。首先,社会组织能够有效推动国际公认的蓝色劳工标准和绿色环境标准在自贸区内的实现。在国际竞争新格局中,劳工、环境标准与国际贸易挂钩的问题构成了对自贸区制度建设的宏大挑战,而解决民生问题和环境问题,也是我们国家实现科学发展观、转变经济发展方式的重要内容。工会、环境保卫等众多社会组织的建立与完善有利于推动自贸区蓝色劳工标准和绿色环境标准的运用,在防止贸易伙伴国滥用该标准进行贸易保卫的同时,有效提升我们国家产品的国际竞争力。其次,社会组织有助于自贸区国际贸易纠纷的解决。积极鼓励和推进社会组织建立ADR,如消费者协会ADR、国际机构的ADR等,促使当事人通过自愿协商的办法解决国际投资、贸易纠纷,不仅程序快速、操作简单,而且更有可能达成具有前瞻性的协议,有助于增进贸易互信,优化自贸区投资环境,提升自贸区的国际吸引力和影响力。再次,社会组织能够有效降低国际市场风险。在牵涉反倾销、反垄断以及安全审查的经贸纠纷中,以社会组织为主体的协调评估机制发挥的作用正日益凸显,这有助于提升自贸区企业在经贸纠纷会谈中的话语权和应诉能力,更好地化解国际市场贸易风险。5.助推自贸区法治化的实现。在立法方面,自贸区社会组织能够积极介入区内立法、监管决策草案的征集和审定,评估自贸区内法律制度的施行效果,总结制度创新和施行中的障碍,提出相关立法建议,促进自贸区立法的科学化和民主化。在执法方面,自贸区既要提高透明度,又要实现社会监管执法的多元化,尤其是推进社会组织和媒体的广泛介入。社会组织能够参加到自贸区集中统一的市场监管综合执法体系中来,介入自贸试验区内综合执法工作,协同开展自贸试验区内城市管理、文化等领域行政执法;同时,社会组织还能够实现对自贸区执法工作的有效监督,提升监管执法效果和水平。在司法方面,除了对司法工作的社会监督外,工青妇等群众组织、基层群众性自治组织及其他社会组织能够构建起合适自贸区发展的纠纷自我消解机制,充分发挥替代性纠纷解决机制的作用,实现对司法的有效补充。二、现行体制和法律、政策对自贸区社会组织建设构成的障碍(一)自贸区社会自治建设的体制障碍以自贸区工会建设为例自贸区建设中具体表现出市场自由的一个标志性举措是率先降低企业准入的门槛,大量的小微民营企业无需经过行政审批程序即可登记设立,设立条件的降低在为公司设立带来众多利好的同时,也带来了规模过小、注册资本低、抗风险能力缺乏的问题。的放松监管和权利下放,加重了社会治理的负担,而在现行社会治理体制下,社会组织的发展缓慢,而不堪重任。例如,工会组织的建设就无法知足自贸区协调劳动关系的需要。尤其是在群体性劳动关系矛盾逐步由权利型争议向利益型争议过渡的经过中,职工由追讨工资、追缴社会保险的争议越来越多地向要求增加工资、提高福利待遇、降低劳动定额等实现企业分配的合理性争议转变,且呈现出内部矛盾外部化、经济问题政治化的趋势,化解难度随之增大,在这种情势下,工会组织的作用明显欠缺。能够预见的是,随着自贸区内企业构造中民营企业、小微企业的比例逐步增大,劳动争议会随之增加且日益复杂,而集体协商机制的建立尤其是工会的作用能否发挥,必将成为影响自贸区社会稳定的关键。自贸区内的工会面临的主要体制障碍在于:(1)企业工会的组建无法落到实处。首先,自贸区内小微、民营企业多,工会组建成本高,尤其是小微、民营企业对职工组建工会不积极支持,有的甚至抱有抵触情绪。其次,企业职工构成中异质性强,正式用工、劳务派遣用工、外包用工等多样化用工形式,导致劳动者诉求多样,对工会的代表性提出挑战;劳务派遣和外包用工都无法建立长期性、连续性的劳动关系,职工的权益呈现出非正规、动态、不稳定等特点,加剧了工会组建与管理难题。(2)地方工会和行业工会行政化。由于一直对社会组织采用传统权利型的行政管理,既要实现社会组织的自治,又要防止社会组织的发展影响社会稳定。据调查发现,我们国家自上而下型的主导型的社会组织整体上缺乏活力、与部门仍然延续着没有能彻底割裂的链接纽带、接受来自的资源、自主运作的能力偏低,但是在数量上占据着压倒性的优势。这种惯性也影响到工会,工会的建立和发展往往依靠于,尤其是工会在财政、组织上都依靠于,这就难以保证其独立性,难以在劳资会谈中真正代表劳动者利益。(3)社会组织治理机制缺失。长期以来,通过财政支持和组织领导的方式对工会进行控制,但是对于工会能否真正保障劳动者权益却缺乏有效监督。工人往往无法在工会中享有真正的民主选举权和日常管理权,致使工会自我鼓励缺乏,法律义务无法真正有效落实。(二)自贸区社会组织建设的法律、政策障碍在现行立法中,尚未构成构造完好的社会组织法律体系。影响自贸区社会组织建设的法律障碍主要在于:(1)管控和义务本位的立法理念。现行立法要求,社会组织的设立,须经过业务主管部门和登记部门的双重管理,即不仅统一由民政部门实行形式审查与本质审查相结合、登记条件苛刻的登记管理,而且在登记前须经业务主管部门审批;并且社会组织的设立须遵循非竞争性原则,即在同一行政区域范围内,能够成立什么样的社会组织和存在多少性质一样的社会组织,均取决于业务主管部门和登记部门的自由裁量;分支机构的设立遭到严格的限制,如社会团体不得设立地域性分支机构,民办非企业单位不得设立分支机构。之所以如此,是由于社会组织被视为义务本位而非权利本位的行政相对人,是为了对社会组织违犯义务的预防。(2)保障和鼓励立法缺失。由于未出台社会组织法,致使社会组织的法律地位、财产关系等缺乏制度保障,与社会组织密切相关的很多问题,如资金募集、志愿服务、社会保障职能定位等,至今未得到解决。社会组织的公共性需要税法的鼓励,亦即税法的配合和支持。然而,向社会组织捐赠的税收问题,尽管财政部和国家税务总局屡次发文,要求改革公益捐赠资格认定和税收优惠制度,但至今没有立法。(3)约束机制立法薄弱。在当前有关社会组织的法律条文中几乎没有有关社会组织法律责任的规定,这给实践中对社会组织负责人、相关责任人以及社会组织之间的责任追查带来了困难。在已有的社会组织约束机制中,侧重于对社会组织的监管,而社会组织的内部治理、组织自律和社会监督机制还是立法漏项。(4)区内与区外衔接立法空白。在自贸区内活动的既有区内社会组织,也有区外甚至境外社会组织,由此带来的关于社会组织管理的区内外衔接问题,尤其是境外社会组织的法律地位问题,尚无法律根据。三、自贸区社会组织建设的对策针对自贸区社会组织建设所碰到的上述体制和法律政策障碍,自贸区社会组织建设的制度创新,重点在于下面几个方面:(一)明确自贸区社会组织的法律地位社会组织的法律地位一直是学者研究的重点问题。民法学者以为社会组织是一般的市场主体,并主张运用自然人、法人及其他组织的平等主体之间的规范对其进行定位,忽略了社会组织与一般市场主体在功能上和地位上的不同。行政法学者则基于行政机关、法律法规受权的组织与行政相对人的分析构造,以为在一般的情况下将社会组织定性为接受行政机关监督与管理的行政相对人,而在社会组织接受法律法规受权或委托行使特定职能时则定性为行政机关或法律法规受权的组织,忽略了社会组织兼具管理与被管理、监督与被监督的双重角色。只要避免将主体作为实现某种目的的工具,其法律地位确实立才具有真正的实践价值,才能对社会组织的出生、财产等权利置于宪政的高度进行保卫。社会组织功能上的混合性决定其社会关系的复杂性,在某些情况下,社会组织区别于私法主体和公法主体的特殊主体,应当予以十分关注。根据全国人民代表大会常务委员会作出的(关于受权在中国(上海)自由贸易实验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定〕和负面清单的规定,除暂停和停止有关法律的适用外,其他法律则在自贸区内外具有同等的法律效力。自贸区承当着培育功能与政策创新的双重任务,当下立法难以知足市场发展和管理对于社会组织的迫切需求。法律地位确实立和获得直接关系到社会组织功能的发挥。对此,制度创新的重点有:(1)自贸区运用受权立法的权限制定专门法规确立社会组织法人资格,明确社会组织基本的权利和义务;(2)明确对于社会组织建设上的培育和扶持义务,保障社会组织独立的财产权利,加速社会组织的培育和发展;(3)放宽对于社会组织成立条件的限制,变审批制为备案制,减少行政审批流程,鼓励不同类型的社会组织的建立和发展;(4)明确社会组织及其责任人行为的法律责任,构成权利、义务、责任完好的法律框架;(5)推动社会组织的自我管理和自我监督,减少行政干涉;(6)建立社会组织的退出和替代机制,实现社会组织的优胜劣汰。(二)变革自贸区社会组织的管理形式自贸区社会组织是市场与的有效衔接,其对于改良管理、促进和完善市场经济发挥着重要的作用,但是也存在着效率低、公信力差、内部腐败甚至无法提供专业服务等众多问题,社会组织的发展假如不加以有效规制则会影响到社会的稳定,社会组织是积极与消极作用并存、监管与被监管兼具的矛盾统一体。不断推进和完善社会组织的自我管理与监管是发展社会组织的必要条件。其管理形式需要把握下面三项基本原则:(1)法治原则。一方面,应当快速推进和实现社会组织管理的政策法律化,出台一系列专门法律对社会组织的行为进行有效监管,并严格执法,对不适应社会发展的社会组织要坚决清退,实现优胜劣汰;另一方面,立法要通过明确受权,以保障社会组织的建立,保障社会组织参政议政的言论自由,保障社会组织对于违法行政行为的社会监督。(2)效率原则。由于权利的集中和信息获得上的便利,在对经济的宏观调控方面具有天然的优势,应当强化的这种职能,相比之下,社会组织由于更接近市场对经济的微观调整则更具优势。社会组织和应当深化合作,理清各自的职责权限,实现优势互补。(3)渐进原则。自贸区的建立和发展不是一蹴而就的,我们国家社会组织的培育和发展基础差、底子薄,相比经济体制改革严重滞后。社会组织的发展有赖于行政职能的转变和能力的提高,其专业化、国际化的建设应当有计划、有步骤地推进,在社会组织发育尚未成熟之前,的权利让渡要缓慢进行,不能为了放权而放权,那样不仅不利于社会组织的发展和壮大,而且只会带来社会管理的失控和更大的经济风险。自贸区要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,打造中国经济的升级版,就需要社会组织更好地发挥中介和协调作用。这要求在自贸区内尝试建立以合作为核心的新型的社会组织管理形式,该形式建立的关键是在对和社会组织的职能分工进行有效划分和合作的基础上,实现对社会组织的有效监管和社会组织对的有效制约。对此,制度创新的重点有:(1)加快社会组织的本身建设和发展。其一,健全社会组织的法人治理构造,构成权利机关、执行机关和运营机关互相配合的运行机制,这是保持社会组织自律发展的前提。其二,提高财务管理水平,保证社会组织有效利用资金提升社会公信力。其三,保障专业化、职业化队伍建设,吸引更多的社会组织人才更好地进行社会服务。(2)拓展与社会组织合作治理的方式。其一,购买服务。将原来提供的公共产品通过招标、拍卖的方式转交给社会组织,再通过支付服务费方式进行购买,能够有效降低行政成本,提高社会福利。其二,受权委托。不直接购买服务,而是通过委托受权的方式将公共产品的服务职能交给社会组织,由使用者付费。其三,政策引导。通过制定法律和签订合作协议的方式鼓励社会组织介入社会治理,如进行税收优惠及其减免。(3)多样化管理的手段。其一,法律手段。自贸区利用法律受权的权限进行补充立法,针对社会组织培育与发展的法律障碍进行立法改良,是管理的主要手段。其二,经济手段。更多采用税收、补贴和资金支持等方式,鼓励社会组织积极介入慈善公益活动,对于社会组织违法违规行为进行经济制约。其三,行政手段。通过登记管理的核准、强迫信息披露、多部门的监管等方式进行,是管理的常态方式。(4)变革双重管理方式。无论是统一登记的管理机关还是分散的业务主管单位,由于分属不同的部门,行政职能和部门利益的无法统一等同于为社会组织构筑了双重障碍,应当建立枢纽型社会组织,民政部门只作为登记管理的机关,职能部门原则上不再作为社会组织的业务主管单位,成立登记社团或民办非企业单位,业务主管都要归口到人民团体、枢纽型社会组织。(三)注重自贸区内与自贸区外的协调自贸区在一定意义上可视作法律和制度的特区,会在短时间内打造一个制度套利的凸点,而这种制度上的显著优势会造成短时间内自贸区外人力、资本的大量涌入。据统计,自贸区挂牌不到两个月的时间内,共注册企业800多家。自贸区的发展本来依靠于其本身的贸易、金融、技术甚至制度的改革,而这种革新会渐渐带动区外的经济发展和制度架构,但是由于自贸区对于区外的辐射效应与区外对于自贸区的辐射效应的不对称,资源短期会聚造成的极化现象无论对于自贸区还是其他地区的发展都会带来非常多的负面影响,同时对于区内外的社会组织造成宏大的挑战。在社会组织管理中应当重点关注下面问题:(1)贸易、投资和对企业准入门槛的降低提升了市场活力,同时也突然加大了经济与社会风险,给社会治理带来更大的挑战,应当加大对于社会组织建设的投入力度,设立专项资金鼓励社会组织的建立和完善,同时对中小企业社会组织的建立以特殊的政策引导。(2)区外的社会组织涌入自贸区,可能带来社会组织供应过剩,进而可能造成恶性竞争和冲突,这就需要建立和完善社会组织评价机制,促使不符合条件和发展要求的社会组织自行退出。(3)区内专业服务领域的社会组织(如律师服务、资信调查、旅行社、人才中介、投资管理和工程设计)的开放对于区外相关领域的专