我国国有资产管理体制改革的目标模式

我国国有资产管理体制改革的目标模式

党的十六大报告指出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。”改革国有资产管理体制是坚持并完善社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义本质的现实需要，是建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的客观要求，是推进国有企业改革、实现国有经济战略性调整及国有资产保值增值的必然选择。在实践中，应把握国有资产管理体制改革的基本理论前提，吸收国内外成功经验，明晰政府的角色定位，探索出符合中国实际的国有资产管理体制目标模式。一国有资产管理体制改革的理论前提与目标定位（一）国有资产管理体制改革的理论前提深化国有资产管理体制改革应该牢牢把握好基本的理论前提，才能在改革过程中少走弯路、错路，实现改革由面的调整到质的转变，从而确保以“国家所有，分别代表”，国有资产出资人制度，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合等为核心内容的国有资产管理体制的全面建立。1.遵循市场经济的发展规律改革国有资产管理体制是深化国有企业改革的一项重大措施，从一定意义上讲，已成为当前深化国有企业改革的关键和核心（李荣融，2003）。而国有企业具有社会企业的一般属性，国有资产是社会资源的一部分，因此，国有资产尤其是经营性国有资产（国有资本）管理体制改革务必遵从市场经济的发展规律，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的要求，搞活国有经济，塑造自主经营、自负盈亏的企业竞争主体，从而实现政府的社会经济职能与国有资产管理职能分开、国有资产监管与营运分开、出资人所有权与法人财产权分开。长期以来，政府在国有资产管理过程中，存在“越位”、“缺位”和“错位”的现象，由市场完成的，政府却去超越或代替市场的职能；市场无法调节、该由政府完成的地方却出现“真空状态”。这样使国有资产管理相当混乱乃至国有资产低效运营甚至流失。因此，只有遵循市场经济的发展规律，尊重市场作为资源配置的基础性功能，发挥政府在市场经济中的“服务性”功能，即在市场无法调节的地方发挥政府应有的辅助性作用，促进市场有条不紊地运行。这样才能确保国有增量资产投入的有效运营和存量国有资产的合理流动，才能消除国有资产管理改革过程中的体制性障碍。当然，市场经济的内在要求决定了应对国有资产进行分门别类的管理。非经营性的国有资产，具有准公共产品的特性，不需要纳入市场竞争，主要由政府强化责任与管理机制；而经营性的国有资产应服从市场经济的一般规律，“有进有退，进退有序”，实现国有资产的优化配置与重组。深化国有资产管理体制改革，用人机制也要遵循市场经济的发展规律，即建立国有企业的市场化选人用人机制，包括选拔、使用、考核、奖惩、辞退等均采用市场化方式。不可否认，国务院国资委成立以来，对市场化用人机制进行了积极的探索并取得了一定成效。但国企的经营管理者仍然主要采用行政命令制，抑制了企业的活力，降低了国企总体运行效率。因此，应建立市场化的用人机制，实现人力资源的优化配置和企业内部的造血机制，以促进国企综合效益的提升。这样，国有资产管理体制改革才能少受或免受体制性的束缚从而真正在市场经济的框架下运作。2.尊重经营性国有资产即国有资本的“资本本性”国有企业作为政府的附属物，既有经济目标，又有社会公共目标，在某些情况下，还会以牺牲经济目标来满足公共目标。[1]这样就意味着经营性国有资产即国有资本并不以增值为其唯一目的。而资本的本质在于增值，资本的生命在于运动，资本是在运动过程中实现增值及社会资源的优化配置的。由此可见，国有资本若悖于资本的一般规律，国有资本的增值并非源自资本的内在动力，而主要来自理性经济人的化身——政府的需要，这样国有资本就难以在激烈的市场竞争中持续高效地运营，增值目标不能最大化地实现，国有资产管理体制改革也将难以达到预期的结果。因此，要使国有资本逐渐回归“资本本性”，使其不断保值增值。同时，资本是可交换、可交易的，所以应消除国有资本交换和交易的体制性障碍并为其创造流动的条件，使国有资本在流动过程中实现财富量的增值。固然，国有资本有其特殊性，但倘若相左于资本的一般属性，国有资本也就失去了其作为“资本”的意义。长期以来，国有资本只重特殊性而忽略一般属性，严重影响了国有资本的有效运营。因此，国有资产管理体制改革必须解决国有资本特殊属性如何向资本一般属性复归的问题，即要以推动国有资本流动为基本原则来促进国有资本的市场化，否则，国有资产管理体制改革将有悖于预期。当然，对于承担特殊社会职能的国有资产，其重在保值并发挥对整个国民经济的支配和控制作用；而完全在竞争性市场环境中运营的国有资产，应明确要求其以资本的本性——利润最大化为目的。从各个国家发展国有经济的实践来看，国有资本具有以下明显特征：（1）国有资本是由国家持有的能够用于增殖的财富；（2）国有资本具有流动性；（3）国有资本对于其他生产要素具有支配力和控制力。[2]3.承认和有效界定国有资产的产权产权理论告诉我们：无论产权如何进行初始配置，只要产权明晰，就可以节约交易费用，实现有效率的制度安排。产权清晰是企业竞争制胜的前提，是建立法人产权制度的基础，有利于建立现代企业制度和法人治理结构。不承认、不界定相关产权将导致终极责任的淡漠和模糊，影响资产的配置效率和经济效益。而我国的国有产权主体不明晰，没有真正的责任主体和“问责”机制，财产权利与财产责任相分离，出资人与受益人不对称，即存在“产权残缺、出资人缺位、内部人控制”等缺陷，导致国有企业效益低下，国有资产流失。在国有资产管理体制改革过程中，要承认和有效界定好国有资产的产权，牢牢把握产权清晰这个前提，把产权制度改革作为突破口，消除责、权、利模糊不清的状态，才能实现有效率的制度安排。倘若国有资产的占有权、使用权、收益权和处置权分割给不同部门行使，即任一部门都不具备完整的产权，那么就无法独立行使管理国有资产的职权，也无法独立承担管理责任，这样有造成互相推诿、无人管理国有资产从而加大国有资产运营风险和国有资产流失的可能性。只有明晰产权，才能解决国有资产出资人缺位的问题。明晰的产权制度还会促进国有资产的调整和流动，使国有企业的联合、兼并、分立、拍卖、破产等产权流动机制有效运转，形成多元化的投资主体，实现各利益主体的有效制衡和良性互动，从而促进国有资产战略性调整的顺畅进行。因此，界定产权是国有资产管理体制改革的重要理论前提。（二）国有资产管理体制改革的目标定位国有资产管理体制改革，包括法律法规的制定、出资人制度的建立、管理机构的设置、中央和地方的职责划分、产权组织形式的完善等内容，是一项复杂而又艰巨的工程。所以改革国有资产管理体制应建立在明确的目标定位的基础之上，以其引领和推进改革。准确的目标定位可为国有资产管理体制改革提供方向和思路，并为改革的目标模式界定标准，同时也是衡量改革是否成功的重要筹码。因此，国有资产管理体制改革的目标定位至关重要，按照十六大的要求及温家宝总理在十六届二中全会上对国有资产管理体制改革目标的界定“进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产的保值增值”[3]，我们把国有资产管理体制改革的目标定位为：提升国有资产的营运效率，助推国有经济战略性调整和国有资产的保值增值。1.要有助于提升国有资产的营运效率新中国成立至今，国有资产始终是完善社会主义制度的重要物质基础，且国有资产面广量大，其营运效率的高低直接影响到国有经济的内涵和外延的提升。然而，囿于历史的局限、政府的干预及路径依赖，国企既承担社会职能，又有经济职能，致使国有资产营运效率相对低下，资产大量闲置，影响了国企效益的提高（这里的效益是指由市场竞争而非通过垄断利润获得的效益）。同时，国有资产最大的承载主体——国有企业内部缺乏切实有效的约束和激励机制也影响了国有资产营运效率的提高，制约了国企在国内市场和国际市场上的竞争力。因而，国资管理体制改革的基本出发点就是提升国有资产的营运效率，促进资源的优化配置。不仅是经营性的国有资产，非经营性的国有资产也要提升营运效率，这样才能最大化地利用国有资产，减少乃至避免国有资产的流失。在选择国有资产管理体制模式时，务必以国有资产营运效率的提升为基准。2.能够推进国有经济的战略性调整国有经济的战略性调整主要以企业、资产和经济三个方面为重点展开。在企业层面，着力形成多元化的有序格局，绝大部分国企将改制成股份制企业、混合所有制企业。因此，国有资产管理体制改革要界定清楚国有企业的参与领域、参与深度以及组织形式，关键的国企必须“绝对控股”或“相对控股”，集中发挥国企的特定作用，以适应国有经济“有进有退，进退有序”的战略性调整。在资产层面，国有资产面广量大，其不仅存在于国有企业，还分布在股份制企业、混合所有制企业以及企事业单位中。在国有资产管理体制改革过程中，如何强化出资人职能、监管国有资产、盘活国有资产、促进国有资产的优化配置是难点又是重点，要特别注重国有资产的存量重组与增量运营，以实现国有资产的适度集中。所以，必须有效界定产权，明晰和确定国有资产的最终责任人，管人、管事和管资产结合，权利、义务和责任相统一，使国有资产经营责任有效落实。经济层面上的战略性调整是从国民经济的整体利益的宏观角度提出的，它的主要着眼点在于国有经济和非国有经济的合理分工，促进国民经济健康有效地运行。国有资产管理体制改革要注重国有经济对整个国民经济的控制和主导作用，有所为，有所不为，注重并发挥国有经济和非国有经济的不同优势，共同促进国民经济稳步发展与和谐社会的有效构建。3.可以实现国有资产的保值增值国有资产是资产的一般范畴，其存在的本质是在运动中实现保值增值，且只有国有资产持续稳定地保值增值，形成“再生”机制，国有资本收益才有坚实的保障。国有资产不同形式、不同渠道的流失严重影响国家经济与财政收入。因此，实现国有资产的保值增值、防止国有资产流失，是完善社会主义制度和发展市场经济对国资管理体制改革提出的迫切要求。一些国有企业在改制过程中，以各种各样的方式低估或低价转让国有资产，甚至私下出售国有资产，造成国有资产的流失和经济效益的损失。因此，国资管理体制改革须在市场经济的框架下选择有利于国有资产保值增值的方式来构建国有资产管理的经济体制和运行机制。实施产权管理，落实产权责任人，避免政府多头管理，实时检查国有资本整体运营情况和运营质量，确保国有资产的保值增值。二我国现有国有资产管理模式的比较分析为了建立适应我国社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制，改革开放以来尤其是20世纪90年代开始，深圳、上海、武汉、辽宁、珠海等地纷纷结合自身的特点对国有资产管理和运营体制改革进行了积极的探索，并取得了改革的阶段性成果，积累了十分有益和宝贵的经验，形成了特色鲜明的五种模式。（一）我国国有资产管理的五种模式1.深圳模式：三层次向两层次过渡深圳作为改革开放的前沿地区，较早开始探索国有资产的管理模式。1987年，市政府设立了深圳市投资管理公司，主要负责管理市属经营性国有资产，并享有收益权。1992年9月成立市国有资产管理委员会，研究国有资产管理运作中的重大问题。1993年成立国有资产管理的常设机构—国有资产管理办公室。1994年后逐步建立“市国资委或国资办—国有资产经营公司—国有资产控股（参股）企业”三层次的国有资产管理运营模式。1996年，三家市级国有资产经营公司的正式运作标志着“三层次”管理模式的基本建立。第一个层次是国资委，国资委主任由市委市政府一把手负责；国有资产经营公司作为第二个层次，是独立法人，代表国家对授权范围内的国有资产行使资产收益、重大决策、选择经营者三大职能，但不直接从事生产经营活动，国有资产经营公司的构建和运作是核心环节。第三个层次是国家控股、参股的国有企业，其必须按照《公司法》或《民法》的要求展开企业的运营工作。经过几年的改革和探索，深圳市国有资产管理体制逐步完善，形成了以产权管理为主线的较为稳定的国有产权制度和运营体制的三层次模式。2004年，市委、市政府根据十六大精神，结合深圳实际，调整原有的“三层次”体制，撤销资产经营公司，即变为“两层次”模式，减少委托代理链条，以出资人职能为核心，充分体现“管资产与管人、管事相结合”。2.上海模式：三个层次，两级管理1993年上海市成立了国有资产管理委员会，以市委、市政府主要领导和各部门主要负责人组成。随后成立国有控股公司和集团公司，构建第二个层次，代表国家对下属企业行使国有股东的权利。第三个层次是第二个层次所控股和持股的1万余家企业，从而形成了“国资委（国资办）—资产运营机构（40家国资授权经营公司）—企业”的三层次的管理模式。到1995年底，将33家主管局转制为经营公司或控股公司，使国有资产管理体制改革与政府机构改革、人员分流结合起来，把撤局、组建公司、改制和授权经营同步进行，将管资产、管人相一致原则与党管干部原则相统一，并享有对控股公司的监管权、考核权、奖惩权与收益权。同时，上海市以“两级政府、两级管理”为基本原则，即：市属国有资产按“市国有资产管理委员会—市国有资产经营公司—市属企业”的构架管理，市、区两级政府所实行的两级管理职能基本相同。上海市的国有资产管理运营的主要特点是打破了专业局的行业垄断，对国有资产进行了跨行业的整合与重组。3.武汉模式：三层架构1989年，武汉市成立国有资产管理局。1994年，成立国有资产管理委员会，并组建了武汉市国有资产经营公司，授权其持有市属24家股份制企业的国有股。1997年，武汉市对工业进行全面重组，撤销所有工业主管局，调整组建了武汉国有资产经营公司、市机电国有控股公司、市轻纺化国有控股公司三大综合性的国有资产运营机构，至此，武汉市形成了“三层架构”的管理模式，即在“国有资产管理部门—国有资产营运机构—企业”三层次下实现“三个职能”分开：政府作为社会管理者的职能和作为国有资产所有者的职能分开，政府对国有企业的行政管理职能和国有资产的运作职能分开，国有资产的运营职能和企业的个体生产经营职能分开。4.辽宁模式：三个层次，两委归一1999年底，辽宁省成立国有资产管理委员会，直接管理省直属经营性国有资产。2000年4月，国资委与企业工委合署办公，企业工委承担国有企业领导班子的建设和企业党建与监督稽查工作。两委的合署办公，完成了辽宁国有资产管理体制中政府这一层次的架构，在政府的管辖下，组建了24家大型控股集团，构成了体制的第二层次，所有权下的管理职能，统一集中到“两委”，国有企业则是第三层次。两委的合署办公促使国有资产管理从实体管理转为价值管理，促进了国有资产的保值增值。5.珠海模式：一委两局，三层架构1999年4月，珠海市成立市国有资产经营管理局并设立中共珠海市委企业工作委员会、珠海市企业董事管理局，统称“一委两局”，采取“三块牌子，一套班子”的方式运作。“一委两局”对资产公司和授权经营主体以及一类企业进行直接管理，其他企业按照分类、分层管理原则归口到上一级产权主体管理。“一委两局”作为国有资产所有者代表，能够集中行使选择经营者、重大决策、资产收益的使用、占有、处置和收益等职能，实现管人、管事、管资产三结合。在建立和完善一委两局管理机构的同时，搭建了国有资产管理部门—资产营运机构—企业的三层架构，形成了以监督、管理、运营为主要内容的三个体系。在珠海市“一委两局，三层架构”的模式指导下，国有资产管理体系形成了“权责明晰、利益一致、上下联动、监管有力”的“金字塔”格局。（二）五种模式的共性与不足1.五种模式的共性第一，国有资产管理部门—资产营运机构—企业的三层架构基本相同。国有资产管理部门主要任务是对国有资产实行管理，促进其保值增值；国有资产营运机构主要行使出资人职能；国有企业则进行生产经营活动。三层次模式有利于形成政府与企业之间以产权为纽带的产权关系，促进政企分开，政资分开，调动和发挥企业的积极性，使企业成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体。第二，责权利相统一，管资产和管人、管事相结合。长期以来，政府对我国国有资产实行多头管理，形成“五龙治水”乃至“九龙治水”的格局，责权利不统一，产权虚置现象严重，管资产和管人、管事相脱节，造成国有资产的低效运行，影响国有资产保值增值。这五种模式，各具特色，但都致力于改变产权的残缺现象，实现责权利相统一及管资产、管人、管事相结合。深圳以出资人为核心，以产权纽带为主线，并在投资公司设立党委促进产权的准确到位；上海实行两级管理，明确市属企业受市国有资产经营公司的管理，而市国有资产管理委员会管理市国有资产经营公司，切实有效地落实终极责任人；武汉将“三个职能”分开的目的也是基于明晰和界定产权的考虑，使责权利相统一；辽宁将企业工委与国资委合署办公促进管资产、管人、管事的相结合；珠海的一委两局、三个体系等亦是责权利相统一的有益探索。第三，五种模式在结合各地实际的基础上都取得了一定的成效。深圳没有僵化已有的国有资产管理模式，而是与时俱进，在不同的历史时期采取不同的模式，从“三层次”过渡到“两层次”，取得了显著的改革成果。2009年，深圳市属国有企业共完成营业收入657.4亿元，比上年增长7.1%，实现利润173.2亿元，同比增长51.7%，截至2009年底，深圳市属国有企业总资产达到3030亿元，[4]提前实现“十一五”规划目标。同年，上海市国资委出资监管企业预计实现营业收入7830亿元，同比增长7.9%；累计实现利润总额381.48亿元，同比增长43%。[5]辽宁、武汉、珠海的国有资产管理改革的成效亦很显著，部分地方国有企业的利润实现成倍增长，国有经济效益大幅提升。2.五种模式的内在矛盾第一，依然存在一定的出资人缺位和内部人控制现象。三层架构中的第二层——资产经营公司尽管一定程度上实现了政企分开和政资分开，但其带有浓厚的行政色彩，不能切实有效地履行国有资产出资人的职责。同时，产权代表还会与企业的管理层结成利益共同体，形成新的内部人控制现象。第二，政府的多重目标与国有资本保值增值的冲突。政府的目标是多重性的，而国有资本的本质在于保值增值，国有资本的管理机构——国资部门在政府的领导下，可能会以牺牲国有资本的利润最大化来配合政府社会目标的实现。这样，就可能造成国有资本的保值增值与政府的目标发生冲突。第三，地方政府国有资产产权的法律认可问题难以得到保障。十六大报告中指出“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，可能会出现新的国有产权和地方政府产权界定的问题。地方政府实际上控制着地方国有企业，然而法律上缺乏对地方政府实际控制权的承认，地方政府的权利和义务不对称，这样地方政府不能切实承担起对国有资本的相应责任，不利于国有资本稳健运营和保值增值。在贯彻十六大基本精神的基础上，国资管理体制模式的建立可以总结借鉴我国现有的国有资产管理模式的成功经验，但不能全盘吸收。应克服五种模式存在的矛盾，建立健全国有资产法律法规，明晰出资人职责和政府定位，全面推进国有资产管理体制改革顺利、有效地进行。三发达国家国有资产管理体制模式的借鉴价值发达国家基本都拥有一定规模的国有资产，在国有资产管理和运营模式方面，也积累了宝贵的经验，对探索和建立适合我国的国有资产管理体制模式具有借鉴价值和启示意义。从管理层次的角度看，可以把发达国家的国有资产管理模式划分为“三层次模式”和“两层次模式”。采用“三层次模式”的主要有英国、西班牙、意大利、奥地利、新加坡等，这些国家在政府和企业之间设立国有资产产权经营机构，并通过产权经营来实现国有资产的保值增值；“两层次模式”是指不设中间层进行产权管理，而由政府直接管理企业，美国、加拿大、法国、德国、巴西等国家采用这种模式。“三层次模式”有利于政企分开、政资分离，比较适用于竞争性国企，“两层次模式”有助于国有企业真正成为市场经营主体，从而及时做出有效决策。而从管理权力的集中程度看，发达国家的国有资产管理体制模式可以分为三种：集权管理模式、分权管理模式、集权与分权结合模式，本章着重介绍这三种模式。（一）发达国家国有资产管理体制的三种代表模式1.日本、韩国的集权管理模式国有资产的集权管理模式主要以日本、韩国为代表。在这种模式下，政府对企业的管理基本上是政企合一，高度集权，企业的权限极小。企业的经营范围、投资规模及方向、产品价格、借贷和发债等都置于议会或政府的严控之下，国企利润部分或全部上缴国库。日本是“政府主导型”的市场经济国家，采用高度集权的国有资产管理体制模式。在民营化改革后，日本的国有企业比重减小，并主要分布在交通、电力、基础设施、金融、烟草等行业。日本的国有资产管理体制模式主要由经营方式和监管模式两部分组成。第一，日本采取直接经营和间接经营两种方式经营国企。邮政、国有森林和草原、印刷、造币、酒精专卖等五种企业交由中央直接经营，所有权、经营权和管理权均由政府掌握，利润上缴中央财政，亏损由中央财政弥补。特殊法人事业、第三部门、国有民营企业等采取间接经营，是独立的市场主体，有一定的经营自主权，实现的利润留给企业用于扩大再生产，亏损由财政给予一定的补贴。第二，日本对国企采取自上而下的行政性监管，即具有严格的国有资产监管模式，主要包含三方面的内容。首先，国有企业的设立、撤销、经营范围、投资规模和方向、产品价格等受政府和议会的严格控制和监督，企业的自主权很小。其次，国企的预决算受政府和国会的监控，资金筹措与运用、预决算的制定与执行一般都要经过国会或主管大臣的审批。再者，日本国企实行决策机构和执行机构一体化模式，董事会是最高的决策机构，不设监事会。韩国原属于政府多个部门分工、共管国有企业的国有资产管理模式。韩国的国企主要分布在关系国计民生的部门，也是采用集权型的国有资产管理体制模式，所有权和控制权掌握在政府手中。然而，1998年韩国开始实施国有企业管理体制改革并制定《国有企业基本法》，废止了综合部门和企业主管部门对国有企业的直接领导权限，成立了国有企业管理委员会。政府只对国有企业经营状况进行监督、检查，并建立了较为有效的激励机制，从而降低了集权程度，实现了政府对国有企业的直接管理向间接管理的转变，扩大了企业经营与决策自主权，激发了企业活力，调动了企业生产积极性。2.美国、瑞典的分权管理模式以美国、瑞典等国为代表的国家主要采用高度分权的模式管理国有资产，在该模式下市场是自由竞争的，经济运行主要依靠市场调节，企业作为经济运行的主体，生产和经营完全自由。美国作为当今市场经济最发达的国家，采取所有权和经营权彻底分开的分权模式管理国有资产。美国的国有资产主要分布在公路、铁路、机场、邮政、电力、能源等基础设施和公益性领域，所有权属于国会。美国的部分国企由国会授予政府直接经营，但大部分国企在国家所有的前提下都出租给私人企业经营，并且以合同的法律形式予以监管，承租企业自主经营、自负盈亏，政府不得干预企业的生产和销售，但享有资产收益权。美国国有资产管理体制模式有几个特点：一是国有资产有明确的法律边界，即中央和地方分级所有国有资产。二是国有资产的组建和管理有专门的立法，且各种议案必须得到国会的审议通过才能付诸实施，国会既立法又监督执法，防止政府“越位”、“错位”、“缺位”。三是审计署对国有资产经营状况、财务收支、债务等进行严格的审计监督和控制，公民亦可向议会举报国企的舞弊行为，由议会转审计署进行调查并作出处理决定。四是国资管理体制中包含较完善的激励和约束机制。激励方式有年薪制、股票期权制以及精神激励机制。而来自立法机构、政府、外部董事和审计的外部约束和完善的内部治理结构形成的自我约束机制则构成了强有力的约束机制。瑞典的国有资产比重相对较大，议会拥有国有资产的所有权并授予政府管理权。政府对企业实行间接管理，不采用行政命令方式干预企业经营，赋予国企充分的自主权，国有资产以追逐资本的本性——利润最大化为目标。瑞典政府对国有资产的监督主要通过股东大会和监事会来实行，并且有明确的法律约束。瑞典工业部的国有企业处是营利性国有企业的管理机构，其职责是：制定企业章程、决定企业变更和宏观战略目标及利润分配、任免董事会成员、审批企业财务报表等。其他事项的决策权全部下放给企业。瑞典在分权管理模式下，国有资产经营主体受政府的间接调控，以市场为导向优化配置国有资产，自主经营、自负盈亏，较好地实现了资产的有效运营和保值增值。3.英国、法国的集权与分权结合模式英、法、意、德等国对国有资产管理采取集权与分权相结合的管理模式。国企在市场竞争中享有相对充分的自主权和相对独立的经营权，并且政府也采取适当手段对国企进行宏观调控，在易产生垄断的国企部门，国家鼓励私人资本参与竞争。这里主要介绍英国和法国的国有资产管理体制模式。英国主要通过国有化运动形成国有经济，并使国有化公司分布在铁路、煤炭、石油、钢铁、通信等基础产业和高技术产业，国有企业在国民经济的发展中占据举足轻重的地位。英国的国有资产主要由贸易和工业部以及财政部负责，现行的国有资产管理体制主要有以下四个方面的内容：第一，英国议会是国有资产的最高管理机构。英国议会通过明确专门的立法管理国有企业的设立、改组及非国有化等重大问题。并授予各主管部门具体管理国有资产，负责对国企的投资、补贴等进行审批和监督。第二，强调公司治理结构的改善及激励和约束体系的建立，只设董事会，由主管大臣任命董事会成员，并赋予董事会较大的经营自主权。第三，实行计划和实际绩效报告制。国有企业要定期提交下一年的中期计划，内含经营目标设定及资金需求计划。同时，要提交经营报告副本，以了解公司的实际经营绩效。第四，授权国家企业局监管国有股股权。国家企业局不直接干预子公司的日常生产和经营，但国家企业局会对公司的财务状况和计划进行严格的审查，并要求所有参股企业向其提交公司年报、年度计划等以便企业局了解各家公司的经营情况。法国的市场经济是政府指导下的“混合市场经济”，国有化程度较高，对国有资产的管理采取国家调控和自由竞争、计划指导和市场机制相辅相成的集权和分权相结合的模式。法国的国有资产主要存在于能源、交通、原材料、加工制造、金融保险等垄断性和竞争性的国有公司。国有公司选取股份制作为其最基本的制度和经营形式，内部组织一般实行董事会下的经理负责制，董事会由国家代表、企业代表与企业有关专家及知名人士组成。国家控股一般只限于总公司（母公司）的股份，并由财政部代表国家控股，而分公司和子公司由国有化金融机构间接控股，国家不干预它们的经营管理，但母子公司形成以产权为纽带的控股、参股关系。国有公司在承担公共和福利事业等责任的基础上，享有经营自主权。同时，政府通过明确国有资产管理部门、明确的立法、任命董事、派驻监察员、设立国家审计法院等多管齐下的方式实施对国有资产的监管。（二）三种模式的启示意义与借鉴价值分析总结以上发达国家的国有资产管理体制模式，我们发现尽管各国的国有资产监督管理体制由于其国情、历史背景、经济文化等的不同而存在差异，但总结并借鉴它们的共性和成功经验对建立适合我国社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制模式是大有裨益的。1.国有资产管理体制模式的选择要与本国国情相适应发达国家的成功的国有资产管理模式都是结合特定的国情、经济、政治、文化来摸索和制定的。日本的集权式管理的形成是建立在其强大的中央集权制度和特定的社会文化基础之上的；美国自由市场和法治理念促其选择分权模式；法国的混合型市场经济使其倾向选择集权与分权相结合的管理模式。因此，成功经验告诉我们，不能照搬照抄任一国家的模式，而必须根据我国的实际国情，并适当吸收和借鉴其他国家成功经验，循序渐进地建立与完善国有资产管理体制模式，使我国国有资产有效运营并保值增值，从而促进国民经济稳健发展。同时，我国国有资产面广量大且分布的不平衡性也决定了我国的国有资产管理模式选择不能盲目跟风，而应结合国情及我国国有资产的特殊性，选定有利于提升经济整体运行效率的管理模式。2.立法明晰产权边界和出资人职能法律具有权威性和严肃性，国有资产在国民经济发展中的重要性决定了要有专门的法律来界定政府、国资委与企业以及中央与地方的责、权、利等关系，这样才不致政策朝令夕改而使国资管理混乱无序。上述国家几乎都有比较完备的立法来明晰产权的边界问题，如美国的国有资产中央与地方分级所有，所有权与经营权彻底分开，国会既立法又监督执法，保证政府管理到位。且立法中明确规定特定的机构对国有资产行使出资人职能，如韩国一直设有专门的机构代表国家行使国家所有权，瑞典工业部的国有企业处作为营利性国有企业的管理机构，其职责有制定企业章程、决定企业变更和宏观战略目标及利润分配等，这样，出资人的职能和边界清晰，政府对国有资产的干预较为规范，国有资产的运营相对稳定。长期以来，我国国有资产管理立法滞后，且缺乏统一性，使部门利益争夺加剧，尤其是法律上的产权虚置及出资人职能模糊影响了我国国有资产管理体制改革的透明度及营运效果。十六大提出的“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”已是一个极大的进步，不过我们仍需在实践中借鉴经验以使我国的国有资产管理真正走上以市场为导向的法制化进程。3.政府的直接管理和间接管理相结合，双重职能相分开大多数发达国家都把国有资产区分为非经营性国有资产和经营性国有资产，并相应地形成政府的直接管理和间接管理。非经营性国有资产运营的公益性目标和政府的社会目标一致，只要求保值即可，可采用政府直接管理的方式运作。但经营性国有资产的目标主要是增值，若采用政府直接管理的方式，其作为资产所有者和公共管理者的双重职能难免混淆，有时可能会为了公共目标而牺牲社会目标，这样不利于资产的有效运营和最大化增值。因此，对经营性国有资产，可在国有资产管理委员会和企业之间设置中间层次的国有资产控股公司负责管理企业，这样有利于减少行政干预，实现政企分开、政资分开以及双重职能的分开。简言之，政府应让竞争性国有企业按照市场化的原则运作，使其拥有完全的经营自主权，政府不应干预这类企业的生产经营，而只能是间接调控。对于非竞争性国有企业来说，政府可以直接控制产品的生产和价格，企业自身只有极小的自主权。4.完善国有企业的内部治理结构和外部约束机制发达国家的国有企业一般采用股份制的组织形式，国家依法向公司派出董事会和监事会分别行使所有权和监督权，而经营管理则由经过市场竞争选聘的职业经理人负责。这样的公司法人治理结构有利于实现国有资产所有权和经营权的分离，决策、管理和监督等权利相互制衡，从而形成自运行的内部约束机制。美国、法国等国的国有资产管理模式基本上包含通过有效的公司治理结构形成的自我约束机制。此外，这些国家还有严格的外部监督。会计师事务所、审计部门、新闻媒体、公众舆论等都对国有资产的运营构成了有形和无形的监督，包括非上市公司在内的国有企业都将经营状况以年报、考核评价报告等形式对外公布，这样对国有企业形成外部的压力和监督，可以减少由于信息不对称而可能导致的内部人控制问题。我国的国有企业尚未完成改制，行政化的管理方式还较普遍。随着市场经济发展的不断深入，我国的国有资产管理体制改革也要严格根据《公司法》的要求建立与完善法人治理结构，形成内在的约束机制和外在的监督模式，保障出资人权益，促进国有资产的保值增值和国有经济的战略性调整。四国有资产管理体制改革中的政府定位政府作为国有资产所有者，同时又是社会管理者，能否对其进行准确的定位关系到国有资产管理体制改革的成败。而且我国的大多数改革都是政府主导下的强制性变革，国有资产改革一定程度上也带有较深的政府烙印，政府是国有资产管理体制改革中极其重要的制度供给者，从这个意义上讲，政府的合理定位尤为重要。党的十六大报告为政府的定位指明了方向，报告指出：“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”因此，根据十六大报告的要求，在我国社会主义市场经济不断深入发展的条件下，要区别计划经济时期政府作为经济组织者的定位，把握新的历史条件，准确地对政府角色进行定位，使政府不缺位、不越位、不错位，促进国有资产管理体制改革的顺利进行。（一）定位之一：国有资产的出资人1.坚持政企分开中央政府和地方政府分别代表国家履行国有资产的出资人职责，即政府要把自己的角色定位于国有资产的所有者和出资人代表，而不是作为企业的经营管理者，不能干预国企的生产经营活动，影响企业独立完整的法人地位。历史证明，政府过分的行政干预将使企业缺乏活力，经营效率低下，国有资产难以最大化地保值增值。因此，在国资管理体制改革中，要切实转变政府管理企业的方式和机关行政的办事效率，坚持政企分开，实行所有权和经营权的分离，让国企真正参与市场竞争，从而实现资产优化配置。2.坚持政资分开政府要把国有资产所有者的职能和公共管理职能分开，即坚持政资分开，把国有资本出资人代表的职责授权国有资产管理机构行使，克服政府“婆婆加老板”的现象。政府主要承担公共管理职能，而国有资产管理部门专司“管资产、管人和管事”的国有资产管理职能，并向本级政府负责，这样一定程度上回避了二者相互混淆与掣肘的问题，有利于国有资产的管理和运营。3.明晰中央政府和地方政府的权利定位根据产权理论，产权明晰才能实现有效率的制度安排。因此，要界定清楚中央政府和地方政府的行使出资人职能的权利边界，即国有资产分级所有的权利边界。涉及国计民生和国家安全的国有资产、基础设施和重要资源性资产等应纳入中央政府的出资人权利范畴，其他国有资产则属于地方政府的出资人权利边界，且让出资人享有国有资本的剩余索取权，这样有利于明晰产权，调动地方政府的积极性，实现责、权、利的有机统一。（二）定位之二：宏观经济的管理者1.创建有利的宏观经济环境在国资管理体制改革过程中，政府要“有所为，有所不为”，集中精力为国企的发展创建有利的宏观经济环境。经济增长速度的平稳与否，通货膨胀率和失业率的高低、国际收支的顺差与逆差等问题都不同程度地影响国有资产的运行状况，尤其在金融危机的背景下，营造良性的宏观经济环境更是国有资产管理体制改革顺利推行的基本保障。所以，政府要致力于实现社会经济总量的平衡，有效控制经济运行，创造稳健的经济环境；调整产业布局，克服产品和产业的矛盾，为国企创造需求，充分发挥国企的生产能力，并制定行之有效的财政和货币政策，保证国有资产的保值增值。2.培育良好的市场竞争秩序我国正处于经济体制的转轨期，市场经济改革不断深入发展与完善，只有培育公平、平等、自由的市场竞争机制，才能更好地实现资源的有效利用与优化配置。国有企业作为市场主体的一部分，有参与市场竞争的权利，亦需要有一个良好的市场竞争秩序促进国有资产的良性运营。国有企业的产生和发展带有较深的政府烙印，承担较多的社会职能，政府应放活国有企业，真正落实国企的经营自主权，从而使其可以和非国有企业一起平等参与市场竞争。在给国有企业松绑的基础上，培育良好的市场竞争秩序，政府可从以下两方面入手：第一，创造公平竞争的市场环境。培育和发展各类市场，建立各生产要素合理流动的市场体系，消除商品的流通障碍和壁垒，反对垄断，保护公平竞争，建立良好的市场行为规范；打击走私活动、制止假冒伪劣行为及权钱交易等不正当竞争，净化市场环境；健全中介服务体系，为国有资产运营创建充分的市场空间。第二，法制和法治双管齐下。市场经济是法制经济，政府要健全法制建设，使国资管理体制改革既有规则限制，又有法律保障；有了法制，还要善用法治，适时地运用法律手段来规范市场主体，严惩不正当竞争，为国企改革创造良好的法律环境。总之，政府要创造自由公平的市场竞争秩序，促进国有资产管理体制改革的有序进行。3.营造积极的国际竞争平台愈演愈烈的经济全球化加速了企业经营的国际化，国有企业也要适应全球化和我国对外开放的要求走出国内市场，参与国际竞争，利用国内国际两个市场，积极有效地运营国有资产。然而西方国家企业的并购风潮、跨国公司的急剧扩张等都加剧了国际竞争，国有企业要在激烈的国际竞争中脱颖而出，迫切需要政府为其搭建积极有利的国际竞争平台。具体而言，政府要打破贸易壁垒，发挥其统一协调的作用避免企业在国际市场上竞相压价、盲目竞争现象的发生；政府要在发挥本国比较优势的基础上引导国有企业在国际市场上的经营和生产据点，并加强国有企业与国际大型企业的人才、信息技术等方面的合作，为其创造全方位、多层次、宽领域的国际贸易和投资环境，培育具有国际竞争力的国有企业，发挥多米诺骨牌的良性效应。（三）定位之三：全民的代理人与国资委的授权人在我国的国有资产运营中，委托代理链条较为冗长和复杂，主要表现为以下的层级关系：国家→政府→国资委→国有资产运营公司→国有企业→国有企业的经营者。而政府在其间扮演了双重角色，既是国有资产的终极所有者——全体国民的代理人，又是国有资产管理委员会的授权人，委托国资委履行出资人职能。1.国有资产终极所有者的代理人全民是国有资产的终极所有者，而政府作为当前条件下最权威的代表，全民与政府形成了国有资产委托代理链条中最初始的委托代理关系。政府要牢记自己是国有资产终极所有者的代理人，贯彻全心全意为人民服务的宗旨，履行好代理人的职能，接受全民的监督，保障所有者的权益。而公共选择理论告诉我们：政府是理性经济人的化身。那么政府出于其多元目标的考虑，可能会发生委托人与代理人的目标冲突，进而不能保证国有资产的有效运营和保值增值的最大化实现。因此，应充分发挥我党的政治优势，积极推进民主和法制建设，建立有效的公众监督机制，最大限度地缩小并弥合政府与全民的目标差距。这样，国有资产的有效运营才有保障，国民直接或间接地享有国有资本的分红收益才有政治基础。2.国有资产管理委员会的授权人设置国有资产管理委员会的目的是为了解决产权虚置的问题，使国有资产具备人格化的产权主体。政府作为国有资产的出资人代表是授权主体，委托国资委管理国有资产。既然是授权，政府只应对国资委进行监督，并享有国有资本的剩余索取权，但不应干涉国资委的独立决策。然而，在当前的体制下，政府的意志决定着国资委的行为，国有公司的董事会、监事会和高层经理人员仍是政府派出的，国资委缺乏决策的独立性及权威性，无法真正对国有资产经营负责，从而弱化对国企经营者的监督和约束，增加委托代理风险，致使企业内部人控制问题严重。因此，不论是中央政府还是地方政府，都要界定清楚其作为授权人的职责，不能控制和决定国资委的独立决策，让国资委有权通过向企业派出董事参与公司治理，实现决策权与执行权的分权制衡。当然，国资委是否会尽心尽责地监管国有资产也是政府不愿放权的原因之一。根据重复博弈的委托代理模型，政府可以和国资委建立长期的委托代理关系，进行多次的重复博弈，从而根据大数定律来确定国资委的监管是否有效。同时，要给予国资委以激励机制，并建立有效的信息机制和清晰的信息传导路径，克服棘轮效应，使其管理国有资产既有动力又有约束机制。这样，政府就可以真正向公共管理职能回归，不再执行国有资产管理职能，对国资委从控制和决定转变为监督和授权。五新型国有资产管理体制的目标模式设计党的十六大确立了深化国有资产管理体制改革的新型框架和基本思路，促使国有资产管理体制改革取得显著成绩，如出资人职能逐步到位、公司法人治理结构不断完善、国有资本经营预算制度逐步建立等。然而国有资产的立法、政府和国资委的定位、中央和地方的权限划分、国有资产保值增值的责任等都需要进一步明晰和完善。且从国有资产管理体制的历史变迁来看，计划经济时期和市场经济时期的国有资产管理体制的性质、框架、运行模式等均有差别。因此，我们有必要在新的历史条件下，按照十六大确立的框架和思路，设计新型国有资产管理体制的目标模式，促进国有资产管理体制改革的全面推进与顺利完成。从理论、国内外的实践经验及中国的实际出发，应建立中央与地方分级所有基础之上的国资委—国有资产运营公司—企业的三层次模式，实行集权与分权相结合及经营性国有资产和非经营性国有资产的分类管理，实现新型国有资产管理体制模式的构建。（一）设计目标模式的基本原则1.“分级所有”原则为了解决国有资产管理体制改革中的出资人缺位问题，并充分发挥中央和地方的积极性，十六大提出在坚持国家所有的前提下，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责享有所有者权益”的双层出资人体制模式。这就意味着中央和地方政府从“分级管理”已转为“分级所有”。同时，十六大报告还明确了中央和地方的权能范围，即“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责”，这有利于解决中央政府对庞大的国有资产进行统一管理而引致的低效问题。因此，在设计新型的国有资产管理体制目标模式时，要按照“分级所有”的原则，让中央和地方分级行使出资人职责，并分别建立中央和地方两级资产并列运行的监管体系。通过逐级授权，明确界定各自管理国有资产的范围，负责所辖国有资产的管理、处置和收益等，有利于发挥各级政府有效管理国有资产的积极性，促进产权的明晰化，进而从整体上落实对国有资产的管理和营运，实现其保值增值的目标。2.“政资分开”原则政府的社会经济管理职能与国有资产出资人职能常常混一，形成政府多头管理及产权模糊的局面。针对此问题，十六大要求“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。在目标模式设计过程中，中央政府和地方政府应设立国有资产管理机构，并通过国有资产管理机构与国有资本运营机构发生投资关系，进而形成所有权与法人财产权的分离。政府专注于管理社会公共事务，授权国有资产管理机构履行出资人职责，改变“多龙治水”的局面，使政府作为国有资产出资人代表的管理职能和社会经济管理职能严格分离，促使产权清晰，出资人真正到位。3.“分类管理”原则我国国有资产面广量大，情况复杂，分类监管十分必要。在美国，国会对国有企业进行直接监管，甚至对每家政府企业一一立法，我国国有企业数量众多，尽管不能对专门的企业立法，但有必要对经营性国有资产和非经营性国有资产实行分类管理。涉及国家安全的行业、自然垄断行业，提供重要公共产品和服务的行业，高新技术产业以及支柱产业等关系国计民生的非经营性国有资产不能实行市场化运作，应将其纳入政府的集权管理以实现其社会管理的职能；涉及产品生产、流通、经营服务等领域的经营性国有资产，应纳入分权管理，按市场经济的内在规律进行运作，政资分开，由国有资产监督管理委员会授权的国有资本运营机构按照现代公司治理结构的要求进行统一管理。4.“责权利相统一，管资产与管人、管事相结合”原则倘若政府只是从名义上设置国有资产管理机构，并决定国资委的决策，那么长期以来存在的管资产和管人、管事相分割，多头管理又无人负责的问题就不能得到实质性解决。因此，在政企分开、政资分开的基础上，要真正赋予国资委作为出资人代表的权利，享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者的权利，实现管资产与管人、管事相结合。同时国资委要履行出资人义务，管理好经营性国有资产，实现国有资产的保值增值，实现责权利相统一。遵循“三统一三结合”原则，才是真正落实国有资产的权利与责任主体，才有助于提高国有资产的运营效率。（二）构建目标模式的总体框架在满足基本原则的基础上，结合国内外的模式，新型国有资产管理体制目标模式的基本框架是：分级所有前提下的国资委——国有资产运营公司——企业的三层次模式，即“分级所有，三层管理”的体制模式架构（如图12-1所示）。“分级所有”使中央和地方政府能够因地制宜地管理和运营国有资产，解决产权主体的“缺位”和“虚位”问题；“三层管理”有利于政企分开，政资分开，建立符合市场经济要求的现代企业制度，促进国有经济的战略性调整。图12-1国有资产管理体制目标模式的总体框架图第一，监管层——中央与地方两级国有资产监督管理委员会。中央与地方两级国资委分别代表中央和地方政府对所监管企业行使出资人职责，与政府形成国有产权的委托代理关系。按照十六大、十六届三中全会以及《企业国有资产监督管理条例》的规定，国资委的职能定位是监管国有资本，实现国有资本的保值增值，即国资委不干预企业的具体经营活动。因此，监管层主要职责有：派出监事、任免并考核企业负责人、完善公司治理结构、监管国有资产的保值增值、维护出资人权益等，国资委要按社会主义市场经济体制和现代企业制度的要求建立完善的选人用人机制，推进其职责的顺利完成。同时，国务院国资委与地方国资委不是行政上的隶属关系，而是监管业务上的指导与被指导的关系。监管层的目标是“建立国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。第二，营运层——中央与地方两级国有资产营运机构。倘若将我国面广量大的国有资产全部交给国资委管理，国有资产营运效率和质量将难以保证。因此，要在国资委和经营性国企之间设立国有资产运营机构这一特殊法人主体。国有资产运营机构由国资委授权设立，主要以持股运作方式从事国有股权管理和资产经营活动，国资委和运营机构形成了以产权为纽带的委托代理关系，运营机构以其所代理的国有产权对国资委负责，并以出资额为限对处于经营层的企业履行出资人职责。在营运层的构建上，可将行业特点相似的国有企业通过资产重组建立国有控股公司，亦可以大中型企业为骨干形成具有国际竞争力的企业集团负责运营国有资本，实现政企分开与政资分开。当然，各地方政府可以根据实际情况选择是否需要建立营运层，如果地方国有资产规模较小，可考虑选用两层次模式，减少因委托代理链条过长而造成的效率损失。营运层的目标是“探索有效的国有资产经营体制和方式”。第三，经营层——中央国有企业与地方国有企业。包括国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业在内的国有企业作为资产经营的最终主体，负责国有企业的经营及国有资产的保值增值。在经营层上，国有产权转换为法人财产权。中央国企和地方国企依法享有法人财产权，自主经营，自负盈亏，对国有资产负有保值增值的责任。国有企业应按照现代企业制度的要求建立有效的法人治理结构。董事会和股东代表大会作为所有权的代表机构行使决策权；从职业经理人市场选聘的经理人员行使经营权；监事会行使监督权。公司制的运作模式有助于实现所有权