城管执法局执法规范

规范行政执法讲座陕西科技大学吴翠珍教授

——加强城管执法规范化建设前沿

随着经济社会的迅猛发展，人民群众的法律意识日益增强，社会各界、公众对城管执法理念、执法能力、执法水平提出了更高的要求。特别是在金融危机不断蔓延，社会深层次矛盾日渐凸显的今天，作为城市公共秩序维护者的城管，其管理活动出现的任何一点偏差或失误，都极容易引起社会的强烈反响，从而降低执法局的执法公信力，影响党和政府在群众中的威信和形象。就在此时，我国各地先后提出了城市管理领域实施相对集中行政处罚权规范以来，广大行政执法人员按照法定程序规范执法，为城市管理执法工作的提供了依据。可谓是治本之策，也是深入学习实践科学发展观，推动城管工作又好又快发展的重要切入点，更是城管工作实现新跨越的重要契机。

行政执法是全面推进依法行政、建设法治政府的重要环节。行政执法的水平，客观地反映了依法行政的程度。推进城管执法规范化建设，既是提升执法机关执法能力、促进社会公平正义的必然要求，也是维护社会和谐稳定、保障社会经济发展的重要举措。为此，加强执法规范建设，着力提高“理性、平和、文明、规范”执法理念,不仅体现了城管执法的时代特征，而且还确立了新形势下城管执法的价值核心和行为方式，更重要的是为城管执法提供了准则和方向。也只有尽快树立正确的执法理念、尽快把握规范执法的内含，将对推进执法规范化建设意义重大而深远。

一、什么是理性、平和、文明、规范理性平和文明规范理性的执法方向。理性是在执法过程中从理智上控制自己的执法行为，使之不失控、不偏颇。理性执法要提倡“无为而治”，真正体现“宽严相济”。具体是能够理性地把握和处理城管工作中的一系列重大关系。在办案中，真正做到“以法为据、以理服人”，以理性思维去分析矛盾、化解矛盾，真正地融法、理、情于一体。例如江苏大力推行的“说理执法”，在执法中讲清事理、法理、情理，使当事人理性接受处理结果和承担法律责任，很好的实现了法律效果和社会效果的有机统一。平和的执法心态。平和是我们在执法中要保持言行温和，令人接受。平和乃厚德载物（以崇高深厚的德泽育人利物）、雅量容人、客观理性之基石。既要有宽容平和的胸襟，又有冷静平和的内涵，同时还要培养自己乐观、豁达、宽容、健康的心态。一个著名的思想家讲：平和心态是把打开通往成功之路难关的钥匙。有什么样的心态就会有什么样的行为，有什么样的行为就必然导致有什么样的结果。这就要求以平等谦和而不是居高临下的冷漠态度对待人民群众，要以公心、诚心和耐心解决人民群众的诉求，疏导和化解社会矛盾，最大限度地增加和谐因素。文明的执法行为。文明是我们在执法中表现出的语言和行为举止上的文明。文明执法是我们素质的综合反映；文明执法是平和执法心态的外化延伸。

这就要求我们改进办案方式方法，坚决决纠正简单执法甚至粗暴执法的问题，用群众信服的方式执法办案，使人民群众不仅感受到法律的尊严和权威，而且能感感受到城管队伍的精良素质。如石家庄推行的“亲情执法”，执法中遇到执法对象违反市容管理时，第一次不得罚款，以劝说解释为主。在“亲情执法”中寻求“管”与“被管”的平衡。规范的执法习惯。规范是按规定办事，使之合乎要求。规范执法是要求我们要严格按照法律、法规、制度执好法、办好案，同时还要在完善执法管理上下工夫，细化办案规程，完善业务流程，规范办案环节，力求使每个执法环节都有章可循。把“规范”培养成为民警的自觉行为。以上四个方面从不同角度诠释了执法工作的形式要件和内在要求，既各有侧重，又相互关联。“理性、平和”的执法方向、心态是执法规范化的基础，“文明、规范”是执法规范化的的目的、归宿。只有“理性、平和”的执法行为和心态，才能实现“文明、规范”执法的目的，才能赢得群众的支持和肯定。因此我认为着力提高“理性、平和、文明、规范”的执法能力是开展执法规范建设的关键。依法行政的基本原则（一）合法行政法律优位：正式的法律渊源要优于从属的法律渊源上位法优于下位法法律保留：只有在法律明确授权的情况下才可以实施某种行政行为（二）合理行政

1、公平、公正原则

2、平等对待原则

3、正当裁量原则

4、比例原则（三）程序正当行政机关做出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序。原则：（1）任何人不应成为自己案件的法官（2）任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为其提供公正的听证或其他听取意见的机会。基本要求：（1）行政公开（2）听取意见（3）回避（4）保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权（四）高效便民高效：一指行政效率高、行政反应快二指行政成本低、效益高高效便民具体要求：（1）进一步转变政府职能（2）科学调整行政机关的权力配置（3）完善行政程序，严格依程序办事（4）转变观念，创新行政管理方式（五）诚实守信诚实守信是指行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。国务院《全面推进依法行政实施纲要》诚实守信原则：首先，要求政府信息必须全面、准确、真实，唯有如此，相对人才有可能有计划地安排自己的生活和经济、社会活动，公民的知情权才能得到真正的实现。其次，规定非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。（六）权责统一要求：（1）行政权力的配置应当切实满足行政机关履行法定职责的需要。（2）行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。（3）应当进一步发展和完善行政监督制度和机制行政执法行政执法：仅指行政机关执行法律的行为，指国家行政机关或者其他享有行政管理职权的组织，依照有关法律、法规和规章的规定，对行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，或对其权利义务的行使和履行情况进行监督检查，以实现行政管理目的的具体行政行为。要点：1、行政执法的主体是特定的2、行政执法是行政机关管理社会公共事务的具体行政行为，其对象是作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织3、行政执法是行政机关组织实施国家有关行政管理的法律、法规和规章的行为，是法律、法规、规章直接生效的实施行为。行政执法行为的成立要件：行政执法行为是行政执法机关依法行使职权的行为，按照依法行政的原则，只有合法的行政执法行为才能产生法律效力。合法有效的行政执法行为包括实体要件和形式要件。（一）实体要件：1、无论是行政机关或者是享有行政管理职权的其他组织，都必须是依法组成的，且行政执法人员具有行政执法资格。2、行政执法的主体必须在其法定的职权范围内进行行政执法，不得超越职权。3、行政执法行为代表和体现了行政执法主体的意思，其意思表示必须真实。4、行政管理相对人必须具有法定的权利能力和行为能力。5、行政执法行为的标的物依法具有可执行性等。（二）形式要件1、符合法定程序2、符合法定形式行政执法行为的法律效力：是指行政执法所产生的法律效果和影响力。行政执法行为法律效力的内容：（一）确定力是指行政执法行为一经成立，非依法律、法规、规章规定并经法定程序，不得随意变更或撤销。

1、行政执法的效力不因行政执法主体的变动而变动，也不因行政执法人员的变动而变动。

2、只有具有下列行为之一的，才能经法定程序改变或者撤销行政执法行为：（1）在行政执法行为有效成立后的法定期间内，行政相对人申请行政复议，行政复议机关可以决定变更或者撤销该行为；（2）行政机关的上级机关发现行政执法行为违法或者不当的，可以依照法定程序作出撤销或者变更决定；（3）相对人在法定期限内向法院提起行政诉讼，法院可以依法判决撤销或者变更执法行为；（4）原执法机关需要改变或者撤回已作出的行政执法行为，必须经过与作出原行政执法行为相同的法律程序。（二）拘束力是指行政执法行为生效后对行政机关和行政相对人所产生的法律上的服从力和不可抗拒力。

1、对行政机关的拘束力。行政执法行为生效后，做出该行政执法行为的机关本身、他的下级机关也受该行为的约束，做出该行政执法行为的上级机关，也同样受约束，不能因为是上级机关就对下级机关的行政执法行为拒绝承认或随意改变。

2、对行政相对人的拘束力。对于生效的行政执法行为，行政相对人必须严格遵守和执行，积极履行执法行为所确定的义务，否则，就要承担相应的法律后果。（三）执行力是指行政相对人不履行行政执法行为确定的义务时，行政执法机关采取法律赋予的强制手段，迫使行政相对人履行的效力。注意问题：（1）所有行政执法行为都要通过强制手段来实现，?行政许可就不涉及强制执行的问题。（2）不是所有行政执法行为都必须强制执行。只是在行政相对人拒不履行义务的情况下，才需要强制执行。（3）所有行政机关都有强制执行权，?只有公安、工商、税务、海关等少数行政机关拥有强制执行权，其他行政机关在行政相对人不履行行政义务-时，只能申请人民法院强制执行。行政执法主体行政执法主体是指依法享有国家行政职权，能以自己的名义行使行政执法职权，并能独立承担相应法律责任的组织。特征：1、行政执法主体是组织而不是个人2、行政执法主体是依法享有行政职权的组织3、行政执法主体是能够以自己的名义行使行政执法职权的组织4、行政执法主体是能够独立承担法律责任的组织行政执法依据行政执法依据的种类包括行政执法的法律依据和事实依据。（一）行政执法的法律依据：指行政执法行为借以成立的行政法律规范。即行政机关行使行政职权，作出行政决定所依据的法。（二）行政执法的事实依据：指作出行政执法行为所依据的法律、法规、规章规定的，能引起行政法律关系产生、变更、消灭的客观事实。（1）必须是客观存在的事实（2）必须是法律、法规、规章所规定的事实（3）其形式、收集方式和手段必须是合法的行政执法程序行政执法程序，是行政主体行使行政执法权作出决定、以及行政相对人参与行政行为所遵循的步骤、方式、顺序和时限的总合。1、行政执法程序是针对行政执法行为而言的。2、行政执法程序包括步骤、方式、顺序、时限。行政执法程序的功能：1、避免行政权滥用2、保障行政相对人的合法权益3、提高行政效率基本原则：1、公开原则2、公正原则3、参与原则4、效率原则基本制度：（一）信息公开制度任何人都可以成为信息公开的对象或受益人（二）告知制度行政执法人员如果在实施行政执法时未向当事人表明身份，将构成程序上的违法。包括：1、告知决定。如受理或不受理、许可或不许可、处罚轻重或不予处罚等。2、告知权利。如告知陈述和申辩的权利、听证的权利、申请行政复议或提起行政诉讼的权利等。3、告知其它事项。如听证的时间、地点，神速的时间、期限等。（三）听证制度就有关问题听取当事人、利害关系人的意见的制度，确保了行政相对人有机会表达自己的意见。（四）回避制度指与所处理的行政执法事务有利害关系的行政执法人员不得参与处理该项行政执法事务的制度。（五）时效制度规定行政执法行为开始或结束的时间以及与此相关的法律后果的程序制度。（六）说明理由制度行政执法机关或者工作人员在作出影响行政相对人权利义务的决定时，必须说明事实根据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、利益等因素的制度。（七）救济制度指在行政相对人不服行政主体作出的影响其权利义务的行政执法决定时，法律应为其提供申诉或申请复议以获得救济的途径与机会，由有关国家机关对原行政执行决定进行审查并作出裁决的制度，“无救济即无行政”。它既包括行政机关内部的救济，也包括司法救济。行政执法责任是指行政执法主体在行政执法过程中因违法或不当行为，侵害了公民、法人或其他组织的合法权益所应承担的法律责任。构成要件：（一）行政执法行为违法或明显不当1、超越职权2、行政不作为3、证据不足4、适用法律错误5、违反法定程序6、滥用职权承担行政执法责任的方式：行政执法责任本质上属于补救性责任。1、行政执法主体主要以下列方式承担责任：（1）撤销违法行为（2）重新作出行政行为（3）变更或修正行政行为（4）履行职责（5）返还权益（6）恢复原状（7）赔偿损失（8）承认错误、赔礼道歉（9）恢复名誉、消除影响2、行政执法人员承担责任的方式主要有：（1）行政处分（2）取消行政执法资格，如暂扣或收缴行政执法证件、调离执法岗位等（3）经济追偿，即责令有故意或重大过失的行政执法人员承担赔偿金额的全部或部分行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度，旨在形成职权明晰、权责一致的责任机制，保障法律、法规、规章的正确有效实施。主要内容：1、清理确认执法主体，搞清楚谁有权执法，以什么身份执法。2、梳理执法依据和执法职权，解决执什么法的问题。3、分解执法职权。4、确定执法责任。行政执法部门任何不作为和乱作为都必须承担相应的责任。美国人的评价：普通中国人通常只关心他们的家庭和亲属，中国的文化是建立在家族血缘关系上，而不是建立在一个理性的社会基础之上。因而中国人只在乎他们直系亲属的状况，对与自己毫不相关的人所遭受的苦难则视而不见，毫无疑问，在处理和自己无关的问题上就会自然表现出自私，冷酷；在涉及自身利益的问题上往往又会表现出冲动的一面。“躲”

例：躲猫猫事件

24岁的云南玉溪北城镇男子李乔明因盗伐林木被刑拘，在看守所被打死了，警方对外宣称他在放风时和狱友玩躲猫猫游戏撞在墙上撞死了。撞墙死亡的说辞遭一致质疑。

躲猫猫和俯卧撑、打酱油并称“中国武林三大顶尖绝学”，“躲猫猫”大红大紫，除网友相传遍地开花外，还有一个最直观的标志，一夜间风靡互联网：“珍爱生命，不躲猫猫”让我们看：

首先是对袭击的判断：语言威胁？阻挠？反抗？警告？（程序）威胁程度（具体语言）？阻挠了没有？是如何阻挠的？是否有主动抓、挠、打等行为？主动与被动？什么是袭击：是对不备之执法者突然实施（暴力）攻击的行为。语言威胁是非暴力威胁，而非暴力威胁不是袭警。我国刑法中没有袭警罪，只有妨害公务罪，对以非暴力、威胁方法妨害公务的，尚没有明确的规定。在司法实践中即便是以暴力威胁行为发生，但还要求必须造成严重后果才定罪处罚。公安机关：要认定是否合法的关键是要看是否有阻挠和袭击行为事实的存在。如果不是袭击，所以使用暴力手段就是不合法的。那么对于使用语言威胁、被动阻挠、被动反抗的行为是不是构成阻碍执法者依法执行职务？

依据《治处法》第五十条:阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,处警告或二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款;

阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。

刑法第277条：以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。那么执法者怎么办？理性执法依法调查取证；依法作出决定。因此，在我国建立理性的执法方向至关重要。要做到理性执法就是要克服带有激动的，冲动的，片面的，易出现错误感性思维；理性思维既能够识大体、顾大局，而且还更加睿智，具有稳定的心理素质。此案最后被认定为：执法者滥用暴力，致当事人受伤，应追究当事人的法律责任。例如：石家庄的亲情执法在石家庄市新华区的一个路口，记者见到了摆着小杂货摊的残疾退伍军人张玉龙。他曾一度以自己的特殊身份拒不办理合法经营手续，并且占道经营。新华区城管大队了解到张玉龙家庭困难，夫妻两人都下岗在家，于是主动找上门，表示在政策允许的范围内可给予他照顾，但该办的证照一定要办，费用可以根据有关规定减免。考虑他身体不便，城管人员承诺每年主动给他办证并送到家。张玉龙被感动了，主动退出马路，到指定的地点经营。张玉龙对记者说：“没想到印象中严厉苛刻的城管人员会如此善解人意。”执法理念的更新我国：理性、平和、文明、规范执法。树立理性、平和、文明、规范执法的新理念，是公正、文明执法的提高和升华，是新形势下党中央对执法机关的明确要求，是人民群众的殷切期望，也是做好城管工作的基本要求。

执法者要深深懂得，如果不依法执法，他们不仅会受到社会和良心的谴责，还最终会受到法律的制裁。再让我们看一个案例：

某市城管局孙某等4名执法人员在上沟村，因垃圾堆放问题与村民发生冲突。此时，市水利建筑公司总经理魏某和该公司党支部书记王某驾车路过，见双方发生冲突，便拿出手机下车拍摄。执法人员见状，一拥而上，立即制止其拍摄，在抢夺魏某手机的过程中，将魏某打倒在地，5分钟后，魏某则不省人事，被抬上车辆，送往市第一医院，经抢救无效死亡。经了解：事发地是垃圾场，位于路旁，附近有村民的住房。两年前，有关部门与该村商定，将路旁的这块地作为垃圾填埋场。由于垃圾场臭味太大，并致饮水变质。

2010年元旦，约定期限已到，村民便不许再往此处填垃圾，但每天仍有多台垃圾车将垃圾运送至此。

案发后，市公安局即对该案进行立案侦查，市检察院法纪、监督部门干警介入全面核实案情。

1月14日，市纪委决定，给予该事件孙某等4名涉案人员开除党籍的处分。

1月14日，市委决定，免去市城管局长齐某市政府副秘书长、市政府办公室副主任职务。

1月18日，市公安局将调查材料报请市检察院批捕。

1月19日，市检察院对孙某等4名犯罪嫌疑人作出批准逮捕决定。市法院择日开庭判决。

此案在社会上引起强烈反响，同时遭到社会舆论强烈谴责。这是一起典型执法者违法的案例。

执法理念：理性的执法方向平和的执法心态文明的执法行为规范的执法习惯

正视问题是改进工作的前提。我们在看到执法工作取得成效的同时，也应清醒看到，当前一些单位执法工作仍不够规范，执法中出现问题依然比较突出，执法质量还不尽如人意。二、目前城市管理行政执法中存在的问题

（一）法规与制度建设不能给予行政执法提供有利的支撑。（二）执法人员的执法技巧不高、态度不好。

（三）堵疏不平衡的问题。

作为行政执法机关，要合法有效地对城市管理进行行政执法，必须做到证据确实充分、程序合法、适用法律正确，这是一个合法的行政执法案件必须符合这样基本条件。有些法律与法规的可操作性不强。例如：行政处罚法第四十条规定“行政处罚决定书应当在7日内依民诉法有关规定将行政处罚决定书送达当事人。”由于行政处罚的对象具有动态性与流动性的特征，完全采用民诉法的有关规定是难以适应行政执法的需要。特别是证据的收集，更为困难。如有一些当事人对执法者的调查取证工作不予配合、不提供有关的资料，而公安的保障职能不力等。同时还规定被诉行政机关对其行政行为在诉讼中承担举证责任，如果行政机关在诉讼中不能提供足够证据证明其所认定的事实，则要承担败诉的法律后果。行政执法人员的态度与技巧直接影响着党和政府在人民群众中的地位与形象，一次不规范的执法对社会所产生的负面影响力要远远胜于十次文明与严格执法对社会的正面影响力。（1）态度粗暴、语言不规范。一句礼貌的问候语能让相对人与你平静的交流，一个规范的敬礼动作能使瞪圆眼睛者怒色平和。耐心的劝导能使得相对人知错而改。（2）执法技巧不高（稳妥而合理地处理各类违法行为的能力）。由于过分的追求案件的数量，重检查、轻效果，忽略行政处罚的基本功能——教育，如：同一辆人行道的违法停车出现了两张罚单，这一问题的出现是与相对集中行政处罚权的初衷是严重背离的。通过执法人员对一些违法行为给予坚决的取缔，或给予较重的行政处罚，以便彻底根除。在执法中，最典型的执法方法就是在一天的早、中、晚进行的集中整治活动。这种集中整治有力地打击了违法气焰。从目前来看：堵多、疏少的情况突出，我认为要坚持符合市场经济发展的规律为第一要求，重规范管理，引导监督，而不是取缔，极大减少暴力抗法事件，最终形成长效管理机制，避免发生按下葫芦，又浮上瓢结果。长沙城管局党委书记、局长袁志恒：城管“借法执法”,底气不足,只有国家立法机关尽快制订有关城管的“当家法”,做事才有规矩,腰杆才硬得起来。分析“5.15”事件执法中存在的问题:

据报道：2008年5月15日下午3时，在郑州市同乐路与东三街交叉口附近，两辆印有“城市行政管理执法”字样的红色小货车突然停下，数名着制服的执法人员走下车后，大声喊：“快搬东西！”于时指挥着一些着便衣制服的男子来到了一家蔬菜店门前，将一箱箱蔬菜搬到了执法车上。店主李某出来阻拦，并与搬东西的人发生了正面冲突，由于李某的强行阻拦，导致被打倒在地，李某的妹妹上前拉架，也被便衣男子推来推去，手部也被抓伤。执法手段简单粗暴、态度蛮横、未说明理由、扣留物品未出具任何相关法律手续。违法滥用暴力手段，即便是阻碍执行职务的行为发生，也应该由执法人判断后，由执法人实施，本案由无执法资格的人共同致当事人不应有的受伤，是严重的违法。在附近占道经营水果摊另一家店铺见此情况，立即将水果箱往屋内搬，还没等搬完，几个便衣男子便出现，抱着几箱水果就往执法车上装，店主付某15岁的儿子见状即刻接近执法车想将水果搬回来，被打，付某夫妇上前阻拦也被便衣男子围住殴打。无论采取何种强制手段，都应先行告知当事人，否则就是违法。欺凌弱小，对当事人进行殴打，蓄意伤人，本身就是执法犯法。此时，对面一位修车的王师傅和路过的赵某上前劝阻，也遭便衣男子的殴打，随后，一个执法人员威胁赵某少管闲事。此时便装男子停手准备离开，赵某上前想阻止，结果被强行推到了一辆执法车上一直被拉到了南阳路派出所院内，由两个便装男子扣留其长达1个小时后脱身。。此次事件过程中，共计有4个经营者和2个路人被围攻和殴打。随后引发了由数百人参与上访、请愿的群体性事件。一是执法人员擅自使用刀具威胁，充分体现胡作非为；二是已经构成非法拘禁、置党纪国法于不顾，经了解，这次行动是金水区执法局和南阳路街道办事处组织的联合执法行动。事后被打当事人多次向有关部门上访、投诉并要求政法机关严肃处理和赔偿。在调查中，执法局领导没有主动对事件承担责任，打人竟成了个人行为。而南阳路街道办事处则称他们没有参与这次集中执法行动。群众还反映：“有的在附近占道经营店铺他们竟然熟视无睹，太不公平了”。问题：1、本案中存在哪些问题？2、执法如何做才能使人信服、理解和支持？英国培根：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪是无视法律——好比污染了水流，而不公正的裁判则毁坏了法律——好比污染了水源。”所以，执法活动如果不能做到公正，法律就无尊严、权威可言，失去了公正的执法，其危害猛于虎。

不同的国情：前不久，美国媒体报道：因为警察准备给中国留学生杨某开罚单，杨某上去与女警察争执，希望她不要开罚单。然而，坐在车内的男警察认为他是在袭警，下车后冲上去就把他擒住。坐在车内的杨某父亲见状，急忙下车救儿子，但他的举动同样被警察视为袭警。男警察出手并立即与当地警察局联系。几分钟后，8辆警车载着20多名警察呼啸而至，他们给杨某戴上手铐后，把他推进警车。法院裁定为：袭警成立。这件事被华文媒体吵得沸沸扬扬，有的则认为裁定有失公正。其中的误会主要是因为中美两国在处理同类事件时的方式不同引起的。在美国，不管什么时候，面对执法人员执行公务，一定要百分百的配合，有什么理最好到法庭上再讲。目前现状：群众对执法公正和效率的要求越来越强烈，执法工作越来越成为人民关注的热点，执法活动已处于日益广泛的社会监督之下。城管执法中处理的每一起案件，发生的每一个错案，出现的每一个瑕疵，都有可能成为社会关注的焦点和媒体炒作的对象，很容易被境内外敌对势力和一些别有用心的人利用，直接影响甚至危及到社会稳定，损害党和政府的形象。据有关资料显示，由于城管执法不公引发的群体事件已明显呈上升趋势。因此，大力推进执法规范化建设势在必行。三、大力加强行政执法规范化建设

执法规范化是执法机关依据社会的变化，适时调整其行为的准则，使之符合公众需要，减少内部资源浪费，获取与外部环境的协调发展，从而充分发挥执法应有的社会效能。规范执法作为当前城管工作的重要内涵，是我们自身建设和科学发展的迫切需求，我认为规范执法的目的就是力求达到执法效率与社会效果统一。

资源利用目标实现低成本高成就执法效率社会效果规范执法追求的社会效能图执法行为（方式、方法）决定效率执法过程－如果是生产流水线，执法民警－是生产者（操作者），人民群众－是消费者，产品－生产者为消费者提供的是安全服务，产品质量取决于执法行为（操作方式）。规范化法制化科学化秩序化科学化是规范化的根基法制化是规范化的保障秩序化是规范化的前提科学并不能保证其本身的正确。如何解决：一要有科学的思维观念二把科学与人文相互融合科学，解决“是什么”，“为什么”。人文，解决的是“怎么办”，即应当符合人民、民族和国家的利益。一个正确的思想和行为，必定是科学精神与人文精神的高度统一，必定能够达到和谐。如何解决呢？必须要依法行政有法可依；有法必依；执法必严；违法必究。如何解决呢？应当建立规范执法的工作秩序。人与动物的根本区别在于人是一种有秩序意识的群居动物。没有一定的秩序，整个社会的安定就会受到威胁，每个公民的工作、学习和生活就不能正常进行。要建立规范的秩序，还应确保政令、警令畅通。要和谐就要选择中庸中就是适度，不偏之谓中，不易之谓庸，不偏左，不偏右，不过大，不过小，就是恰当、适度。例如：什么是“阻挠执法”？

2008年6月27日9点，南京某区城管执法人员李某等两人来到辖区路边一家烧烤店，李某要求店主将摆在店门口的桌子和玻璃柜搬进店内，于是店主马上招呼客人倒地方。此时，正在店前吃烧烤的郑某和王某，看两名城管人员到来后及听到对店主的命令的腔调，便心生不满，郑某朝着刚转身离开的城管人员竖起大拇指说“你们真牛！史上最牛！…”一会儿，多名城管人员在李某的带领下突然返回，李某指着正在吃烧烤的郑某说：“他阻挠执法？…”郑某说：“我没有…”。李某说：“你还嘴硬，跟我们走”。其中一名城管上前抓住郑某就往外拉。。。经过城管人员的商量，才把郑王两人放走。郑王二人认为城管人员侵犯了他们的公民权，马上报警并通知了家人。问题：1、李某的认识对吗？

2、郑王二人的申诉有效吗？案例分析：

1、本案单凭郑某的说话是否就能构成为阻挠执法？认定阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为的要求是：

(1)已经造成了阻碍执法的事实后果；

(2)郑某和王某涉嫌阻碍执法行为的笔录证据；

(3)需要能够证明阻碍执法行为的旁证；如录音、录像，证人证言等。

2、在没有任何事实证据的情况下就认定为阻挠执法，如还以当事人对抗执法采取暴力手段。这样执法中既没有考虑群众的合法权益，也不能正确对待群众的监督，后被认定为是典型的有法不依。

3、郑王二人的申诉有效。

在建设社会主义法治国家的今天，仍然存着在一种倾向，不能不引以为戒：那就是在立法和司法两个环节上，只注重“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，而忽视了法律本身的公平正义，忽视了执法者以法律名义对公民权利的侵害。专家认为：法治，就意味着对立法者和执法者的限制，以确保他们不得不在法律的框架内健全和落实法制；而更多的法治，则意味着对拥有权力者更多的监督和更严格的约束。传达命令的启示

据说，美军1910年的一次部队的命令传递是这样的——

营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷彗星将可能在这个地区看到，这种彗星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵身着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象。如果下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。参考资料值班军官对连长：根据营长的命令，明晚8点哈雷彗星将在操场上空出现。如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象每隔76年才能在那里出现一次。连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷彗星将身穿野战服在礼堂中出现。如果操场上下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔76年才会出现一次。排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这是每隔76年才有的事。如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的76岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战服，开着他那“彗星”牌汽车，经过操场前往礼堂。（一）规范执法行为

要规范执法行为，就要使城管执法者形成良好的行为模式，从而树好城管形象。

1、文明执法。

要求执法人员执行公务时着装整洁、仪表端庄、语言文明、服务热情，并自觉遵守执法工作责任制和职业道德基本规范，自觉维护社会公德，履行执法义务。

在执法过程中，要强化执法为民新理念，按照《城管执法行为规范》的要求，自觉地把群众对我们的满意程度作为检验工作成效的最高标准，积极落实“五服务”、“三有声”的工作要求，着力解决群众反映强烈的热点、难点问题。五服务即：热情服务、微笑服务、主动服务、耐心服务、文明服务三有声即：来有迎声，问有答声，走有送声

2、和谐执法。要求在执法管理和调查取证时必须执行城管“四在先”要求，即：规范敬礼在先、恰当称呼在先、出示证件在先、告知公务在先。说明调查和检查的事项，依法收集证据，查清事实真相，尊重和保障管理相对人的知情权、陈述申辩权和救济权。真正做到忠于法律和忠于人民的统一，严格执法与热情服务的统一，维护城市环境和善待群众的统一。坚决杜绝带有蔑视性的称谓，如“老头”、“老太婆”、“神经病”、“乡下人”、“我就这态度，怎么了”、“就罚你了，怎么着”、“喂，叫你呢”、“你能怎么样，有意见找领导去”等执法过程中的禁语。泼尿——暴力妨害执法案

5月30日，成都青羊区城管执法人员在对辖区内市容市貌进行检查的过程中，在王家塘街13号发现了一家店铺不仅占道经营蔬菜、肉制品，而且店内卫生条件极差，执法人员当即对该商家进行批评教育，并责令其立即纠正违法行为。

2小时后当执法人员再次来到该店铺的时候，发现该商家仍然是我行我素占道经营。经执法人员依法取证后，对该案进行了依法认定，同时告知当事人。然后向当事人开具了《城市管理行政执法机关暂扣决定书》。此时，店主肖某恼羞成怒，当即向执法人员警告道，“看你们哪个敢抢我的东西…。”执法人员再次态度和蔼的指出其违法行为并做了耐心的疏导工作，而店主肖某态度强硬，无奈执法人员开始依法暂扣店内货品。随即肖某提起一桶尿泼向了执法人员，由于躲闪不及，结果全身被尿水淋了个透湿。就在这种情况下也未采取强制手段。女店主用尿泼城管照片让我们看：

执法人员随即报警，公安机关认为：一是肖桂秋的行为已经构成了阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为。二是根据“治处法”第50条规定，情节严重的，处五日拘留，并处五百元罚款。

3、廉洁执法。

中央政法委书记周永康同志在2010年全国政法工作会议中指出：中央决定大力推进公正廉洁执法、社会矛盾化解、社会管理创新工作。其中公正廉洁执法是“三项重点工作”的核心。

胡春华书记明确要求：全区各级党委政府和政法机关一定要充分认识公正廉洁执法的重要意义，切实把推进公正廉洁执法作为重要政治任务来抓，确保深入推进取得实效。赵黎平同志最近在全区政法机关深入推进公正廉洁执法工作会议上讲话：要求全区政法机关要以执法规范化建设为抓手，深入推进公正廉洁执法工作。

廉洁执法这就要求执法人员清正廉洁，不谋私利，不接受相对人送礼请吃，保证执法活动不受干预，确保执法行政的公平、公正。要规范和约束自身行为，把握好“社交圈”、“生活圈”，时刻能够自省、自律、自警、自重，坚持以苦为荣、甘于奉献、不图名利、不求报酬的优良作风，全身心地投身于城管执法事业。

廉洁—是执法自身的本质

2006年3月，北京通州城管大队一分队长谷某因车主宋某非法运营被查获，车主宋某当时交给谷某2200元，事后又在其家里给了2500元罚款，均没有给他开收据。经调查发现城管大队并没有宋某的卷宗，最终发现谷某涉案多起，私吞罚款一万七千多元。这是一起典型的不廉洁执法的案件。近年来此类事件频频出现，不能不引起有关部门的注意。例如：北京海淀城管领导翟某利用手中权力大肆收敛钱财。常常替违章单位和个人说情、包庇当事人的违法行为。他用命令的口气讲：“给你们队长打好招呼了，他同意的，你们找他问去！”将半壁店后街和前街至少五千多平方米违章建房：如“万亩余香”湘菜三层违章建房、阜玉路口“思湘苑”酒楼和歌厅等等违章建房的拆除执法工作竟以各种理由拦截下来。例如：“孙中界事件”上海浦东交通行政执法大队以涉嫌非法营运为由将陈某搭乘的由孙中界（河南籍来上海打工第四天）驾驶的一辆牌号为浙ADS-595的金杯牌面包车截住，并扣留车辆。孙中界当晚回去后，自伤手指以表清白。引起了广泛的舆论关注，在舆论的持续高压下,浦东政府责成浦东城管中止该调查，立即归还被扣车辆，同时要向孙中界和公众公开表示诚恳的道歉，孙中界的一切财产损失可以协商或提供国家赔偿。

注意防范—钓鱼执法据说《出租汽车管理条例》其中规定：“出租汽车驾驶员必须具备本市常住户籍，“擅自从事出租汽车经营的，由市客管处没收其非法所得，并处2000元以上5000元以下或者非法所得十倍的罚款。”同时内部还有查扣罚款按比例提成的规定一说。钓鱼执法：（1）英美法系叫执法圈套。（2）大陆法系国家的限制。

他和正当防卫等一样，已经成为当事人无罪免责的理由。从法理上分析，当事人原本没有违法意图，在执法人员的设计引诱之下，才从事了违法活动，当然不应该惩罚这种行为。对此也进行严格的限制，如：日本严格禁止执法者为了取证，诱惑当事人产生违法的意图，因为这就是运用了国家公权侵犯了当事人的人格自律权。行政执法中的“钓鱼执法”，与刑事侦查中的“诱惑侦查”，或“诱惑取证”有着本质的区别。世界各国执法机关也都使用类似手段，比如警察扮演瘾君子向毒贩购买毒品。但“诱捕”有着严格的控制要求：第一，诱捕对象必须是犯罪嫌疑人；第二，必须是已经掌握其部分证据；第三，诱捕时的事实不作为犯罪证据。也就是说，所设之套本身不能成为违法犯罪的证据。

而我国目前在经济的利益驱动下，（比如查处黑车和卖淫嫖娼、赌博等按罚没款提成等等），“钓鱼执法”大有在行政执法和刑事侦查领域泛滥成灾之势。个别执法部门和人员怀着肮脏的利益目的，用尽手段引诱守法公民“违法”，并把所设之套作为守法公民违法犯罪的证据，不仅破坏了法律的严肃与公正，破坏了社会对法治的信仰，而且严重败坏社会风气，撕裂了社会成员间基本的和谐与互信，使人们的善良、同情、友爱之心被迫穿上了重重自我保护的盔甲，使那些社会上的弱者再也得不到人们的同情和帮助。让我们看“钓鱼执法”的恶果：上海私家车主张先生在上班途中，因路人“胃疼”，动了恻隐之心搭其上路，结果，“搭客”拔了钥匙，车外七个制服执法者将张拖出车，搜去驾驶证和行驶证，扣留车辆并告知：执法大队正在执法，你“非法营运”，罚款1万元。张无奈，最后张交了才取回车。是对法律的严重践踏，是对广大善良民众赤裸裸的侵犯。

据有关资料显示：上海大约有960名被雇用的钓钩（就是那些乘坐别人车的人），男女老少均有，年龄最大的79岁，最小的16岁。作为城管执法人员，要规范执法行为，就要平等对待管理相对人，不偏私、不歧视，对待群众来访，自觉做好“受理、咨询一样热情，生人、熟人一样和气，干部、群众一样尊重，忙时、闲时一样耐心”。对可以采用多种方式实现行政执法目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。我们来看一个案例

2008年7月30日12点，某市区综合执法大队发现刘某在“金牌酒家”侧门的人行道上，违规摆设凉粉（面）摊点，4名执法人员决定前去暂扣刘某的手推车。此时，在刘某手拿菜刀的阻拦下双方便发生口角和抓扯。致刘某被打倒在地，经送医院抢救无效死亡。让我们来分析：

第一，本案的核心是刘某拿菜刀的阻拦行为是否涉构成阻碍依法执行职务的违法行为？第二，根据“治处法”第50条规定，交公安部门对情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。第三，执法人员对刘某采取的强制行为是否超出防卫的实施范围？是否违法？

法院对这起“城管执法案”进行公开审理。据法院审理查明：执法过程中，面对刘某持刀威胁时并未报警。庭审中，执法人员周某称，刘某使用凶器“暴力抗法”在先，围殴刘某的行为是“正当防卫”，最多算“防卫过当”。但公诉人认为，刘某举刀是否就是挥向城管人员无任何证据，且刘某举刀的行为顶多算阻挠执法，但3名城管人员在将刘某的菜刀夺下来后，竟采取过激行为：对刘某进行拳打脚踢、卡脖子，这完全符合故意伤害，根本不存在“正当防卫”和“防卫过当”之说。让我们看结果：

法院审理后认为，周某身为执法者，在执法过程中与当事人发生抓扯打斗，并共同殴打被害人，致其死亡，已构成故意伤害罪。因被害人亲属在案发后已获得赔偿，且被害人在本案的起因上有一定过错，故对三被告人酌情从轻处罚。同时对3人关于“防卫过当”的辩解，不予采纳。

最后，法院判决：周某犯故意伤害罪，依法判处无期徒刑，其他2人分别判处有期徒刑12年和11年。在依法行使权力时，决对不能仅仅依靠强大的权威，还应当关怀社会中的个人权利。执法权不能“处于社会之外和社会之上”，而应当被置于法治之下，惟其如此，人民得到的是安居乐业，社会得到的是安定团结，国家得到的是长治久安。

诚然，我国许多法律都谈不上很完备，甚至还是有漏洞的。有漏洞怎么办？照办？那执法工作者的良心在哪里？正义在哪里？这就要求我们恪守“法律不是嘲笑的对象”这条法律谚语，“心中充满着正义，目光不断往返于法律规范和生活现实之间，最终发现法律的真实含义”，这才是执法者应有之态度。

对法律的应正确理解…。执法者对法律的理解不能仅限于法律条文，而应探究法律条文之后的法理，追溯法理背后的精神。其实，法律条文传递的仅是字面含义，潜藏在条文后面的法理、法律精神才是支撑条文的灵魂。条文是僵化的，靠它很难应付日新月异的社会生活；法理和法律精神才是灵动的，具有相当的普遍适用性，能够应付纷繁复杂的社会现实。（二）规范执法程序程序是执法办案的规则，规范执法程序其主要体现在程序公正方面，其关键就是防止执法随意性的发生。1、依法细化、环节规范2、透明公开、程序公正一要从受理、立案、调查、取证、审批到结案、等环节细化做到合法、规范；二要从案件的定性到法律文书、执法台账的制作管理等各个环节细化做到合法、规范。一要增强执法活动的透明度，推行公开办案制度，限制自由裁量权的行使，减少执法随意性和偏差。二要正确处理的程序公正和实体公正的关系。实体公正是程序公正的价值追求，程序公正是实体公正的重要保障，程序公正也是处罚公正的基础，也是社会公众对执法认同的基础。日前，北京市宣武城管部门的联合执法中，对占道经营的无照商贩就采取先公开（再借助新闻媒体）发告知书，然后采取再取缔，得到社会公众的一致好评。

让我们看一个案例

2010年4月20日，某市区城管行政执法人员发现有一汽车美容中心在清洗车辆过程中未采取有效措施，将污水排放于市政道路上。如何处理？一是，执法人员将对店主李某的行为进行了立即制止，随后询问基本请况并做了现场检查笔录；二是，根据询问笔录下达了调查通知书，通知李某带上相关资料接受进一步询问调查；三是，李某对调查无异义后签了字，通过该执法局集体审议形成决议，然后下发了行政处罚告知书。四是，李某人对违法事实的认定和处罚决定没有表示异议，正式下发了对其行政处罚决定书。至此，店主李某将路面污垢清理完成，并交纳400元罚款，此案宣布结束。(三)规范执法监督

规范的执法监督管理体系是保证执法机关和城管执法者规范执法的重要途径。采取内外监督相结合的方法：一是要建立完善的内部监督机制，加大相互监督力度，针对个别执法人员在执法过程中暴露的倾向性、苗头性问题，及早打招呼、敲警钟，把问题解决在萌芽状态。二是加强事前防范监督，将监督的关口前移，完善案件法律审核把关制度，按照决策、执行、监督相协调的要求，明确审核把关的主体、确定把关案件范围和执法环节。，

三是积极推进事后监督，通过对罚没物品的公开拍卖，有效杜绝了罚没物品的不当处理。四是要求执法人员自觉接受社会监督（包括人大、政协、司法、行业、新闻媒体、民主监督等），同时充分发挥城管行风监督员的监督作用。

让我们看一个执法案例

2001年4月14日晚合肥市蜀山区行政执法大队在潜山南路西侧，发现一建筑工地大门北侧，靠近东围墙正在建设轻材板房。经执法人员检查，系某集团分公司所为，现场该公司未提供相关规划审批手续。执法人员向该公司下达责令停工通知书，并作出1万元罚款的处罚。该案作为合肥市首例违章建筑案件接受群众公议。公议的焦点是如何罚？该罚多少？最后群众公议团认为案件事实清楚，证据确凿，一致同意行政执法大队作出的“责令某集团分公司限期拆除并处罚款人民币1万元”的处罚决定。在该案办理中，通过严格按照规范执法的步骤和程序要求，极大保证了整个案件的清晰透明，充分体现了执法的公正，维护法律的尊严。总之通过不断规范执法监督，才能使监督制约措施更加科学、更加有效，使错误的执法行为才能得到依法、及时的纠正。(四)规范执法责任完备的执法责任体系是规范执法的前提和保证，责任倒查和过错责任追究是最有效的落实。按照“谁主管谁负责、谁审批(核)谁负责、谁办理谁负责”的原则，切实将执法责任分解、落实到人。特别是要严格落实各级领导的执法责任，形成从上到下、严密无间、环环相扣的问责体系。对在执法检查中发现、群众举报控告、新闻媒体曝光、上级机关交办、司法机关确认以及其他机关移交的，依法应当追究执法过错责任的个案，要及时进行立案调查、作出认定，并依法处理，坚决纠正执法过错，坚决追究审批人、审核人和承办人的责任，促使领导和民警自觉依法办事。

湖南出台全国首部城管执法规范

其中8条禁令：（1）不准利用行政执法权力搞创收；（2）不准违反规定从事营业性活动；（3）不准索要或收受行政管理相对人的礼品、现金和各种有价证券，不准参加有碍公正执法的宴请、旅游、娱乐、休闲等活动；（4）不准接受行政管理相对人的宴请或变相由行政管理相对人支付费用的服务和消费事项；（5）不准与行政管理相对人进行带有赌博性质的游艺活动；（6）不准私自留置、处理、占用被扣押和罚没的财物；（7）不准向行政管理相对人索要款物、借款、借物、赊帐、推销产品，或者要求行政管理相对人为其提供不合理的服务；（8）不准利用行政执法权力为配偶、子女等经商办企业提供便利条件。

承担赔偿责任的案例：一天马某把一辆车上装着两个玻璃鱼缸有200条金鱼的三轮车停到北新街一小学对面的马路道沿上卖鱼。被城管执法队员以违法行为拍照取证，并暂扣其三轮车。随即将三轮车、鱼缸和金鱼送到城管指定物品保管站实施保管。第二天上午，马某交了300元的罚款后，可当马某到保管站准备取车时，却发现鱼缸里只剩下11条金鱼。马某便询问保管站工作人员，得到的答复是：“鱼缸