第四章公共危机的预警机制

1第四章公共危机管理的预警机制一、公共危机预警的含义和特征二、建立危机预警机制的目的和作用三、危机预警的关键是建立高效的信息系统四、我国建立危机预警机制的对策2一、公共危机预警的含义和特征4.1.1公共危机预警的含义4.1.2公共危机预警的主要特征3（一）公共危机预警的含义

公共危机预警，指根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使政府和民众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。4（二）危机预警的主要特征

一是快速性，即危机预警系统的第一要务就是建立灵敏快速的信息搜集、信息传递、信息处理、信息识别和信息发布系统。这一系统的任何一个环节都必须建立在“快速”的基础上，失去了快速性，危机预警机制就失去了任何意义。因为危机预警尚未发出，危机很可能已经大规模爆发，根本来不及发布危机预警警报，也不可能实施预控。危机预警这个“报警器”就没有发挥任何作用。5危机预警的主要特征二是准确性，现代社会的信息复杂多变，危机预警不仅要求快速搜集和处理信息，更重要的是要对复杂多变的信息做出准确的判断。判断是否正确，关系到整个危机管理的成败。要在短时间内对复杂的信息作出正确判断，必须事先要针对各种危机制定出科学、实用的信息判断标准和确认程序，并严格按照制定的标准和程序进行判断，避免信息判断及其过程的随意性。6危机预警的主要特征三是公开性，即危机信息一经确认，就必须客观、如实地向社会公开发布信息。因为战胜危机需要动员全社会的力量，隐瞒危机信息，社会上必然形成小道消息满天飞，无法形成政府和社会的良性互动，其后果是，政府的形象会受到损害，民众的非理性行为反而会受到变相鼓励。然而在实践过程中，有些领导人往往把个人的威望和利益放在首位，为了自己的“政绩”，采取欺上瞒下的方法，故意隐瞒危机的事实真相，结果往往是既害了国家，害了老百姓，又害了自己。SARS危机爆发时，我国的少数领导人的教训我们应当引以为戒。7附：发达国家预警机制的特征

1、完备的法律支撑体系。如，日本1978年颁布的《大规模地震对策特别措施法》，该法对地震的预防、应对措施、相关责任部门等都有详细规定。如该法规定一旦预测到大地震，在发生前两三天，首相即亲自发表《警戒宣言》，政府必须立即启动全面避难救援措施。

8发达国家预警机制的特征2、组织机构较为健全，社会力量广泛参与，城市公共危机管理队伍专门化与专业化。如，美国的联邦紧急事务管理局，该机构负责日常的公共危机预警工作，它在中央政府、地方政府、私人商业部门和社区志愿者之间起非常重要的桥梁作用，是危机预警中的重要决策、协调、指挥和执行机构。

9发达国家预警机制的特征3、完备的公共危机预警管理体系。如，美国早在20世纪70年代就建立了以总统为核心的危机管理体系，组成具有针对性的中枢指挥系统。该体系以整体治理能力为基础，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机预警网络和成熟的社会应对能力包容在里面。谁收集危机信息，谁发布预警消息，谁制定应对计划以及众议院、参议院对总统如何授权，部门之间如何协调等，都有章可循。10发达国家预警机制的特征

4、先进的公共危机预警设备，健全的公共危机预警网络。以日本公共危机预警部门的信息化设备为例，许多大城市配备了不易受干扰、最先进的情报通讯设备，设有互联网、地图数据终端、气象信息终端等设备，能召开电视会议、传送图像、地图信息等数据。还设置被称为中央防灾无线网的情报通信网络。在美国，已基本形成覆盖全国范围的纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流、信息资源和各种社会资源(如志愿者组织、私人机构、国际资源等)充分共享、指挥协调有效的危机预警网络。以公共卫生方面的预警网络为例，在平时的传染病预防上，美国设有负责预报和监测传染病的“传染病监测网络”、保证及时了解各地传染病发生情况，“与州和地方公共卫生部门伙伴关系网”及时了解国际传染病爆发和蔓延情况的全球移动检疫网络。11发达国家预警机制的特征

5、重视危机意识和危机应对技能的培训。如，联邦紧急事务管理局将美国可能爆发危机的地址进行统计，并印发给各级政府部门、社会各类组织和公众；电视节目设有专门的教育系列片，宣传一些基本的危机常识和自救技能等；互联网上设有专门的网站，用于登录危机预警、应急知识等；电台中设有专门的紧急信号，用于发布危机警报讯号，并随时通知灾害情况，等等。12

二、建立危机预警机制的目的和作用（一）建立危机预警机制的目的建立危机预警机制的目的有3个：一是及时搜集和发现危机信息，对搜集到的信息进行快速分析处理，然后根据科学的信息判断标准和信息确认程序对爆发危机的可能性作出准确的预测和判断。13要及时搜集和发现危机信息，首先要对危机进行监测。危机监测包括危机监视和危机预测两项内容。危机监视是指对可能引起危机的各种因素和危机的征兆进行严密的观察。危机预测是指对未来可能发生的危机类型及其危害程度作出估计。监视和预测是相辅相成的。危机监测是危机预警的前提条件，没有危机监测就不可能及时搜集和发现危机信息，更不可能发出危机预警信号，当然也谈不上进行危机预控和制定危机处理计划。14建立危机预警机制的目的

二是及时向公众发布危机可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员，或全社会的警惕。三是预警要准确，既不能把不是风险的信号发布为风险信号，出现错误预警，防止发生寓言故事中“狼来了”的悲剧，也不能忽视任何危险的征兆，延误预警。15（二）建立危机预警机制的作用1、有利于组织作出快速决策建立危机预警机制的目的就是要提高组织在危机发生时的快速反应能力，减少危机带来的损失。2、减少危机监测成本，提高危机检测效果。162004年12月27日的《曼谷邮报》援引泰国气象厅前预报专家他玛萨罗·史密斯的话说，虽然地震很难预测，但地震引发的海啸却具有可预测性。气象局有1个小时的时间发布紧急预报，从而疏散人群，但他们没有做到。气象厅首席天气预报员卡塔武滴·马莱罗加纳西里说，气象厅在26日上午9时通过电视和广播发出了泰国南部海域可能发生大浪的预报。但是这一警报来得太晚了，此时第一波海啸已经席卷了泰国南部安达曼海沿岸地区。泰国前总理他信在视察旅游胜地普吉岛时也明确表示，过去我们没认识到，现在认识到了预警机制的重要性，无论有没有外国的支援，我们都要建立预警机制。17三、危机预警的关键是建立高效的信息系统由于公共危机的种类很多，每一种危机的预警技术和预警方法都有所不同，因此，危机预警的种类也很多，危机预警种类的多元化决定了危机预警内容的多元化。而建立高效的信息系统是危机预警的关键环节，这个信息系统应当包括五个方面：18建立高效的信息系统（一）危机预警综合信息系统。由于危机预警信息系统存在事实上的多元化，而每一种危机预警的信息搜集和信息处理都具有一定的专业性，这样，危机预警就会出现混乱。因此，为了避免产生混乱，国家和每个地区都需要建立一个危机预警的综合信息平台。这个综合信息平台既是危机预警的综合信息中心，又是公共危机管理的指挥联动系统。该系统是一个高科技的指挥调度中心，采用现代计算机技术，先进的指挥调度通信系统和信息化管理系统，将地方的公共危机管理的指挥中心与其他危机预警系统连接起来，把所有的政府部门、各种专业救援机构和非专业救援机构都纳入这套智能化信息处理和通讯平台之中。19建立高效的信息系统

该系统具有四项基本功能：第一，综合信息系统直接与公共危机管理的指挥中心挂钩，是指挥中心直接下属的工作平台，它负责搜集辖区内有关公共危机的所有信息，经过分析整理后直接向公共危机管理指挥中心汇报，并将指挥中心的决定和预警信息对外发布，也负责将反馈信息及时传送给指挥中心。20第二，综合信息系统也是指挥中心与广大民众直接沟通，直接联动的信息交流平台，它把传统的报警系统和特号服务系统110、119、120、122整合为“一号拨入”的社会联动系统，并一并纳入危机指挥联动系统之中，构成一个很大的信息互动平台（北京：12345）。这样，各种与危机有关的信息就能通过这个平台迅速传递到危机管理的指挥中心，并利用这个系统对各种分离的信息与资源进行完整的系统分析和系统集成，为指挥系统决策提供依据，为各方面的信息交流提供平台，为多方协调提供便利，为发布预警信息提供保障。平时，这一联动平台还可以为民众提供便捷快速的综合服务。21第三，该系统是指挥中心与其他危机预警系统的互动平台，也是危机管理的指挥中心与其他所有的政府部门、各种专业救援机构和非专业救援机构实现互动的智能化平台。通过这套系统，就能充分利用现代化的科学技术，整合现有的危机管理资源，建设一个高效统一、反应敏捷、安全可靠的指挥、应急联动与社会综合服务系统，以提高我们应对各种危机事件的快速反应能力、指挥调度能力和防范处理能力，并通过共享指挥平台和基础信息，危机管理提供技术保障、信息保障、协调保障和指挥保障。第四，这套系统同时也是突发群体事件、骚乱事件、恐怖活动事件等危机的直接预警系统。这套系统的功能虽然很多，但我们在这里主要把它视为公共危机的“预警总部”。22建立高效的信息系统

（二）气象灾害预警系统。气象灾害不仅是影响我国最广泛的严重自然灾害，也是我国经济建设、社会稳定敏感度最大的自然灾害。根据长期统计分析，危害我国的气象灾害种类很多，细分可达几十种乃至上百种。其中危害最大、范围最广、持续时间较长的是：干旱、雨涝、热带气旋、寒潮与冷冻害、冰雹等。气象灾害的信息搜集、信息传递、信息处理、信息识别和信息发布都有很强的专业性，非专业组织一般很难胜任。23建立高效的信息系统

（三）地震灾害预警系统。地震常常给人类带来巨大的损失，震惊中外的唐山大地震就是典型的一例。地震灾害的信息搜集、信息传递、信息处理、信息识别和信息发布都有很强的专业性，非专业组织一般很难胜任。目前，我国已建立了地震灾害预警系统，由国家地震局负责管理。由48个地震台组成的国家数字地震网、23个省级区域数字遥测地震台网和56个地壳运动观测网络、400多个站台组成了我国的地震前兆观测网络和预警系统，负责对地震灾害的监测、数据分析和预警、预报工作。24建立高效的信息系统（四）海洋灾害预警系统。海洋灾害是一种主要由大气强烈扰动，或由海洋水体本身剧动在海上或海岸发生的灾害。它主要指风暴潮（台风和温带气旋）、巨浪、海冰、海雾、大风及地震海啸、赤灾害等。目前，我国已经建立了监测海洋的器测和遥测站点，海洋站103个，验潮站104个，辅助船站213个，水文气象站123个，由国家海洋局负责管理。25建立高效的信息系统（五）经济危机预警系统。经济危机包括财政危机、金融危机、资源危机和全面的经济危机。现代经济危机的一个重要特征，就是关联性很强，扩散很快。经济系统内各要素的相互影响越来越大，一种危机往往会迅速向其他方面扩散，同时经济危机也会向经济领域以外传递，向社会、政治等领域扩展，演变为社会危机和政治危机。因此，建立经济风险的预警指标和分析体系等监测、预警机制，提高公共风险的分析和预警能力十分重要。26以金融系统为例，亚洲金融危机以后，全世界金融界都在研究对付金融危机的预警系统，现在已经开发出很多模型。我国也在金融领域建立了两套预警系统，一套是对付突发事件的预警系统，防止各种突发事件给金融系统造成重大冲击，另一套是对付金融系统本身风险，即对付金融危机的预警系统，因为这两种危机性质完全不一样。不少专家认为，我国目前正处在社会转型期，由于社会上存在的一些不平等因素引起社会两极分化日益加剧，导致的社会购买力总量相对偏低，很容易引发金融危机，甚至引发一种以生产过剩为特征的现代经济危机。因此，强化和完善经济危机预警系统，提高我们抗风险的能力，防止金融危机、经济危机的发生是我们亟待解决的现实课题。27四、我国建立危机预警机制的对策

（一）尽快建立我国危机预警的综合信息系统。我国目前很多领域都已经建立了自己的危机预警系统，但我国至今还没有建立全国性或地区性的综合信息系统。各信息系统各自管理，各自为阵，弊端丛生。

第一，缺乏统一协调，统一指挥，没有直接面对危机管理指挥中心的综合信息系统，在危机管理实践中，往往形成一盘散沙，效率低下。28第二，我国目前危机预警系统的高度分散，虽然符合行业分工、专业技术特点的需要，但各部门分别组建自成系统的监测、预测、预报网络，也造成了网点重复建设、设备重复购买、浪费惊人的现象十分突出。以中国气象局与水利部各自组建的监测雨量站为例：中国气象局所属监测网共有地面气象站2490个，有测雨站957个；水利部所属水文监测网点3172个，有雨量站15368个。这是两家都要测雨、自建测雨站网的结果。再以我国监测地下水为例，水利部在全国布设13648眼井，构成地下水监测网；地质部和铁道部也在全国设立19000个地下水监测点。29劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题，是酿成“群体性事件”的直接原因。另外，由于境外敌对势力的挑动和分裂势力的策划，各种骚乱和恐怖活动也时有发生。因此，我们可利用公安、国安系统已经建立起来的预警网络平台，增加社会心理监测和预警系统，利用社会心理行为监测指标和分析模型，以及先进的数字化技术、遥感技术和网络通讯技术，定期或不定期地预测民众可能出现的个体、群体以及区域性的社会心理行为，以便及时发现突发事件的早期征兆，有针对性地采取相应的科学措施，防止危机扩大。30我国建立危机预警机制的对策（三）不断运用先进技术，改进危机预警系统。危机预警系统是一个高科技的信息系统，技术是否先进对系统的效率至关重要。这个系统应该是一个集语音、数据、图象为一体，以信息网络为基础，且各分系统有机互动为特点的整体。系统应包括6方面：（1）通信系统，主要有数字集群无线通信系统、电子系统，即完成系统与各电信公司之间语音的传输、交换和分配，以及主叫号码和主叫地址的自动查询和传输等。31我国建立危机预警机制的对策（2）报警、求助系统，预警系统采用计算机辅助系统（CTI技术、实现预、接、报警系统与电子地图系统的联动），统一接听和处理报警、求助信息，可自动快速显示报警人的详细地址、附近的警力和救助资源的分布。（3）多媒体人机交互指挥平台，具有大屏幕、多通道、多级别语音通信与调度功能、智能控制联动等多种集成功能和综合网络数据库信息调用功能。（4）领导决策指挥系统和决策支持系统，包括：决策分析系统、决策支持系统、决策支持技术等。32我国建立危机预警机制的对策（5）信息综合查询系统：包括信息系统、综合信息库、各种图文传送等功能。（6）预警系统，即通过信息采集，及时准确地对各种突发危机事件做出预测、预报和预警。此外，该系统还应当包括GPS子系统与GIS子系统、信息发布交互平台、监控与记录、安全子系统、电源子系统、遥测、遥控子系统、无线指挥通信系统、统计分析子系统等。这样，该系统就能为公共危机预警和指挥、管理提供强大的技术支持。33我国建立危机预警机制的对策（四）建立一套完备的信息搜集、信息管理和信息发布制度。要建立高效的危机预警系统，仅有先进的信息搜集和信息分析技术是不够的。除了技术支撑，还要有制度保障。因此，必须建立一套比较完备的信息搜集、信息传递、信息汇报、信息分析、信息处理和信息识别，以及信息发布的制度。4方面：（1）要对信息搜集机构的组织、职能、权限、运行程序和方式、权力监督、责任作出详细规定。34（2）要建立信息搜集程序制度、信息传递和信息汇报制度，既要保证信息搜集的准确，又要保证信息搜集的高效；在信息传递和信息汇时既要保证效率，又要保证安全，防止出现漏报、瞒报，以及泄密的行为发生。（3）建立严格的信息分析、信息处理和信息识别程序，既要保证效率高，又要保证结果正确，防止信息处理过程中的随意性，要建立严格的责任制度。（4）建立严格的信息发布制度。任何有关危机的信息，都关系到社会的稳定，不能随便发布，更不能泄密。主要指：35建立严格的危机预警信息发布制度第一，要建立信息快速反应制度，在危机爆发前，信息量往往会猛增，各种信息都会按照各自的渠道迅速传递，而且应急处理时间紧迫，任何错误的信息都可能造成巨大的损失。因此，政府必须掌握信息主动权，对与危机有关的信息进行权威发布，引导广大群众积极参与，主动配合政府实施的危机管理，避免出现小道消息漫天飞的不正常现象。36第二，要通过立法对危机预警制度进行严格规定，要对危机预警的机构，及其发布预警信息的权限、程序和责任作出详细规定。因为危机预警信息的发布事关重大，任何错误的预警信息都可能造成巨大的损失。在预测到危机可能爆发时，国家行政机关可依法决定和宣布该国的某一地区或某些地区进入预警期，或者发布某些预警信息，向公众发布可能受到威胁或者损害的警告或者劝告。决定和宣布预警期或公布预警信息的国家行政机关有权按照法律、法规的规定采取紧急预控措施，但不得擅自扩大自己的职权，侵犯公民的基本权利。在危机预警期间，国家对媒体的报道可进行适当的管理和引导，设置一定的信息“防火墙”，在充分保障老百姓信息知情权的前提下，防止媒体的非理性行为造成不必要的负面影响。37第三，预警信息的发布要有连续性。宣布预警期或发布预警信息的国家机关要及时向全社会发布有关危机变化的新信息，让公众随时了解事态的发展变化，以便主动参与和配合政府的危机管理措施，提高危机管理的效率。危机警报解除后也要在第一时间向社会公开发布信息，使社会尽快恢复正常秩序。38我国建立危机预警机制的对策（五）加强危机预警的理论研究。政府要加大对危机预警理论研究的财政投入，加快危机预测、预警设施、设备的科学研究和攻关，不断提高危机预警能力，完善危机预警机制。比如为了在抗击SARS的过程中协同作战，世卫组织与各国协商，通过了全球性传染病爆发警报和反应的指导原则，并根据这一原则建立了“全球预警与反应网络”，目前它包括112个机构，其中有一些是国家实验室。39全球疫情警报和反应网络(globaloutbreakalertandresponsenetwo